臺中高等行政法院判決
98年度訴字第347號99年3月2日辯論終結原 告 甲○○輔 佐 人 丙○○被 告 臺中縣大肚鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
參 加 人 戊○輔 佐 人 己○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服臺中縣政府中華民國98年7月8日府訴委字第0980218947號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落臺中縣○○鄉○○段103、104地號土地（下稱系爭土地），自民國56年1月1日起，與參加人戊○陸續訂有耕地三七五租約，最近一次於97年底租約期滿，乃於98年2月5日以擴大家庭農場經營規模為由，檢具私有耕地租約期滿收回耕地申請書、出租人自任耕作切結書、耕地租約期滿收回自耕理由書、土地登記第二類謄本、地籍圖謄本等相關文件，向被告機關申請收回自耕，經被告機關以依法未合，以98年3月12日肚鄉民字第0980004131號函予以駁回，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」為耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第1條及第19條第2項所明定。即須符合①出租人能自任耕作。②出租人因收回耕地，承租人不致失其家庭生活依據。又「關於出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕乙案，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。」亦經內政部79年8月31日台內地字第828311號函釋有案。且內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊㈢⒍⑴A丁亦規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。」原告申請適用減租條例第19條第2項規定之自耕地○○○鄉○○段○○○號）為原告所有，與欲收回自耕之出租耕地○○○鄉○○段103、104地號）鄰近且同一地段。而承租人配偶林廖敏名下擁有農地○○○鄉○○段131、131－1、131－2地號）且有出租情形，其子經營長圓製香廠，家庭生活無虞。原告有自任耕作能力且有耕作事實，符合首揭規定。
（二）被告機關及訴願決定均引據內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函（下稱內政部97年函釋）及臺中縣政府98年3月5日府地籍字第0980061047號函（下稱臺中縣政府98年函）將原告在「王田特定計畫區內－農業區」內之自耕地，認定為非屬農業發展條例第3條第11款所稱之「耕地」，排除適用減租條例第19條第2項之規定，係逾越母法、增加母法所無之限制。
1、減租條例為土地法之特別法，減租條例對「耕地」租佃之定義並無明文，依土地法第106條規定，祇要以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之「農地」者，即為「耕地」租用，此觀最高法院44年台上字第611號判例：「耕地三七五減租條例第1條內載耕地之租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條暨土地法第106條第1項之規定自明。」意旨甚明。減租條例（扶植自耕農）與農業發展條例（促進農地合理利用，調整農業產業結構）各有其立法目的，對「耕地」各有不同之適用範圍，如強將農業發展條例對「耕地」之限制，加諸於減租條例第19條第2項，有如司法院釋字第580號解釋文所揭示「形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸」。又「耕地」一詞在減租條例全部30條文中，有18條次使用，內政部97年函釋對同條例第19條第2項所稱之「耕地」「自耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包括耕地以外之農業用地。惟在解釋同條例其餘17條次所稱「耕地」之定義時，卻無此限制，此觀內政部98年3月2日台內地字第0980039040號函略以「出租耕地雖嗣後經依法變更為非耕地（都市計畫農業區土地），出租人於租約屆滿前申請終止租約或租約屆滿時申請收回出租耕地，仍應依耕地三七五減租條例相關規定辦理。」可證。至同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制。
2、內政部97年函釋引據司法院釋字第580號解釋意旨，並認為出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為符合農業發展條例第3條第11款所稱之耕地，否則有悖釋字第580號解釋意旨。然查釋字第580號解釋文係指減租條例第19條「第3項」出租人依同條例第19條第2項規定收回耕地時，應補償承租人之規定，有違憲法第146條、增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，惟並無涉及有關於同條例第19條「第2項」自耕地及出租耕地須適用農業發展條例規定之耕地。
