臺中高等行政法院判決
98年度訴字第331號98年10月28日辯論終結原 告 楊士德即廬山溫泉游泳池大飯店
楊為杰即夏都大飯店之分店黃欽堡即碧樺大飯店楊石生即蜜月館大飯店甲00000000黃櫻娟即玉池實業社乙0000000丙○○陳國雄即碧綠大飯店共 同訴訟代理人 蕭隆泉 律師被 告 南投縣政府代 表 人 丁○○訴訟代理人 戊○○
己○○庚○○上列當事人間因違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國98年6月22日交訴字0000000000號、0000000000號、0000000000號、0000000000號、0000000000號、98年7月21日交訴字0000000000號、0000000000號、0000000000號及98年8月18日交訴字000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告楊士德、楊為杰、黃欽堡、楊石生、偕祐睿、黃櫻娟、呂山林及陳國雄等8人（下稱原告楊士德等8人）及訴外人黃林文耑分別於南投縣仁愛鄉廬山地區經營旅館業（旅館名稱、地點及房間數如附表所示），經被告分別於民國98年2,3月間派員至現場稽查，發現渠等均未依法取得旅館業登記證而經營旅館，乃依發展觀光條例第24條第1項、第55條第3項、旅館業管理規則第4條第1項、發展觀光條例裁罰標準第6條及該標準附表2「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」規定，按其經營之房間數，分別處以新台幣（下同）20萬元至35萬元不等之罰鍰並禁止經營（處分書字號及罰鍰金額如附表所示）。原告楊士德等8人及原告丙○○（即黃林文耑之配偶）不服，提起訴願，原告黃欽堡及丙○○部分經訴願決定不受理，其餘原告部分則經訴願決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明分別求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：均駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠原告黃欽堡部分雖因逾期訴願而遭決定不受理，惟依訴願法
第80條第1項規定，提起訴願因逾法定期間而為不受理決定時，原行政處分顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權撤銷或變更之。另原告丙○○與原處分所載受處分人黃林文耑為配偶關係，相關稅務資料及營利事業登記證雖均以黃林文耑名義申辦，惟水悅溫泉會館營運之實際負責人乃原告丙○○，是原告丙○○應係法律上有利害關係之人，當事人即為適格，訴願決定機關逕予不受理，顯然於法未合。
㈡被告於65年間為發展觀光產業，極為重視廬山地區之溫泉觀
光發展，並擬定都市計畫著手規劃為溫泉特區。詎當時因受委託之中興測量公司規劃疏失，導致測量結果竟發生地圖與地形不符合之現象，致使廬山溫泉地區部份業者已取得合法旅館業登記證，部份業者卻因都市計畫延宕遲遲未能取得合法旅館業登記證。廬山溫泉地區迄今已至少30多年，被告並曾擬定都市計畫規劃為溫泉特區，原告因以被告擬定之都市計畫為信賴基礎，信任將來得合法取得旅館業登記證，而在廬山溫泉地區經營旅館業數十年，客觀上即有具體信賴表現之行為，且原告之信賴利益亦值得保護，足徵原告即應受信賴保護原則之保障（行政程序法第8條及釋字第562號解釋參照）。訴願決定機關未考量原告之信賴保護，更對於被告及中興測量公司規劃疏失不予詳查，逕為訴願駁回，並不可取。又被告曾以81年12月8日投府建工字第135599號函明確表示︰「貴分局81年9月3日（81）投仁警行字第0000-000-0000-000-0000-000號通報單麗廬汽車旅館等61家未辦妥營利專業登記乙案，在廬山溫泉風景特定區都市計畫未核定前暫緩處理，復請查照。」足證被告針對廬山溫泉地區業者未辦妥營利事業登記乙案，在都市計畫核定前，係明確採取暫緩處理方式，亦形成原告等業者之信賴基礎，原告等業者當受信賴保護甚明。另廬山溫泉地區內，部份業者早於數十年前申請旅館業登記證，部份業者卻因被告及中興測量公司規劃疏失遲遲無法申請旅館業登記證，則相同地區之業者，在條件相同下為旅館業登記證之申請，被告當為相同處理發給原告合法旅館業登記證，被告卻未為相同處理已違反平等原則（行政程序法第6條規定參照）。此足見原告遲未取得合法旅館業登記證，實應歸責於被告未積極擬定都市計畫導致，從而訴願決定機關為訴願駁回，殊嫌率斷。
