臺中高等行政法院判決
98年度訴字第373號99年7月27日辯論終結原 告 甲○○
丙○○戊○○庚○○壬○○子○○寅○○辰○○○午○○申○○戌○○天○○宇○○玄○○Ａ○○Ｃ○○Ｅ○○Ｇ○○Ｉ○○Ｋ○○Ｍ○○Ｏ○○Ｑ○○Ｓ○○Ｕ○○Ｗ○○Ｙ○○Ｚ○○ａ○○ｂ○○ｃ○○ｄ○○ｅ○○ｆ○○共 同訴訟代理人 黃俊昇 律師被 告 彰化縣員林鎮公所代 表 人 ｇ○○訴訟代理人 ｉ○○
參 加 人 ｈ○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國98年8月12日府法訴字第0980134198號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分關於准予參加人就原告共有坐落彰化縣○○鎮○○段第1054、1055、1056地號土地續訂租約6年部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。……」「訴之撤回違反公益者，不得為之。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第1款及第114條第1項分別定有明文。本件起訴狀送達後，原告張曾華容撤回起訴，另有原告ｂ○○、ｃ○○、ｄ○○、ｅ○○、Ｚ○○、ａ○○、ｆ○○、Ｙ○○等人追加起訴為當事人。經查，原告張曾華容於民國（下同）98年6月8日將其應有部分贈與移轉予ｆ○○、Ｙ○○；甲○○於98年6月8日將其部分應有部分贈與移轉予Ｚ○○、ａ○○；戊○○於98年6月8日將其部分應有部分贈與移轉予ｂ○○、ｃ○○、ｄ○○、ｅ○○，為原告之訴訟代理人陳明在卷，並有系爭土地之土地登記謄本附卷可稽。本件係有關系爭土地三七五租約續租與否之爭訟，原告張曾華容既已喪失其所有權，而原告ｂ○○、ｃ○○、ｄ○○、ｅ○○、Ｚ○○、ａ○○、ｆ○○、Ｙ○○等人則繼受系爭土地之應有部分而為所有權人，該訴訟標的即有對之合一確定之必要，是依據上開規定，彼等撤回起訴或追加為本件當事人，經核並無不合，應予准許。
二、事實概要：原告（即出租人）甲○○、丙○○、張曾華容、戊○○、庚○○、壬○○、子○○、寅○○、辰○○○、午○○、申○○、戌○○、天○○、宇○○、玄○○、Ａ○○、Ｃ○○、Ｅ○○、Ｇ○○、Ｉ○○、Ｋ○○、Ｍ○○、Ｏ○○、Ｑ○○、Ｓ○○、Ｕ○○、Ｗ○○等27人原共有坐落彰化縣○○鎮○○段1054、1055、1056地號土地（下稱系爭土地），由參加人ｈ○○承租，雙方訂立私有耕地三七五租約，租約書字號為員外字第285-2號，租期至97年12月31日屆滿。租期屆滿後，參加人ｈ○○於98年間申請繼續承租，惟同時原告等亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕。案經被告審查認為，出租人因收回耕地，將致承租人失其家庭生活依據為由，核定不得收回自耕，乃准予參加人ｈ○○續訂租約6年，報經彰化縣政府備查後，以98年5月1日員鎮民字第0980013038號函（下稱原處分）回覆承租人及出租人。原告不服，主張依審核標準B所述，應由當事人提供戶籍資料，惟當事人所提供資料，無公信力可言，不足為證，更無法確實顯現如審核標準A、B所述「承租人及其配偶與同一戶內之直系血親，96年全年全戶綜合所得總額扣除因出租人收回耕地部分之所得總額後，致承租人失其家庭生活依據者」，以致彰化縣政府審查結果錯誤，請彰化縣政府函請戶政事務所提供承租人本人、配偶及直系血親96年度全年全戶之詳細戶籍資料，並請稅務機關提供前開人員96年度綜合所得及財產資料，俾重新審查；另參加人ｈ○○擁有精華地段四層樓房店舖，於96年10月22日以新臺幣（下同）290餘萬元鉅款拍買彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地，足證參加人家庭富裕，與「出租人收回自耕，致承租人失其家庭生活依據者」不符云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。」司法院釋字第559號解釋參照。復按內政部97年8月8日臺內地字第0970124366號函訂之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」及內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函有關「自耕地」之解釋函，並非行政程序法第150條所定之法規命令，亦未依同法第160條第2項規定，由首長簽署，並登載於政府公報發布。依中央法規標準法第5條第2款及第6條規定，自不得限制原告之權利與義務。蓋手冊與函釋並無拘束人民之效力，被告僅憑非法規命令之函釋，限制原告收回租期屆滿之系爭土地權利，並認定原告申請收回之系爭土地與自耕地要所規定要件不符合函釋「耕地」與「自耕地」之規定，即不符母法所規定之要件，被告草率核准參加人ｈ○○續租，其所憑理由違反上揭憲法與法律之規定，侵害原告等權益，明顯違法，自應撤銷原處分及訴願決定，並准原告收回系爭土地。
