臺中高等行政法院判決
98年度訴字第360號98年12月24日辯論終結原 告 甲00000000訴訟代理人 洪贊楊 律師被 告 南投縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國98年7月21日交訴字第0980040634號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於南投縣仁愛鄉精英村榮華巷120號經營「桂園湯民宿」，被告於民國（下同）98年4月6日執行稽查時，發現原告經營之該民宿有擅自擴大營業房間數至20間之情事，被告認原告係未依規定申請領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，乃按同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，以98年4月30日府觀管字第09800939550號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並禁止其經營。原告不服，向交通部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：查被告於98年4月6日派員稽查「桂園湯民宿時」，查獲該民宿核准經營10間客房，卻擴大經營規模至20間之事實，有經原告代表簽名云云，惟查該代表係何人，被告稽查人員並未明確指出，且該代表並非原告之員工亦無原告授權，其有何權利代表原告？顯然被告無法舉證證明原告確有擴大經營規模之事實，被告僅憑其稽查人員片面之詞即行認定，原告有擴大經營規模，實難令人信服。況原告民宿雖有20間設備，但實際上並未經營到20間，且若法律限制民宿經營不能超過15間，於原告申請民宿時即應先予告知，以免原告浪費金錢設備。本件被告縱然派員執行稽查結果，認為原告有擴大經營規模不合規定，依發展觀光條例第37條第I項及第54條第l項之規定亦需先行限期令原告改善，始符規定，今被告並未踐行命令原告限期改善之程序，即逕行裁罰，顯然於法不合。且原告已經依規定將房間數減為法律規定範圍或向被告申請旅館業登記。再查，訴願決定書理由三謂：「‧‧‧本部觀光局96年9月21日觀賓字第0960600333號函檢送之同年月7日「研商民宿管理與輔導相關事宜」會議記錄案由決議：『㈠民宿經營之房間數為16間（含）以上者，不論是否申請民宿登記，皆依旅館業管理規則相關規定管理及裁罰。‧‧‧』民宿經營之房數為16間（含）以上者，無論申請登記與否應回歸旅館業規則相關規定管理裁罰。」等語，此項決議顯然係交通部觀光局內部決議，不惟違反母法發展觀光條例第54條第l項之規定即「經主管機關依第37條第l項檢查結果有不合規定者，除依相關法令辨理外，並令限期改善，屆期仍未改善處新台幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰‧‧‧」，且該交通部96年9月2l日觀賓字第0960600333號函，經原告向被告請求查閱，據悉被告並無該項函件，因此原告實無從知悉該決議，且該決議率行排除母法發展觀光條例之適用，其決議應屬無效，顯然民宿經營縱有不合規定，亦不能逕行依旅館業管理規則予以裁罰。訴願決定書理由又指出所謂「經營」旅館業之意，並非以具體營業結果產生始足認定，舉凡為達旅館營業目的所為之行為或方式，均該當「經營」之意，進而認定原告於房內置放可供旅客住宿之用等相關設備，已達經營旅館之目的云云，然查本件被告稽查人員前來「桂園湯民宿」執行稽查時，並未發現有任何房客住宿，而本件民宿縱然於房內置放供旅客住宿之用等設備，但該設備亦可供員工及家屬親友無償使用，因此實應以有房客住宿始可認定營業方為合理。末查，原告經營民宿經核准客房10間，而被查獲指出擴大經營規模為20間，縱然屬實亦僅逾越10間營業，則被告亦僅得命逾越10間之客房禁止營業，豈能全部予以禁止營業，且查本件原告係依法申請獲准經營民宿，而在廬山地區又有幾家係屬經合法取得執照者（大約四家），原告奉公守法，且投資數千萬元之鉅資畢生積蓄盡在此一民宿，被告如此處罰停止營業，豈不置原告於死地，亦殊違反憲法保障人民生存權、工作權及財產權等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠原告於南投縣仁愛鄉精英村榮華巷120號經營「桂園湯民