四、被告答辯略以：㈠按原告黃欽堡因提起訴願逾法定期間，而遭決定不受理，其
提起本件行政訴訟，並非合法。又關於原告丙○○部分，按本件受處分人為訴外人黃林文耑，原告所陳與其係配偶關係，惟檢視原告訴訟書狀，未有事證足以證明原告係屬合法之法定代理人、代表人或管理人為訴訟行為，依行政訴訟法第107條第1項第4款規定，行政法院應以裁定駁回之。另原告楊士德、楊石生、黃櫻娟、呂山林、丙○○提起本件行政訴訟，是否逾越起訴期間，亦請鈞院詳查。
㈡原告楊士德等8人及黃林文耑分別於附表所示地點經營旅館
，未依法取得旅館業登記證，經各該營業場所代表簽名確認無誤，被告依發展觀光條例第24條第1項、第55條第3項、旅館業管理規則第4條第1項、發展觀光條例裁罰標準第6條及該標準附表2「觀光旅館業與其僱用之人員違反本條例及觀光旅館業管理規則裁罰標準表」規定依法裁罰並禁止經營，並無違誤。
㈢原告雖稱因被告都市計畫延宕致其遲未能取得合法旅館業登
記證等語，惟依發展觀光條例第24第1項及旅館業管理規則第4條第2項規定，原告除都市計畫問題外，尚有土地及建築物是否核准使用、土地及建築物是否取得同意使用（申請者如非所有權人時）等問題須符合規定，始得向被告申請旅館業登記證。至原告主張廬山溫泉地區內，部分業者早於數十年前申請旅館業登記證，部分業者卻因被告及中興測量公司規劃疏失遲遲無法申請旅館業登記證乙節，按發展觀光條例第1次修正公布為69年11月24日，全文僅49條，其中並未有「旅館業」一詞，相關經營屬性之業者被稱為「國民旅舍」，亦即當時並無申請「旅館業登記證」之規定。至90年11月
14 日，因應時代觀光發展變化，中央主管機關將發展觀光條例大幅修正為全文70條，其中增定「旅館業」一詞，並於第24 第1項規定經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。原告所陳部分業者早於數十年前申請旅館業登記證，顯非事實。
㈣另有關原告主張信賴保護部分，依發展觀光條例第69條規定
，本條例修正施行前已依法核准經營旅館業務、國民旅舍或觀光遊樂業務者，應自本條例修正施行之日起1年內，向該管主管機關申請旅館業登記證或觀光遊樂業執照，始得繼續營業。此為中央主管機關於90年11月14日大幅修正發展觀光條例，並規定經營旅館業者，應申請登記證後，始得營業，所採取之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾使業者有緩衝時間得申請合法經營（行政程序法第8條及釋字第525號解釋參照）。原告雖以被告81年12月8日投府建工字第135599號函內容為其受信賴保護基礎，惟該函僅為南投縣政府警察局仁愛分局查報未辦妥「營利事業登記」之廬山地區旅館業者。依據當時發展觀光條例規定，廬山地區旅館業者係屬「國民旅舍」之管理範疇，並無申請「旅館業登記證」之相關問題，是被告對其為暫緩處理之處分，僅為當時之行政裁量，無涉於日後發展觀光條例修正規定經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後始得營業乙事。又當事人對重要事項為不正確或不完全之說明，其信賴不值得保護。按原告除都市計畫問題外，尚有土地及建築物是否核准使用、土地及建築物是否取得同意使用等問題須符合規定，始得向被告申請旅館業登記證，已如前述。原告僅強調都市計畫問題，卻避談其他仍須同時符合規定之要件，其所稱信賴基礎應不成立，亦不值得保護。
五、本件兩造之爭點為：㈠原告黃欽堡提起本件訴訟，是否因訴願逾期而不合法？另原告丙○○非以原受處分人黃林文耑之名義，得否以法律上利害關係身分，由其本身提起本件訴訟？㈡關於原告楊士德、楊為杰、楊石生、偕祐睿、黃櫻娟、呂山林及陳國雄部分，渠等主張被告於廬山溫泉地區擬定之都市計畫為信賴基礎，信任將來得合法取得旅館業登記證，而在廬山溫泉地區經營旅館業數十年，客觀上即有具體信賴表現之行為，因被告未積極擬定都市計畫，導致原告遲未取得合法旅館業登記證，原告之信賴利益值得保護，應受信賴保護原則之保障，被告以渠等未依法取得旅館業登記證而經營旅館，處以罰鍰並禁止經營，有無違法？