（二）查72年11月29日立法院修訂耕地三七五減租條例第19條增列第2項、第3項，其目的為「擴大家庭農場經營規模，並兼顧佃農家庭經濟生活，增列第2項及第3項規定，對於業主兼自耕農者，得給予佃農相當補償後，收回出租耕地。」由此可知，當時擴大農場經營，要件在於業主兼自耕農，審查重點在出租人是否有自耕能力，不問「自耕地」是否為出租人所有，只要補償給佃農即得收回。所增訂之耕地三七五減租條例第19條第2項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款之限制。」已放寬出租人收回其出租地之限制。因之，耕地三七五減租條例所指「自耕地」顯然指「自耕之土地」或「現耕地」，也可解為「自耕之農地」或「自有農地實際耕作者」無疑。況查農業發展條例第3條並無「自耕地」之定義，而該條例及其施行細則亦無「自耕地」一詞。按內政部89年8月5日臺內地字第8910123號函說明二略以：「……茲因農業發展條例之修正，『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』已停止適用，行政院農業委員會於89年7月26日訂定發布之『農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』第二章，對農業使用認定基準規範詳細。是以，平均地權條例第22條第2項『自耕農地』之認定，得比照農業用地作農業使用證明書之申請，由土地所有權人向土地所在地鄉（鎮、市、區）公所提出申請，其所有權人身分之認定，則仍維持以切結書為之。」惟被告卻以函釋為審核基準，對母法增加法律所無之限制，顯然違反法律保留原則，亦悖於法體系之完整性。況且系爭土地從未變更作其他用途，對系爭耕地之實況，被告亦可勘查現場，實質認定，惟被告卻認系爭土地不符農業發展條例第3條第11款「耕地」之定義，即不符母法規定之要件，故意否准原告收回系爭土地，自有違失。且被告以農業發展條例之「耕地」定義套在母法「耕地」「自耕地」用詞，指鹿為馬，故意否准原告收回系爭土地，違反行政程序法第6條、第8條之明確性原則與誠信原則，也悖於耕地三七五減租條例72年11月19日之立法目的，牴觸前揭內政部89年8月5日臺內地字第8910123號函意旨，更背離司法院釋字第443、532、581號解釋意旨，濫用裁量權，增加對人民權利之限制，其處分即違法。
（三）按農業發展條例第3條第11款「耕地」定義，係指依區域計畫法所劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言。本案都市計畫內劃為員林都市○○○○區○○道用地之農業用地，若認系爭土地非屬耕地，不適用耕地三七五減租條例，則不啻宣告凡都市計畫區內農業用地之租賃均非屬耕地三七五減租條例規定之適用。復依農業發展條例第20條第1項：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。」系爭土地被告列為「非屬耕地」，依上述規定，當然無適用耕地三七五減租條例之餘地。
（四）原告之系爭土地於97年12月31日租期屆滿，原告以擴大農場經營規模申請收回，被告以不符耕地三七五減租條例規定之要件，否准原告收回而由承租人續租6年，顯然恣意增設法無明文規定之要件，侵害人民之權益與自由權利，違反法律保留原則。況耕地三七五減租條例於72年12月23日公布實施至今從未變動，其「耕地」與「自耕地」用詞亦未曾改變，原處分卻以92年2月7日修正公布之農業發展條例，割裂適用在耕地三七五減租條例條文，遂認原告之系爭土地及自耕地不符合耕地三七五減租條例要件為由，處分由承租人續租，明顯違背耕地三七五減租條例第1條之法律適用及立法目的，更違反行政程序法第4條至第10條之一般原理原則，實有違法。退萬步言，被告認為原告之系爭土地與自耕地均為非耕地，即為農業用地，於97年12月31日租期屆滿時，依農業發展條例第20條第1項規定，即不適用耕地三七五減租條例之規定，應自98年1月1日起由出租人收回抑或依契約自由原則締結新農業用地租賃契約，不應再依耕地三七五減租條例強制續租。
（五）退步言，若認內政部97年8月8日臺內地字第0970124366號函訂之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」於本案仍有適用。惟查：參照訴願決定書所載：「……至於系爭土地收入，承租人於訪談中告知為20,000元……」；另參加人ｈ○○於98年12月9日準備程序稱：「（問：本案系爭土地每年收入？）收獲扣除成本及費用後，每年約有20,000元收入；98年12月16日準備程序稱：（問：家庭生活之經濟來源？）我太太打零工，有時在我丈人的雜貨店看店。」云云。查耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提供農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。其後為配合國家整體農地改革之措施，於72年雖有上開條例第19條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之相應修正。惟同條例第19條第1項第3項復規定出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕，旨在保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農生存權（參照司法院釋字第422號解釋理由書），即以參加人即系爭土地承租人ｈ○○所稱有關承租耕地之收入僅為20,000元觀之，姑不論被告計算之標準承租人之全戶收入是否足以維持一家生活，惟原告顯然非以仰賴承租耕地農作收入為生活之憑藉。