宿」，經被告於98年4月6日派員至現場稽查結果，該民宿雖為領有被告核發民宿登記證之營業場所，核定經營僅10間客房，惟實際經營達20間客房，稽查時經該營業場所代表簽名確認無誤。並佐以網站廣告（住22間/80人），已違反發展觀光條例第24條第1項、第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條等規定，被告乃依法辦理。原告主張發展觀光條例第37條第1項規定，應有「限期改善」云云，然查該條例第37條第1項及第54條第1項等規定，係規定對旅館業或民宿經營者之經營管理、營業設施，得實施定期或不定期檢查，檢查結果有不合規定者，除依相關法令辦理外，並令限期改善。原告所陳該規定應「需先行限期令原告改善，始符規定」，與法並未相符。另查發展觀光條例第24條第1項、第55條第3項已有規定：未依本條例領取營業執照而經營旅館業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。此一規定已明確規範未領取營業執照而經營旅館業務之業者應如何處分，即屬前述第54條第1項之「依相關法令辦理」規定。
㈡原告訴稱交通部觀光局96年9月21日觀賓字第0960600333
號函之決議無效云云。經查交通部觀光局於該函中決議：民宿經營之房間數16間（含）以上者，不論是否申請民宿登記，皆依旅館業管理規則規定管理及裁罰，並請各縣市政府遵循辦理。查旅館業管理規則第4條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」此一規定與發展觀光條例第24條第1項規定相同。再查民宿管理辦法第6條規定，民宿可申請經營客房數上限為5間，特色民宿至多僅能至15間。此為民宿經營規模之規定上限，逾越者於發展觀光條例裁罰標準即無可供參考之裁罰標準，僅能歸屬於「旅館業」管理範疇，而以旅館業之違規經營客房數為其裁罰標準。是以，交通部觀光局上述決議，應無原告所陳「排除母法發展觀光條例之適用」之情形。交通部觀光局前述決議，應屬符合比例原則之規定。至於本件原處分包含命原告「禁止營業」乙節，係前所述，因原告經營規模已非被告原許可其經營10間客房之「民宿」，而係倍數增加至20間客房規模之「旅館業」，原告未領取旅館業登記證即為經營旅館之行為，本屬發展觀光條例規定所不容。按發展觀光條例裁罰標準第6條規定略以：未領取旅館業登記證而經營旅館，客房數20間者，處新臺幣20萬元罰鍰，並禁止其經營。設原告能停止其違規行為，回復至被告許可之經營規模，自可恢復民宿之經營，原處分並無不當。
㈢經查，被告98年4月6日稽查照片，原告經營「桂園湯民宿
」之居住房間共計22間，包括：編號客房：10間。（符合被告核准經營客房數）、未編號房間2間（稽查現場陪同人表示係員工自住使用）、以印有「員工宿舍」紙張張貼於房門：9間（檢視其內部裝潢陳設，均與其他編號客房類似，被告稽查人員認定其屬客房無誤。）、以印有「備品室」紙張張貼於房門：1間（檢視其內部裝潢陳設，均與其他編號客房類似，被告稽查人員認定其屬客房無誤。
）、另有「備品、工具、倉庫」等非居住用空間：4間。經被告稽查人員於「南投縣政府旅館、民宿稽查紀錄表」記載：總房間數22間、業者實際經營客房20間（1樓1間、2樓7間、3樓8間、4樓4間）、員工自住2間。次查，原告98年5月27日就本件原處分所提之訴願書檢具照片，除被告稽查當天原有之「員工宿舍」、「備品室」、「工具間」等名稱外，另增加「值班室」名稱，此與98年4月6日稽查時現況不符，顯示原告企圖僅以不同名稱，掩飾原本經營之客房。另查被告於98年4月6日派員前往原告經營之「桂園湯民宿」稽查時，係由唯一於現場接待之林姓男子陪同。林員年約三十歲，除可持各房間鑰匙開啟供本府稽查人員檢查外，亦於簽名確認「南投縣政府旅館、民宿稽查紀錄表」所載內容時，持營業店章用印。林員雖簽名字跡潦草致無法確認其全名，惟林員確於前述時間陪同本府稽查人員執行相關檢查，應屬原告所委託之管理者無誤，原告辯稱不認識林員，實有違常理。原告雖訴稱部分客房係屬非營業用，然查被告稽查旅館民宿時，有關客房之認定，均以稽查時房間之樣態判斷之。原告所經營民宿係為一棟具有22個房間之建築物，原告僅以印有「員工宿舍」及「備品室」等字樣紙張，張貼於10個房門，即宣稱其不屬營業用客房。惟查上述10間房間內部裝潢、陳設等樣態，均與其他貼有客房編號之營業用客房無異。且原告所稱22個房間中，「員工宿舍」及「備品室」多達10間，其比例亦有違常理，原告所稱應屬卸責之詞。