3、內政部97年函釋認為出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為符合農業發展條例第3條第11款所稱之耕地，否則有悖減租條例第19條立法目的。按減租條例於72年12月23日修正增訂第19條第2項時，其政策重點及增訂理由，參據立法院公報第72卷第96期院會紀錄節錄如下：「本（耕地三七五減租）條例施行迄今30餘年，當前社會型態及經濟結構已有重大改變。更由於工商業發展快速，農業發展則較遲緩，農民所得亦相對偏低，其主要原因，則為家庭農場耕地面積的狹小，不能達到適當的經營規模。為改善此種困難，按我國當前之農地政策，最具體的作法為依據農業發展條例推行委託經營、委託代耕及共同經營、合作農場等農業經營方式，以逐漸擴大家庭農場經營規模。是以政府已積極推行第二階段農地改革方案，以擴大家庭農場經營規模並修正農業發展條例以及本條例以資配合。」「現行條例對佃農若干過度的保護及嚴格限制之規定，則必須予以放寬，以配合第二階段農地改革之實施。」「修訂第19條，以配合第二階段農地改革，擴大家庭農場經營規模：出租人如另有家庭農場并為擴大其經營規模，則對其出租耕地收回自耕，規定可不受本條例原訂『出租人所有收益足以維持一家生活者』之限制；」「行政院所送修正草案，擬將條例中對佃農若干過度保護及嚴格限制之規定，予以放寬，並在兼顧佃農家庭生活之原則下擴大農場規模，立意似無不當，經委員詳加討論後，無異議照案通過。」由此觀之，內政部97年函釋限縮出租人為擴大家庭農場經營規模，收回耕地自耕之適用範圍，明顯有違前揭「放寬對佃農過度保護及嚴格限制，以配合第二階段農地改革，擴大家庭農場經營規模」之政策及立法目的。
4、92年2月7日修正農業發展條例第3條第11款「耕地」之定義，刪除「依都市計畫法劃定為農業區之田、旱地目土地」，其修正理由及政策意義，參據立法院第5屆第2會期第7次會議議案關係文書節錄如下：「㈠耕地，係指主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，依現行耕地定義．．．除特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地外，尚包括都市計畫區內之農業區、保護區及國家公園內田、旱地目之土地，範圍太廣泛。加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍，縮小在『依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地』之範圍，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將現行『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』．．．改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」「㈡耕地定義範圍調整修正後，其政策意義為：都市計畫區農業區或保護區以及國家公園區內田、旱地目土地，平均面積偏小，性質屬都市發展預定地或須嚴格保護用地，非屬農業用地之管制重點地區，且目前已有完備之都市計畫法、建築法、國家公園法等法規規範．．．將上述三種土地範圍由農業用地中之『耕地』，改列為農業用地中之『耕地以外之農業用地』，並不影響這些田、旱地目土地之變更使用、興建農舍之管理及稅賦優惠，僅是放寬這些土地之分割限制、耕地必須合法使用始得移轉限制及農企法人取得耕地之許可限制而已，但放寬後，一方面可紓解這些範圍內田、旱地目土地之土地所有權人要求變更地目之壓力，另外亦可導引農企業法人取得這些限制較少之土地，兼顧該等法人經營農業生產之需求。」修正之政策意義在縮小耕地之限制範圍，放寬對「依都市計畫法劃定為農業區之田、旱地目土地」之限制，並不影響這些田、旱地目土地之使用。司法院釋字第566號解釋理由書末段亦闡明：「至同（農發）條例第3條第11款關於『耕地』之定義，係基於政策考量，僅在解釋同條例條文中有『耕地』之文字者，例如第30條（現改為第16條）關於耕地分割及移轉禁止之情形（現行條例另增第20條、第21條、第22條關於耕地租賃之特別規定），自不能據該款解釋，限縮同條第10款『農業用地』之意義範圍。」更不能反將放寬管制之修正「耕地」定義，拿來以行政命令限縮減租條例第19條第2項「耕地」之定義範圍。內政部97年函釋及臺中縣政府98年函不察，卻反其道將之引據為限制、排除減租條例第19條第2項適用，實為極大繆誤。
5、從時間點來看，減租條例第19條第2項於72年12月23日修正增訂，農業發展條例第3條第11款「耕地」之定義於92年2月7日修訂，司法院釋字第580號於93年7月9日解釋，內政部於2年後於95年7月19日以台內地字第0950117562號函釋「減租條例第19條第3項自95年7月9日起失其效力，不得再行適用。」而內政部97年函釋自97年7月1日發布。
減租條例之主管機關為內政部，如其認為該條例第19條第2項之「耕地」「自耕地」須配合農業發展條例第3條第11款「耕地」之定義修訂，應即提出法律修正案，其捨此不為，卻於釋字第580號解釋生效後發布解釋性行政規則（內政部97年函釋）減縮該條例第19條第2項之適用範圍，嚴重損害出租人法律權益，有違中央法規標準法第11條、第5條第2款、第6條之規定。故內政部97年函釋及臺中縣政府98年函，違背立法宗旨，逾越母法、增加母法所無之限制，即有嚴重瑕疵，應屬無效等情，並聲明求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡准予收回耕地。㈢訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）被告機關依據內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」辦理程序及作業方法㈢審查⑵審核標準F規定：出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函）。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日台內地字第8908828號函），且均必須符合農業發展條例第3條第11款之規定：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」（內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函）。查原告所提出申請之自耕地○○○鄉○○段○○○號為「王田特定計畫區內－農業區」，屬都市計畫區內土地，不符上開規定，故被告機關依法駁回原告之申請。