（參照高雄高等行政法院93年度訴字第518號判決要旨）。況承租人ｈ○○96年間曾就臺灣彰化地方法院95年度執字第4009號清償債務強制執行事件之不動產公開拍賣程序中，得標買受彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地，並取得不動產權利移轉證書，經查，該筆土地之面積為591.48平方公尺、拍定價額為2,907,858元，試問若承租人全戶收入不足以維持一家生活，則其如何繳清近3百萬元之拍賣價金？換言之，承租人不僅其全戶收入足以維持一家生活，且系爭土地亦非承租人等全戶生活之仰賴，故承租人等一家之生活當不因出租人收回系爭土地致生活失其依據，自堪認定。被告及訴願決定認定出租人因收回耕地，將致承租人失其家庭生活依據，顯有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情事，自不得收回耕地自耕云云，顯然與事實不符，被告核定由承租人續訂租約6年之行政處分，於法自有不合。
（六）就彰化縣員林鎮公所98年5月ll日員鎮民字第0980013038號函關於「准予承租人續訂租約6年」部分，原告主張該部分之訴訟類型為行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟。原告為出租人，最大權利保護訴訟類型應為准予收回自耕之課予義務訴訟。而課予義務之訴在性質上兼具給付訴訟與撤銷訴訟雙重性格。被告係以同一行政處分（彰化縣員林鎮公所98年5月ll日員鎮民字第0980013038號函），一方面否准原告依擴大農場為由申請收回自耕，另一方面准予承租人續訂租約6年。而該准予承租人續租6年之行政處分於本件之前提必須是原告依擴大農場為由申請收回自耕無理由。故若本件原告收回自耕為有理由，則員林鎮公所准予承租人續租6年之行政處分則失所附麗。基此，若認原告之訴為有理由，則自應以課予義務訴訟中一併予以撤銷，否則即生衝突。
（七）若鈞院認該准予承租人續租6年之行政處分，非課予義務之訴所得予以撤銷，而係獨立於課予義務之訴外之行政處分，則該部分應單獨為撤銷訴訟之訴訟類型，亦即本件應為合併提起課予義務之訴及撤銷訴訟。依耕地三七五減租條例第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租。」而本件係原告於租約租期屆滿後申請收回自耕而遭被告作成否准之處分；因被告認無例外所示要件即依前揭法條之規定，於同一行政處分中作成准予承租人續租6年之處分，該二處分雖以同一函發送，然因行政處分之當事人不同，自應分別發生效力，惟因該准予承租人續約6年之行政處分，涉及到原告之權益，故原告自得以關係人之身分併提起撤銷訴訟。惟若鈞院認原告所提之課予義務之訴部分為有理由，則被告所為准予承租人續租6年之行政處分亦應一併予以撤銷，否則該二處分即有扞格，且考量救濟之一次性、避免重複提出訴訟造成訟累，自應准許原告就「准予承租人續租6年」之行政處分合併提起撤銷訴訟。
（八）被告及訴願機關均認：「系爭土地原為農業區，85年4月12日依法變更編定為員林都市○○○○區○○道用地之非農業區，非屬農業發展條例第3條第11款『耕地』之規定……按首揭內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函解釋意旨，出租人自不得以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕……」，惟查：
⒈就被告及訴願決定所引用之內政部97年7月1日臺內地字第
0970105525號函解釋業經高雄高等行政法院98年度訴字第509號判決明確指出，耕地三七五減租條例所謂之「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。且該判決更於事實及理由指出，……上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂耕地係包含耕地以外之農業用地之解釋，本院自得拒絕加以適用。基此，該內政部解釋自不得拘束本案之土地依耕地三七五減租條例第19條規定收回自耕。
⒉次查，據被告於98年4月20日之員鎮建字第0980011674號
簡便行文表所示，於該表「計畫書中土地使用之特別規定」欄載明「……附帶條件：應另行擬定細部計畫……⑵如經內政部都市計畫委員會審議通過紀錄文到3年內『未』能依照前項意見辦理者，請另依法定程序檢討維持第2次通盤前原計畫農業區。」另於「附註」欄載明○○○區○○道用地部分，原為農業區依法變更為非農業區，依法應完成之細部計畫未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者（原為農業區於85年4月12日變更）。經查系爭三筆土地固於85年間經變更非農業區，然於被告核發前揭土地使用分區證明書時（98年4月20日），系爭土地「依法應完成之細部計畫未完成」，此為被告是認之事實，因依法應完成之細部計畫遲未完成，且至98年4月20日仍未完成，則依據「計畫書中土地使用之特別規定」欄位所載之附帶條件，被告本應於收到紀錄文（85年）起算滿3年後，應另行依法定程序檢討維持第2次通盤前原計畫農業區。