六、按有登記公司組織或合夥之商號，其代表人或合夥人之一亦得以其個人獨資經營另一事業，原告楊士德及楊石生雖分別登記為盧山園國際旅館顧問有限公司及蜜月館大飯店股份有限公司之代表人，又碧綠飯店登記係合夥，負責人為原告陳國雄，惟彼等3人均陳稱係各別獨資經營依序為廬山溫泉游泳池大飯店、蜜月館大飯店及碧綠大飯店(本院324頁言詞辯論筆錄)，此為被告分別於98年2月15日、2月26日及2月19日派員至現場稽查時，該等3家旅館在場人員對此事實亦不爭執，是被告以上開原告等3人獨資經營旅館，而有本件違章之情形，對渠等3人分別予以處罰，其處罰主體並無不合，合先敘明。
七、次按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之，提起訴願逾法定期間者，應為不受理之決定，訴願法第14條第1項、第77條第2款定有明文。故訴願逾越法定不變期間，行政處分即告確定，當事人對於已確定之行政處分提起撤銷訴訟，即屬不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之，此觀諸行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款後段之規定自明。經查，本件原處分書已於98年3月3日送達於原告黃欽堡之營業場所，並由其受雇人羅王甄萍代為收受，此有郵務送達證書附訴願卷38頁可稽，則原告黃欽堡提起訴願之期間應自98年3月4日起算，扣除在途期間4日，至98年4月6日（星期一）即已屆滿，惟原告黃欽堡遲至98年5月7日始向被告即原處分機關提起訴願，顯已逾上開不變期間，原處分業已確定，原告黃欽堡對於已確定之原處分提起本件撤銷訴訟，即屬不備其他要件。至原告黃欽堡主張其雖因逾期訴願而遭決定不受理，依訴願法第80條第1項規定，提起訴願因逾法定期間而為不受理決定時，原行政處分顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權撤銷或變更之等云，此係原處分機關或其上級機關對於已確定行政處分之職權撤銷或變更權，本件關於原告黃欽堡之原處分既已確定，即不得再提出本件撤銷訴訟，其上開主張仍不影響原處分之確定性，是其部分之訴訟，仍難認合法，爰於本件判決併予駁回之。
八、再按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條第1項所規定。是得提起撤銷訴訟之人，固不以行政處分之相對人為限，凡主張因行政處分致其權利或法律上利益遭受損害，且依其主張亦足以顯現行政處分有違法並損害其權利或法律上利益之可能者，即為適格之原告。惟如所主張之損害，非行政處分對其權利直接產生消滅或不利之變更，或行政處分之效果直接對其發生不利之法律效果，即非屬損害其權利或法律上利益。又提起行政訴訟應以適格當事人始足當之，若當事人不適格，則欠缺權利保護要件，應以判決駁回之。關於原告丙○○之部分，原處分所載受處分人黃林文耑(訴願卷24頁)，其與原告丙○○為配偶關係，營利事業登記證(同卷
32 頁)亦以黃林文耑為負責人(獨資)，原告丙○○雖稱其係水悅溫泉會館營運之實際負責人，其係法律上有利害關係之人，依法提起訴願及本件訴訟等情，惟被告原處分係以黃林文耑而非原告丙○○為受處分人，原告丙○○縱使係水悅溫泉會館之實際負責人，然黃林文耑因有本件違章情形經被告裁處罰鍰及禁止其經營，此僅能認原告丙○○具有經濟事實上之利害關係，並非謂其權利或法律上之利益受有損害，其訴請撤銷以黃林文耑為被處罰人之原處分及其訴願決定，當事人顯非適格，自屬欠缺權利保護要件，應以判決駁回之。
九、另按「本條例所用名詞，定義如下：．．．旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」、「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」、「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」、「本條例修正施行前已依法核准經營旅館業務、國民旅舍或觀光遊樂業務者，應自本條例修正施行之日起1年內，向該管主管機關申請旅館業登記證或觀光遊樂業執照，始得繼續營業。」、「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」分別為發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項、第55條第3項、第69條第1項及旅館業管理規則第4條第1項所明定。又「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2之規定裁罰。」、「附表2：項次1、裁罰事項：未領取旅館業登記證而經營旅館業。．．．裁罰標準：．．．房間數16間至30間：