㈣原告實際經營客房規模達20間，按發展觀光條例第24條第
1項、第55條第3項、發展觀光條例裁罰標準第6條及其附表2之規定，被告原處分並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為被告於98年4月6日執行稽查時，原告經營之桂園湯民宿有無違反發展觀光條例第24條第1項規定，擅自擴大營業房間數至20間，未依規定申請領取旅館業登記證即經營旅館業務之情事？經查：
㈠按「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應
向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」、「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」、「民宿之經營規模，以客房數5間以下，‧‧‧。但位於原住民保留地、經農業主管機關核發經營許可登記證之休閒農場、經農業主管機關劃定之休閒農業區、觀光地區、偏遠地區及離島地區之特色民宿，得以客房數15間以下，‧‧‧。」發展觀光條例第24條第1項、第55條第3項、民宿管理辦法第6條第1項分別定有明文。
㈡本件原告經營之「桂園湯」民宿，原經核准登記房間數10
間，於事實欄所述時、地，經被告稽查發現其擅自擴大營業為20間，有被告於98年4月6日稽查紀錄表及相關稽查相片影本附卷可稽，原告對上開事實亦不爭執，惟主張上開被查獲之20間房間雖佈置有客房設備，惟其中10間係供員工或親友無償住宿或作儲藏室，被告前來稽查時，並未查到任何旅客住宿，被告稽查紀錄表上簽名之人非原告之員工，原告不知其係何人，自不能以其陳述作為證據。且被告執行稽查結果，縱認原告有擴大經營規模，而不合規定，惟依發展觀光條例第37條第I項及第54條第l項之規定亦需先行限期令原告改善，被告並未踐行限期改善之程序，即逕行裁罰，於法顯有不合。又縱認原告有違規經營20間客房，然扣除原告合法申請之10間房間，亦僅10間房間違規營業，被告不應命令全部停業云云。
㈢查被告稽查人員前往原告處稽查時，係由一年約30歲之林
姓男子持鑰匙開房門供稽查人員查看，稽查人員清點結果共計22個房間，其中未編號房間2間，現場陪同之林姓男子表示係供員工使用未營業，被告稽查人員認為合理，乃在稽查紀錄表上記載房間數為20間，並由該林姓男子在紀錄表上簽名，業據被告陳述綦詳，並提出「南投縣政府旅館、民宿稽查紀錄表」影本為證（本院卷第101頁）。查該林姓男子之簽名雖字跡潦草，致不易辨認其名，原告否認該林姓男子係其員工，兩造就此既有爭執，本院認該稽查紀錄表是否確係原告之員工所簽，有查明之必要，乃向勞工保險局函查原告投保員工保險名單，並檢送上開稽查紀錄表影本，函請南投縣警察局仁愛分局查復該簽名之林姓男子之姓名及其有無在原告經營之「桂園湯」民宿任職。嗣據南投縣警察局仁愛分局查復該林姓人員名為「林志鴻」，國民身分證號碼Z000000000號、00年00月00日生，住南投縣仁愛鄉南豐村松原巷32號，現職為「桂園湯」民宿之經理，此有該分局98年12月13日投仁警偵字第0980010927號函附卷可稽。至於勞工保險局檢送之投保名單，雖無林志鴻之姓名，惟查經營民宿隨時有旅客進出，不可能完全無人在店內，本件被告稽查人員前往稽查時，該林志鴻既能持鑰匙打開各房間供稽查人員查看，所稱其非所經營之「桂園湯」民宿之員工，顯屬不實，南投縣警察局仁愛分局查復之資料，有林志鴻之年籍、住所及國民身分證號碼等資料，並載明其係「桂園湯」民宿之經理，自可採信。勞工保險局提供之投保名單無林志鴻其人，應係原告未依規定為其投保所致。次查原告稱其22個房間僅10間係作民宿使用，其餘房間係供員工或親友住宿或作儲藏室使用云云乙節。查原告經營之「桂園湯」民宿，倘僅有10個房間營業，按諸常情，僱用經理1人及清理房間之女工1人，即已綽綽有餘，豈有留下12個房間做為員工或無償供親友住宿之房間，且整理成與營業房間相同之理，原告上開主張，顯有違常情，不足採信。