而被告是否確依該附帶條件執行？若有，則系爭土地於原告申請收回自耕時（98年1月間）自應仍屬農業區，即無被告所指因系爭三筆土地非屬農業區之農業用地而不得收回自耕之問題。末查，若前揭內政部之解釋可採，則被告認農業發展條例第3條第11款所謂耕地僅指依區域計畫法所劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言。因之，若依被告之見解認因本案系爭土地為都市計畫內劃為員林都市○○○○區○○道用地非農業區之農業用地，而認定系爭土地非屬耕地，不適用耕地三七五減租條例不得收回自耕。依此見解，亦應同認因系爭土地已非屬農業區之耕地，則參加人ｈ○○申請續租亦應認無理由，蓋系爭土地已非屬農業發展條例第3條第11款所規定之耕地，自不得依耕地三七五減租條例為之，蓋耕地三七五減租條例第1條開宗明義規定：「耕地之租佃，依本條例之規定……。」而應依農業發展條例第20條第1項：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定……。」則原處分依耕地三七五減租條例規定准予系爭土地續租予參加人ｈ○○，亦與法不合。
（九）綜上所述，原處分及訴願決定認定事實顯有重大錯誤。為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項規定提起本件課予義務訴訟，並聲明求為判決：
⒈原處分關於坐落彰化縣○○鎮○○段1054、1055、1056地
號土地出租於ｈ○○部分之續訂私有耕地三七五租約及駁回原告收回自耕申請部分與訴願決定均撤銷。
⒉應命被告就原告98年1月8日所請求對於如附表一、二、三
原告共有坐落彰化縣○○鎮○○段1054、1055、1056地號等三筆土地收回自耕申請案，作成准許之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）本次三七五出租耕地租約期滿後，原告（即出租人）、承租人（即參加人ｈ○○），於受理申請期間內提出申請收回或續訂租約，案經被告核定奉彰化縣政府98年4月14日府地權字第0980086284號函同意備查，因原告有「耕地三七五減租條例」第19條第1項第3款規定之情形，承租人收支相抵為負數者不得收回，被告依照同條例第20條、第5條規定准由承租人，自98年1月1日起至103年12月31日止，續訂租約6年。
（二）再查原告原三七五出租耕地（橋愛段1054、1055、1056地號土地），土地使用分區原為農業區，85年4月12日依法變更編定為員林都市○○○○區○○道用地之非農業區，本案依內政部97年8月編印「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」內⑵審查標準：第15頁F、按（內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函）之意旨，出租人要求收回之出租耕地與其自耕地均必須符合農業發展條例第3條第ll款之規定：「耕地：指區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」，暨依據彰化縣政府98年5月12日府地權字第0980106862號函釋示，故本案未符合農業發展條例第3條第ll款「耕地」之規定，出租人不得以擴大家庭農場規模經營申請收回自耕。
（三）本案三七五租約耕地（彰化縣○○鎮○○段1054、1055、1056地號土地）原為農業區，已依都市計畫法定程序，完成主要計畫變更為非農業區使用，雖細部計畫尚未發布及政府尚未辦理區段徵收。依內政部97年8月編印耕地三七五租佃法規及法令解釋彙編（內政部85年5月7日臺內地字第8579419號）要旨：出租耕地已依都市計畫法定程序，完成主要計畫變更為非農業區使用，雖細部計劃尚未發布及政府尚未辦理區段徵收，出租人得依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款之規定終止租約。內容：「查『耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止……五、經依法編定或變更為非耕地使用時。』為耕地三七五減租條例第17條第1項第5款所明定，揆其立法意旨為考量耕地已依法編定或變更為非耕地使用，已無繼續保留作耕地之必要，明定上開規定，以放寬租期屆滿前終止租約之限制。本案出租土地原屬農業區土地，既依都市計畫法定程序，完成主要計畫之變更，其變更後之土地使用分區或用地別即告確定，尚難以其無法建築使用為由，認定該系爭土地不得依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定終止租約。」