（二）行政程序法第159條規定，所謂行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對署官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：㈠關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。㈡為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。有關解釋性行政命令，其內容是否增加相關法律所無之限制，有違法甚至違憲之虞者，法律解釋非屬被告機關職權範疇。被告機關依法駁回原告之申請，係依據上級機關所為之行政命令，相關行政命令無效與否，非屬被告機關職權等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：原告申請收回之追分段103、104地號土地，為於56年與承租人訂定租約之土地，為臺灣省臺中縣私有耕地租約書中肚和字第53條登記有案之土地，依內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」，依減租條例第19、20條規定，承租人願意繼續承租者，應依相關規定於機關所在地辦理續租，耕地三七五減租政策係38年實施，40年6月7日制定公布，參加人於32年承租該土地耕作，67年來善盡佃農義務，保護土地，勤於耕作，誠實繳糧，沒有不法之情事發生，原告欲收回耕地，為擴大家庭農場規模，其引據司法院釋字第580號解釋，又規避減租條例佃農之權利，抹殺佃農畢生之貢獻，難以認定。參加人為避免爾後類似糾紛，有意依據現有土地面積進行分割，出租人與承租人各一半面積等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告依據耕地三七五減租條例第19條第2項規定請求收回系爭耕地，是否有理。該項規定之「耕地」究何所指，有無農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之適用？
六、經查：
（一）本件原告所有系爭坐落臺中縣○○鄉○○段103、104地號土地，自56年1月1日起，與參加人戊○陸續定有耕地三七五租約，最近一次於97年底租約期滿，原告乃於98年2月5日以擴大家庭農場經營規模為由，向被告機關申請收回自耕，經被告機關以98年3月12日肚鄉民字第0980004131號函復：「說明二、．．．該『自耕地』必須符合農業發展條例第3條第11款之規定：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』為內政部私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊所明定。查台端申請收回之自耕地○○○鄉○○段○○○號）編定為『王田特定計畫區內－農業區』屬於都市計畫區內之土地，自非屬前開明定之耕地，故台端所請歉難辦理．．．」等語，予以否准等情，有私有耕地租約期滿收回耕地申請書、出租人自任耕作切結書、耕地租約期滿收回自耕理由書、土地登記第二類謄本、地籍圖謄本及臺中縣大肚鄉都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書附卷（本院卷及訴願卷）可稽。原告不服，提起訴願，訴願決定援引內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函及98年3月2日台內地字第0980039040號函釋：「．
．．有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」「查農業發展條例第20條第2項規定：『本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。』本案土地於上開條例修正施行前已依耕地三七五減租條例規定訂有租約並登記有案，該出租耕地雖嗣後經依法變更為非耕地（都市計畫農業區土地），出租人於租約屆滿前申請終止租約或租約屆滿時申請收回出租耕地，仍應依耕地三七五減租條例相關規定辦理。」規定，駁回訴願，雖非無見。
（二）惟查：
１、按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」「本法所稱自耕，係指自任耕作者而言，其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論。」「（第1項）以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。（第2項）前項所稱耕作，包括漁牧。」分別為耕地三七五減租條例第1條及土地法第6條、第106條所明定。72年8月1日修正公布農業發展條例第3條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」89年1月26日修正公布同條例第3條第1項第11款規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰㈠依『區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依『都市計畫法』劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』。㈡國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」及於同條項第14款增訂：「耕地租賃︰指土地所有權人將其自有『耕地』之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」其第20條第1項、第2項並規定：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』所訂立之『耕地租賃契約』，應依本條例之規定，『不適用耕地三七五減租條例之規定』。