臺中高等行政法院判決
98年度訴字第321號98年11月4日辯論終結原 告 甲○○○被 告 南投縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○陳益軒 律師上 一 人複 代理人 陳志隆 律師上列當事人間因造林獎勵金事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告配偶田如財於民國85年度起，因辦理地上權之國有土地即南投縣○○鄉○○段32、36地號○○鄉○○段第1106地號（此地號後整編為雙龍段第983地號）等3筆土地造植楓香、橄欖等樹種，向南投縣信義鄉公所申請辦理原住民保留地森林保育計畫撫育管理補助費，經該公所依「獎勵造林實施要點」辦理檢測後造冊移送被告核發造林獎勵金，嗣田如財於91年死亡，原告以繼承人身分持續造林工作。
原告於96年9月底發現該公所自86年度起漏發造林獎勵金達新台幣（下同）1,274,500元，遂於97年1月18日與該公所及被告召開協調會議，會議紀錄列明將由該公所再案調查。原告不服該公所未為處分，乃提起課予義務訴訟，經本院97年度訴字246號裁定以原告未經訴願程序，起訴不合法為由，予以駁回。嗣原告以97年1月18日與該公所協議之「信義鄉造林個別戶造林獎勵金疑似漏核發情形表」為行政契約，該公所遲未核發獎勵金為由，依行政訴訟法第8條規定提起一般給付之訴，經本院以97年度訴字第411號判決駁回其訴。
原告不服，提起上訴，經最高行政法院98年度裁字第1756號裁定駁回其上訴。原告復以「97年1月18日原告與該公所、被告之協調會議紀錄」為行政契約，依行政訴訟法第8條規定，對被告提起本件一般給付訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應給付原告新台幣1,274,500元整作為造林獎勵金。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠被告透過南投縣信義鄉公所（下稱信義鄉公所）自86年起對
於信義鄉造林個別戶漏發造林獎勵金，其中86年度漏未核發394,500元、87年度330,000元、91年110,000元、92年110,000元、93年110,000元，94年20,000元、95年200,000元，合計1,274,500元，此有被告出具之漏核發情形表乙份可稽。
又依97年1月18日原告與被告所屬產業課主辦人吳以山、信義鄉公所農業課主辦人湯耀宗達成協調記錄面積核定1甲（公頃）獎勵金1萬元，原告原有面積11甲，應核發11萬元，然依上開漏核發情形表所載，但原告僅領到94年、95年合計2萬元，被告應補發20萬元。
㈡信義鄉造林個別戶造林獎勵金係以被告產業課提供造林獎勵
金之核發給方式為依據，而原告所有南投縣○○鄉○○段○○○號土地，原土地面積11,291,000平方公尺。被告核發造林獎勵金，均透過信義鄉公所按年度核發匯入原告先夫田如財生前南投縣信義鄉農會活期存款帳號000-000-00000000戶頭內，田如財死亡後，該獎勵金（補助款）改匯入原告信義鄉農會活期存款帳號000-000-000000000號，此有帳戶明細表可稽。原告96年9月底始發現被告等漏發短報造林獎勵金，惟因原告出身山地原住民，學疏淺薄，經被告產業課、信義鄉公所農業課協調爭取，以達成行政契約，此有上開協議內容及被告主管人員之簽名可稽。被告對於上開違法漏未核發案，均已協議在案，爰依行政訴訟法第8條規定請求履約提起本訴。
四、被告答辯略以：㈠原告係依行政訴訟法第8條之規定提起造林獎勵金之「一般
給付訴訟」，按該獎勵金之核發應以處分關係之作成為前提，然被告並未對獎勵金之核發作成任何行政處分。又原告主張其與吳以山及湯耀宗於97年1月18日所作之「協議書」乃一行政契約，惟該協議書之內容僅提及「就疑未核發之獎勵金，本所於調查後再造冊送原民局補申辦。」核其性質並非行政程序法上所定之雙務契約或和解契約。且吳以山並非被告產業科科長，僅為相關業務之承辦人員，應無代表被告與原告締結行政契約之權，原告主張顯無理由。
㈡依獎勵造林實施要點第6點及第7點規定，造林獎勵金由農委