（四）綜上所述，本案因原告有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定之情形，參加人即承租人收支相抵為負數不得收回，被告依照同條例第20條、第5條規定准由參加人續租6年，並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人ｈ○○主張：參加人長期承租系爭土地耕作，原告貿然收回，將造成其損失，但若有合理補償，則可終止租約等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本院按，耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」另農業發展條例第3條第11款規定：「本條例用辭定義如下：……十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。
」又內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋略以：
「按耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項：『耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。
』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』之規定，並揆諸司法院釋字第580號解釋：『……72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。……。』意旨，有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及司法院釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」
七、本件事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有員林鎮農會健保費繳納證明單、參加人ｈ○○及其配偶96年度綜合所得稅各類所得資料清單、被告全戶戶籍謄本、被告97年底私有耕地租約期滿出、承租人收益情形訪談筆錄、被告96年全年生活費用明細表、被告審核出、承租人96年全年收支明細表、承租人自任耕作切結書、97年私有耕地租約期滿續定租約申請書、臺灣彰化地方法院不動產權利移轉證明書、委託書、出租人自任耕作切結書、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、臺灣省彰化縣私有耕地租約書、出、承租人申請書及所得支出依據及備註、彰化縣政府98年5月12日府地權字第0980106862號函、被告98年4月20日員鎮建字第0980011674號、99年2月26日員鎮建字第0990005404號簡便行文表、被告98年5月1日員鎮民字第098013038號函、彰化縣政府98年4月14日府地權字第0980086284號函、被告98年4月3日員鎮民字第0980009689號函、彰化縣○○鎮○○段第1054、1055、1056地號土地登記第二類謄本、私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊、彰化縣員林鎮地政事務○○○區○段示意圖）、宗地資料查詢單、彰化縣政府98年7月29日府建城字第0000000000B號公告、擬定員林都市計畫（整體開發單元1～10）細部計畫書、彰化縣政府99年3月17日府地價字第0990064470號函、彰化縣員林鎮公所農業用地作農業使用證明書、彰化縣大村鄉農業用地作農業使用證明書、彰化縣花壇鄉公所農業用地作農業使用證明書、員林鎮刊附卷可稽，自可信為真實。
八、本件之爭點為：內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函有關「自耕地」之解釋是否增加耕地三七五減租條例所不必要之限制？耕地三七五減租條例所規定自耕地之範圍及定義為何？本案系爭土地若非耕地三七五減租條例所規定之自耕地者，是否仍有耕地三七五減租條例相關規定之適用？被告所為否准原告收回系爭土地並核准參加人續訂租約，有無違誤？茲分述如下：
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」「本法所稱自耕，係指自任耕作者而言，其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論。」「（第1項）以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。（第2項）前項所稱耕作，包括漁牧。」分別為耕地三七五減租條例第1條及土地法第6條、第106條所明定。72年8月1日修正公布農業發展條例第3條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」89年1月26日修正公布同條例第3條第1項第11款規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依『區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依『都市計畫法』劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」及於同條項第14款增訂：「耕地租賃︰指土地所有權人將其自有『耕地』之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」其第20條第1項、第2項並規定：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』所訂立之『耕地租賃契約』，應依本條例之規定，『不適用耕地三七五減租條例之規定』。