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行前』『已依耕地三七五減租條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」依據上開規定可知，89年1月4日農業發展條例修正施行前耕地三七五減租條例所稱之「耕地」係指：㈠依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；㈡依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；㈢非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；㈣國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開㈠至㈢規定之土地。而農業發展條例89年1月4日「修正施行後」所訂立之「耕地租賃契約」，應依該條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定；89年1月4日「修正施行前」已依耕地三七五減租條例規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（耕地三七五減租條例）之規定。又按，92年2月7日修正公布農業發展條例第3條第10款、第11款、第14款分別規定：「農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。」「耕地：指『依區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」「『農業用地租賃』：指土地所有權人將其自有『農業用地』之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」其修正理由載明：「．．．修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍，理由如下：㈠耕地，係指主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，『依現行耕地定義，面積估計約97萬公頃，除特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地外，尚包括都市計畫區內之農業區、保護區及國家公園內田、旱地目之土地』，範圍太廣泛。加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍，縮小在『依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地』之範圍，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將現行『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。調整後以地政機關90年底土地使用編定之資料顯示，符合修正後『耕地』定義之面積約76萬公頃。㈡耕地定義範圍調整修正後，其政策意義為：都市計畫區農業區或保護區以及國家公園區內田、旱地目土地，平均面積偏小，性質屬都市發展預定地或須嚴格保護用地，非屬農業用地之管制重點地區，且目前已有完備之都市計畫法、建築法、國家公園法等法規規範；至非都市暫未依法編定之土地，依規定則適用林業用地予以管制，改列為非耕地並歸由森林法來管理。將上述三種土地範圍由農業用地中之『耕地』，改列為農業用地中之『耕地以外之農業用地』，並不影響這些田、旱地目土地之變更使用、興建農舍之管理及稅賦優惠，僅是放寬這些土地之分割限制、耕地必須合法使用始得移轉限制及農企法人取得耕地之許可限制而已，但放寬後，一方面可紓解這些範圍內田、旱地目土地之土地所有權人要求變更地目之壓力，另外亦可導引農企業法人取得這些限制較少之土地，兼顧該等法人經營農業生產之需求。．．．將現行條文第1項第14款『耕地租賃』修正為『農業用地租賃』，理由：修正條文第20條至第22條有關『耕地租賃』之規定，修正擴大為『農業用地租賃』，『均排除耕地三七五減租條例之限制』，爰配合修正本款之定義文字。」並於第20條第1項、第2項規定：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』所訂立之『農業用地租賃契約』，應依本條例之規定，『不適用耕地三七五減租條例之規定』。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行前』已依『耕地三七五減租條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其立法理由明載：「．．．『現行條文』規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因本條例第3條第1項（按：「第1項」3字為贅列）第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於本條例第3條第1項（按：「第1項」3字為贅列）第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」準此，92年2月7日修正公布農業發展條例，已將修正前「耕地」之定義範圍，縮小在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」之範圍；同時將該次修正前亦列為「耕地」之「依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」、「非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地」及「國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地」，改列為「耕地以外之農業用地」，並規定89年1月4日農業發展條例修正施行後，不論係就該條例所指前揭「耕地」或「耕地以外之農業用地」訂立之「農業用地租賃契約」，悉依農業發展條例之規定；至89年1月4日農業發展條例修正施行前已依「耕地三七五減租條例」規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（耕地三七五減租條例）之規定。