會提列相關預算支應，並應符合第6點各款之規定方得發給，而造林獎勵金領取人於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關（即農委會）之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損。再依同要點第9點第1項第2款及第3款規定，應由鄉公所將符合獎勵金發給清冊送達林業管理經營機關（即縣政府）審核（不符合獎勵金發給清冊未送），經審核後送再行政院農業委員會（下稱農委會）林務局。是鄉公所為執行機關，被告為審核機關，農委會林務局為管理機關。故縱使漏發獎勵金，亦應由鄉公所調查、造冊，送交被告作成准予核發處分後再行發給，原告尚不得直接請求給付。
㈢原告於91至93年間是否有實際管理該筆造林地尚有所疑，且
經信義鄉公所查明原告於該期間未居住於信義鄉，而原告所屬造林地由住家至目的地需3天時程，原告應無對該造林地之林木有加以「撫育管理」之事實。又造林地之檢測工作，經鄉公所以公函通知造林戶，造林戶接獲通知後必須於檢測日前完成雜草割除，排定檢測當日造林戶應（或委託人檢具委託書）確實領勘並檢附相關個人資料，並由檢測員檢查造林成活率達70%以上才算合格。至原告訴請補發94及95年度造林獎勵金部分，按原告於94年9月21日與信義鄉公所填具之「切結書」載有造林面積1公頃，而信義鄉公所造林檢查紀錄卡亦登載為1公頃無誤。原告雖訴稱其不識字、不瞭解切結書之內容等語，然系爭切結書確係原告與南投縣政府業務承辦人員吳以山、信義鄉公所農業課主辦人湯耀宗協調後所書立且該切結書乃94年間所簽定者，而94、95年度之獎勵金亦係依據1公頃之造林面積核算後發放予原告（兩年合計為2萬元），若原告不知其造林面積為1公頃，則其於各該年度之獎勵金發放時，何以未立即向信義鄉公所提出質疑，並請求從新核算？綜上，原告自不得於簽立系爭切結書之後再為爭執，原告行為顯屬推諉塞責之舉。原告另於本件準備程序稱倘94、95年度之獎勵金核算無誤，則信義鄉公所於96年度之獎勵金為何發放給原告11萬元等語，按信義鄉公所96年度發放予原告11萬元之獎勵金，乃承辦人員之疏失所致，且鄉公所於知悉後立即發函原告，請原告自行將溢領之金額返還給鄉公所。詎原告非但未返還其不當之利得，甚至以之為據，進而提出本件訴訟，足見原告有不當得利之嫌。
㈢農委會林務局97年12月16日於新竹縣政府招開全民造林計畫
（保留地）期末檢討會臨時動議所決議事項：有關保留地之合法使用人，自完成法定程序之當年度起，每公頃之造林獎勵金始得發給2萬元，否則一律減半發給。本件原申請造林人田如財已死亡，繼承人應俟完成法定程序後，始可依據檢測合格紀錄，予以核發造林獎勵金。按原告土地所有權取得時間為97年8月28日，其未依法定程序辦理造林人變更，被告亦無從對原告為行政處置之作為。至原告主張被告自86年間起對南投縣信義鄉造林個別戶漏發造林獎勵金乙節，按86及87年度造林獎勵金，信義鄉公所均依規發給造林戶，此有該公所農業課簽文、支出傳票及補助費具領清冊足稽。另依行政程序法第131條第1項規定，公法上之請求權，除法律上有特別規定外，因5年間不行使而消滅。是原告請求之87年、91年、92年、93年獎勵金之金錢給付請求權，應已罹於請求權時效。
五、本件兩造之爭點為：㈠系爭97年1月18日原告與信義鄉公所、被告之協調會議記錄，是否為行政契約？原告得否據以提起本件一般給付訴訟？㈡關於系爭造林獎勵金，是否應先經被告核定並作成准予核發及其金額之行政處分？原告得否直接提起本件一般給付訴訟？
六、按行政訴訟法第8條第1項所定之一般給付訴訟，其財產上之給付須經行政機關核定（行政處分）始能給付者，若尚未經行政機關依實體法規定作成行政處分加以確定，則於提起此財產給付訴訟前，應先提起課予義務訴訟，請求行政法院判令行政機關作成該確定財產上請求權之行政處分。又因行政法院並未具上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定，故依行政訴訟法第8條第1項提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須先由行政機關核定或確定其請求權，即須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。準此，得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已確定之金錢支付或返還。