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行前』『已依耕地三七五減租條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」依據上開規定可知，89年1月4日農業發展條例修正施行前耕地三七五減租條例所稱之「耕地」係指：（一）依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；（二）依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；（三）非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；（四）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開（一）至（三）規定之土地。而農業發展條例89年1月4日「修正施行後」所訂立之「耕地租賃契約」，應依該條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定；89年1月4日「修正施行前」已依耕地三七五減租條例規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（耕地三七五減租條例）之規定。又按，92年2月7日修正公布農業發展條例第3條第10款、第11款、第14款分別規定：「農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。」「耕地：指『依區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」「『農業用地租賃』：指土地所有權人將其自有『農業用地』之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」其修正理由載明：「……三、修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍，理由如下：（一）耕地，係指主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，『依現行耕地定義，面積估計約97萬公頃，除特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地外，尚包括都市計畫區內之農業區、保護區及國家公園內田、旱地目之土地』，範圍太廣泛。加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍，縮小在『依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地』之範圍，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將現行『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。調整後以地政機關90年底土地使用編定之資料顯示，符合修正後『耕地』定義之面積約76萬公頃。（二）耕地定義範圍調整修正後，其政策意義為：都市計畫區農業區或保護區以及國家公園區內田、旱地目土地，平均面積偏小，性質屬都市發展預定地或須嚴格保護用地，非屬農業用地之管制重點地區，且目前已有完備之都市計畫法、建築法、國家公園法等法規規範；至非都市暫未依法編定之土地，依規定則適用林業用地予以管制，改列為非耕地並歸由森林法來管理。將上述三種土地範圍由農業用地中之『耕地』，改列為農業用地中之『耕地以外之農業用地』，並不影響這些田、旱地目土地之變更使用、興建農舍之管理及稅賦優惠，僅是放寬這些土地之分割限制、耕地必須合法使用始得移轉限制及農企法人取得耕地之許可限制而已，但放寬後，一方面可紓解這些範圍內田、旱地目土地之土地所有權人要求變更地目之壓力，另外亦可導引農企業法人取得這些限制較少之土地，兼顧該等法人經營農業生產之需求。……五、將現行條文第1項第14款『耕地租賃』修正為『農業用地租賃』，理由：修正條文第20條至第22條有關『耕地租賃』之規定，修正擴大為『農業用地租賃』，『均排除耕地三七五減租條例之限制』，爰配合修正本款之定義文字。」並於第20條第1項、第2項規定：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』所訂立之『農業用地租賃契約』，應依本條例之規定，『不適用耕地三七五減租條例之規定』。