則依前揭說明，89年1月4日農業發展條例修正施行前已依「耕地三七五減租條例」規定訂定租約者，其所指之「耕地」，應包含：㈠依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；㈡依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；㈢非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；㈣國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開㈠至㈢規定之土地而言甚明。
２、次按「（第1項）耕地租約期滿時，有下列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」耕地三七五減租條例第19條定有明文。本件原告所有系爭坐落臺中縣○○鄉○○段103、104地號土地（面積分別為1,253、2,010平方公尺，合計3,263平方公尺-本院卷第34、35頁），於農業發展條例89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約等情，已如上述（見本院卷第37頁所附「臺灣省臺中縣私有耕地租約書」）；而原告為擴大家庭農場經營規模申請收回自耕之上開三七五租約土地及其所有同段即追分段77地號（面積2,337平方公尺-本院卷第33、36頁）自耕地均屬「王田特定計畫區內-農業區」，為依都市計畫法劃定之農業區乙節，亦有前述臺中縣大肚鄉都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書在卷（本院卷第92頁、訴願卷第75頁）可資證明。徵諸前揭農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正、終止（解釋上應包含耕地三七五減租條例第19條之「收回自耕」，首揭內政部98年3月2日台內地字第0980039040號函亦說明：「查農業發展條例第20條第2項規定：『本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。』本案土地於上開條例修正施行前已依耕地三七五減租條例規定訂有租約並登記有案，該出租耕地雖嗣後經依法變更為非耕地（都市計畫農業區土地），出租人於租約屆滿前『申請終止租約』或租約屆滿時『申請收回出租耕地』，仍應依耕地三七五減租條例相關規定辦理」等語-訴願卷第80頁），悉依耕地三七五減租條例之規定，其所指之「耕地」，自應包含：㈠依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；㈡依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；㈢非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；㈣國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開㈠至㈢規定之土地。內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋：「有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合」規定，將耕地三七五減租條例第19條第2項規定之「耕地」及「自耕地」限縮於92年2月7日修正公布農業發展條例第3條第11款所指之「耕地（即依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地）」，不及該條款所規定「耕地以外之農業用地（即「依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」、「非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地」、「國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於田、旱地目之土地」），增加出租人收回出租耕地之限制，顯已違反土地法第106條、農業發展條例第20條第2項及耕地三七五減租條例規定意旨，本院自得拒絕適用。被告機關原處分（本院卷第73頁）僅以原告「申請收回之自耕地○○○鄉○○段○○○號）編定為『王田特定計畫區內-農業區』屬於都市計畫區內之土地，非屬農業發展條例第3條第11款規定之耕地」為由，否准原告申請；訴願決定引用前揭內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋規定，駁回訴願，經核均有違誤，原告訴訟論旨執此指摘，求予撤銷訴願決定及原處分，非無理由，應予准許。至原告請求被告機關應准予收回系爭土地部分，因被告就原告是否符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回之條件，有無具備其他消極要件而不能收回之情形，尚未為實體審查，此部分有由被告機關依其權責予以調查審認之必要，是原告此部分之訴，即難謂有理由，應予駁回。
３、本件事證明確，兩造其餘主張及舉證於判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 3 月 9 日
書記官 蔡 逸 媚