七、次按「本要點所稱林業管理經營機關，指直轄市政府、縣（市）政府、行政院農業委員會（以下簡稱農委會）林務局林區管理處、各大學實驗林管理處。」、「造林成果檢測方法如下：各林業管理經營機關依據造林登記卡，排定日期，於造林3個月後，派員會同鄉（鎮、市、區）公所或工作站或出租機關人員，赴實地核對地籍圖，必要時予以實測，檢查造林情形，並將實際檢測結果，登記於造林檢查紀錄卡」、「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合左列各款規定者，發給造林獎勵金：㈠所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。㈡造林成活率達70%以上。㈢自造林第7年起，每年造林成活率扣除自然枯死率2%，每3年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發，不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」、「造林獎勵金核發程序如下：㈠經依第五點檢測符合標準者，由原受理申請單位，編造造林獎勵金提領清冊4份，送各該林業管理經營機關審核。㈡各林業管理經營機關接到鄉（鎮、市、區）公所或工作站所送之造林獎勵金提領清冊後，應逐筆詳為審核。無誤後，由各林業管理經營機關逕行獎勵金發給造林人，並通知原送清冊之鄉（鎮、市、區）公所或工作站及造林人。㈢各林業管理經營機關核發獎勵金後，應將清冊1份，送農委會林務局備查。」分別為獎勵造林實施要點第2點、第5點、第6點及第9點第1項所明定。
八、依上開規定，獎勵造林實施要點所稱林業管理經營機關，指直轄市政府、縣（市）政府、農委會、林務局林區管理處及各大學實驗林管理處等機關，造林獎勵金雖由農委會提列相關預算支應，惟須由各林業管理經營機關依據造林登記卡，排定日期，於造林3個月後，派員會同鄉（鎮、市、區）公所或工作站或出租機關人員，赴實地核對地籍圖，必要時予以實測，檢查造林情形，並將實際檢測結果，登記於造林檢查紀錄卡，經依檢測符合標準者，由原受理申請單位，編造造林獎勵金提領清冊4份，送各該林業管理經營機關審核。審核無誤後，方由各林業管理經營機關逕行將獎勵金發給造林人，其性質屬該機關對於造林人之授益性行政處分。是原告主張其於系爭土地造植楓香、橄欖等樹種，向南投縣信義鄉公所申請辦理原住民保留地森林保育計畫撫育管理補助費，經該公所依「獎勵造林實施要點」辦理檢測後造冊移送被告核發造林獎勵金，被告為系爭土地之林業管理經營機關，自須依上開規定逐筆審核無誤後，再發給造林人即原告獎勵金。然被告稱此部分獎勵金尚未經審核決定發放，原告亦無提出被告已審核發放該獎勵金之事證，難認被告有對該獎勵金經審核決定發放之處分。至原告雖提出協調紀錄一份(本院卷13-14頁)，主張係由被告產業課及信義鄉公所農業課人員所參與，其與被告已成立之行政契約，被告應依該契約給付獎勵金乙節，惟按行政契約係公法上之法律關係之設定、變更或消滅，係由有權限之機關依法定之方式及程序與人民訂定，又其契約之內容不得抵觸法律為要件，而原告提出之協調紀錄，其內容為關於數年度未核發原告之獎勵金，鄉公所調查後造冊送原民局補申辦以前年度造林獎勵金等，此僅為被告或信義鄉公所人員對於原告所稱漏未經被告核發之獎勵金，願調查後造冊送核發單位審核，並非公法上之法律關係之設定，自非行政契約，亦不得以此謂被告已對原告請求漏發獎勵金已予審核。再者，原告又未向被告請求對其作成核發該金額獎勵金之行政處分，經被告否准並經訴願程序後，再提起課予義務訴訟，是本件原告依行政訴訟法第8條第1項之規定提起一般給付訴訟，逕而請求被告給付1,274,500元之造林獎勵金，其並無此請求權，本件之訴為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195 條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 11 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 11 月 17 日
書記官 莊 啟 明