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行前』已依『耕地三七五減租條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其立法理由明載：「……二、『現行條文』規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因本條例第3條第1項（按：「第1項」3字為贅列）第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於本條例第3條第1項（按：「第1項」3字為贅列）第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」準此，92年2月7日修正公布農業發展條例，已將修正前「耕地」之定義範圍，縮小在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」之範圍；同時將該次修正前亦列為「耕地」之「依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」、「非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地」及「國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地」，改列為「耕地以外之農業用地」，並規定89年1月4日農業發展條例修正施行後，不論係就該條例所指前揭「耕地」或「耕地以外之農業用地」訂立之「農業用地租賃契約」，悉依農業發展條例之規定；至89年1月4日農業發展條例修正施行前已依「耕地三七五減租條例」規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（耕地三七五減租條例）之規定。則依前揭說明，89年1月4日農業發展條例修正施行前已依「耕地三七五減租條例」規定訂定租約者，其所指之「耕地」，應包含：（一）依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；（二）依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；（三）非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；（四）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開（一）至（三）規定之土地而言甚明。是以，內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋：「……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及司法院釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」等語，將耕地三七五減租條例第19條第2項規定之「耕地」及「自耕地」限縮於92年2月7日修正公布農業發展條例第3條第11款所指之「耕地（即依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地）」，不及該條款所規定「耕地以外之農業用地（即「依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」、「非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地」、「國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於田、旱地目之土地」），增加出租人收回出租耕地之限制，顯已違反土地法第106條、農業發展條例第20條第2項及耕地三七五減租條例規定意旨，本院自得拒絕適用。
（二）次依耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項規定，耕地租約期滿時，有：「⒈出租人不能自任耕作者。⒉出租人所有收益足以維持一家生活者。⒊出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」等3種情形者，出租人不得收回自耕，惟出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前述第二種情形所限制。易言之，出租人為擴大家庭農場經營規模得收回自耕者，應以主張收回時仍屬耕地三七五減租條例所稱之「耕地」為限。本件原告所共有坐落彰化縣○○鎮○○段1054、1055、1056地號等3筆系爭土地（面積分別為1,626.19、849.87、7,195.32平方公尺，合計9,671.38平方公尺），於農業發展條例89年1月4日修正施行前即已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約，而本件原告等係依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，以擴大家庭農場經營規模向被告申請收回出租之系爭土地自耕等情，為兩造所不爭執，並有臺灣省彰化縣私有耕地租約書、私有耕地租約期滿收回耕地申請書及土地登記謄本等件附卷可稽（參見本院卷第76頁、第77頁、第205頁至第228頁），是參酌前揭說明，本件自須以系爭土地為耕地或耕地以外之農業用地而得收回自耕為首要條件。