㈣次查行政院交通部依據發展觀光條例第25條第3項規定訂
定民宿管理辦法，其第6條規定：「民宿之經營規模，以客房數5間以下，且客房總樓地板面積150平方公尺以下為原則。但位於原住民保留地、經農業主管機關核發經營許可登記證之休閒農場、經農業主管機關劃定之休閒農業區、觀光地區、偏遠地區及離島地區之特色民宿，得以客房數15間以下，且客房總樓地板面積2百平方公尺以下之規模經營之。前項偏遠地區及特色項目，由當地主管機關認定，報請中央主管機關備查後實施。並得視實際需要予以調整。」本件按卷附之稽查紀錄表所載，被告稽查人員就其房間數稽查結果，係按樓層載明房間數：「1樓1間、2樓7間、3樓8間、4樓4間，員工自住2間」，再對照被告檢附之稽查相片等資料所示，被告已扣除相關儲藏室及員工宿舍用之房間後，仍有20間房。次按前揭民宿管理辦法第6條第1項規定，民宿經營範圍以15間為上限，交通部觀光局96年9月21日觀賓字第0960600333號函檢送之同年月7日「研商民宿管理與輔導相關事宜」會議紀錄案由四、決議：「㈠民宿經營之房間數為16間（含）以上者，不論是否申請民宿登記，皆依旅館業管理規則相關規定管理及裁罰。‧‧‧」，民宿經營之房間數為16間（含）以上者，無論申請登記與否應回歸旅館業管理規則相關規定管理及裁罰。末按所謂「經營」旅館業之意，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡為達旅館營業目的所為之行為或方式，均該當「經營」之意，是原告於房內置放可供旅客住宿之用等相關設備，已達其經營旅館業之目的。從而，本件原告經營之「桂園湯」民宿雖領有民宿登記證，登記房間數10間，卻擴大經營為20間，而未領有旅館業登記證，已違反前揭發展觀光條例第24條第1項「未領取旅館業登記而經營旅館業」之規定，事證明確，原告雖又主張發展觀光條例第37條第I項及第54條第l項之規定需先行限期令原告改善，而原告不從時，被告始得予以處罰，本件被告未先命原告改善，即處罰原告，且原告違規營業之房間既僅10間，被告亦不應命原告全部停止營業各節。按「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」發展觀光條例第24條第1項、第55條第2項分別定有明文。是依上開規定，必已依法辦妥公司或商業登記，並向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得經營旅館業，如有違反，地方主管機關即應對之科處新臺幣9萬元以上45萬元以下之罰鍰，並命停止營業。至於發展觀光條例第54條第1項規定，觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，經主管機關依第37條第1項檢查結果有不合規定者，除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大者，並得定期停止其營業之一部或全部，顯係就上開業者違反同條例第37條第1項之檢查結果之情形而言，並非指未經申請許可擅自經營旅館業者之情形，原告上開主張容有誤解。本件原告違反前揭發展觀光條例第24條第1項「未領取旅館業登記而經營旅館業」之規定，事證明確，已見前述，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不一一加以論述，被告依首揭法條及發展觀光條例裁罰標準規定，裁處原告20萬元罰鍰，並禁止其經營（正確用語應係禁止其營業）之處分，洵無違誤，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 12 月 31 日
書記官 許 騰 云