處新臺幣20萬元，並禁止其營業。房間數31間至50間：處新臺幣25萬元，並禁止其營業。房間數51間至100間：處新臺幣30萬元，並禁止其營業。房間數101間至150間：處新臺幣35萬元，並禁止其營業。．．．」發展觀光條例裁罰標準第6條及該標準附表2「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」項次1亦分別定有明文。
十、從而，依發展觀光條例之立法意旨，在於發展觀光產業及健全旅館之經營，同條例第24條第1項之規定，經營旅館業者，有一定之要件，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業，如未依該條例規定領取營業執照而經營旅館業務者，主管機關應依同條例55條第3項之規定處罰鍰並禁止經營。是原告等7人(本件原告黃欽堡及丙○○2人除外，下同)均經營旅館業，自應依上開規定領取旅館登記證後，始得營業，乃渠等7人均未依法取得旅館業登記證，而經營旅館，經被告於98年2,3月間派員至現場稽查並查明各旅館業者之房間數量(各有稽查紀錄在卷可稽)，該事實亦為上開原告所不爭，被告乃依發展觀光條例第24條第1項、第55條第3項、旅館業管理規則第4條第1項、發展觀光條例裁罰標準第6條及該標準附表2「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」規定，按其經營之房間數，分別處以20萬元至35萬元不等之罰鍰並禁止經營（處分書字號及罰鍰金額如附表所示），洵屬有據。
、至原告等7人雖以被告81年12月8日投府建工字第135599號函(本院卷62頁)，內容係廬山溫泉風景區旅館業者未辦妥營利事業，於廬山風景特定區都市計畫未核定前暫緩處理等語，為彼等受信賴保護基礎乙節。被告稱該函僅為南投縣政府警察局仁愛分局查報未辦妥「營利事業登記」之廬山地區旅館業者，依據當時發展觀光條例規定，廬山地區旅館業者係屬「國民旅舍」之管理範疇，並無申請「旅館業登記證」之相關問題，是被告對其為暫緩處理之處分，僅為當時之行政裁量。復按行政程序法第119條規定之信賴保護原則，係行政處分之受益人，對於行政機關之授益性之行政處分，有信賴之基礎，並因而展開具體信賴行為，且其有信賴值得保護之情形而言，惟人民之違法行為，不得因行政機關為一時政策上之考量，暫不取締，主張有信賴利益及基礎，而有信賴保護原則適用。且依發展觀光條例第69條規定，本條例修正施行前已依法核准經營旅館業務、國民旅舍或觀光遊樂業務者，應自本條例修正施行之日起1年內，向該管主管機關申請旅館業登記證或觀光遊樂業執照，始得繼續營業，此為90年11月14日大幅修正之發展觀光條例所規定，是原告等7人於發展觀光條例90年11月14日修正後，自應於上開規定之期間內，向該管主管機關申請旅館業登記證或觀光遊樂業執照，始得營業，方符合經營旅館業之要件，此與被告81年12月8日作成投府建工字第135599號函當時之法規及時空背景，亦不相同，自均不得以被告有上開函文，主張信賴保護原則，而要求免罰。準此，本件被告以原告等7人未依規定領取旅館登記證，即經營旅館業，以渠等經營旅館業之房間數量，依上開規定及標準，分別處以如附表所示之罰鍰並禁止經營，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
、據上論結，本件原告黃欽堡部分，為起訴不合法；其餘原告等8人之訴，則為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 4 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 11 月 10 日
書記官 莊 啟 明