（三）另按，撤銷之訴之訴訟標的，為人民主張行政機關之處分違法並損害其個人權利或法律上利益，行政法院之任務在於審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害被上訴人權益，並決定其撤銷與否；在行政處分發布後事實或法律狀態變更，既非原處分機關作成時所能斟酌，自不能以其後（從原處分發布至行政法院言詞辯論終結之間）出現之事實或法律狀態而認定原處分為違法，故「撤銷訴訟」判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態。惟人民向國家申請核發有利行政處分事件，經駁回後，當事人以核駁之處分違法而請求司法救濟者，其目的則在獲得原申請之行政處分，此種依行政訴訟法第5條規定提起之課予義務訴訟之裁判，或依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟之裁判，其認定事實、適用法律之基準時點，應與單純排除對人民不利益行政處分之撤銷訴訟不同，原則上係以裁判時之事實及法律狀態（事實審行政法院言詞辯論終結時之事實及法律狀態），為判斷原申請是否合法以及核駁原申請之處分是否違法之基準（最高行政法院89年度判字第1659號及92年度判字第1331號判決要旨參照）。本件原告就原處分有關「否准原告以擴大農場為由申請收回自耕」請求撤銷，並命被告應作成准許原告收回自耕之行政處分部分，核其性質應屬行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟，但對「准予承租人續訂租約6年」請求撤銷部分，則應屬行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟。依照前開說明，兩者裁判基準時點容有不同，亦即前者係以裁判時之事實及法律狀態（事實審行政法院言詞辯論終結時之事實及法律狀態），為判斷原申請是否合法以及核駁原申請之處分是否違法之基準；另後者則以原處分發布時之事實或法律狀態之基準。惟因本件係有關續訂私有耕地三七五租約與否之案件，原告及參加人之原申請是否准許為事物之一體兩面，相互對立，亦即准許參加人續訂租約6年，即不可能准許原告收回系爭土地自耕；相反地，若准許原告收回系爭土地自耕，即不可能同意參加人續訂租約6年。因此，基於衡平原則及權利保護之立場，且參酌原處分具有持續性，不能僅以原處分發布時之事實或法律狀態為斷，是本件即應例外地採行相同基準。亦即，本件原告起訴請求撤銷原處分有關「否准原告以擴大農場為由申請收回自耕」部分（含命被告應作成准許原告收回自耕之行政處分），及「准予承租人續訂租約6年」部分，均應以裁判時之事實及法律狀態（事實審行政法院言詞辯論終結時之事實及法律狀態），為判斷原告及參加人之申請是否合法以及被告核駁原申請之處分是否違法之基準。
（四）經查，系爭土地已於85年4月12日依都市計畫法定程序完成主要計畫，依法變更編定為員林都市計○○○區00000000道用地，其附帶條件：⒈係指本計畫第二次通盤檢討含附帶條件變更之住宅區，附帶條件：應另行擬定細部計畫，並俟細部計畫完成法定程序，依法進行建築管理。⒉開發方式以市地重劃方式辦理。「系爭土地原為農業區依法變更為非農業區，依法應完成之細部計畫未完成，未能准許依變更後計畫用途使用」；另其細部計畫亦於98年7月29日完成發布實施，並於98年11月22日啟動市地重劃工程，地上物補償費於99年3月30日、31日、4月1日、2日發放等情，分別有彰化縣政府98年7月29日府建城字第0000000000B號公告、擬定員林都市計畫（整體開發單元1～10）細部計畫書、被告98年4月20日員鎮建字第0980011674號、99年2月26日員鎮建字第0990005404號簡便行文表、99年2月員林鎮刊及彰化縣政府99年3月17日府地價字第099006470號函附卷可憑（參見本院卷第377頁至第416頁、第436頁至第441頁），並為兩造所不爭執。則系爭土地於98年7月29日完成細部計畫發布實施之日前，仍作為農業使用。而自完成細部計畫發布實施之日起，已能依變更後計畫用途使用，並按照都市計畫內容實施，系爭土地即失其原為耕地或耕地以外之農業用地之用途。揆諸上開法條規定及說明，系爭土地於本件言詞辯論終結前既已非農業發展條例第3條第10款、第11款所規定之耕地或耕地以外之農業用地，原告自不得以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，被告以系爭土地非耕地為由否准原告收回自耕，並無不合。原告主張系爭土地於原告申請收回自耕時，仍屬農業區，並無不得收回自耕之問題云云，然按系爭土地於本院言詞辯論終結前已非耕地或耕地以外之農業用地，有如前述，原告上開主張，自非可採。是原告依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定申請收回系爭土地，被告就此部分否准原告之申請，核無違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合，原告就此部分起訴論旨請求撤銷，並命被告就原告98年1月8日所請求對於如附表一、
二、三原告共有系爭土地收回自耕申請案作成准許之行政處分等，均無理由，應予駁回。
（五）另系爭土地既已非屬耕地或耕地以外之農業用地，揆諸前揭規定及說明，當無適用耕地三七五減租條例之餘地，是參加人申請依耕地三七五減租條例第20條之規定申請續訂租約6年（參見本院卷第151頁），即與耕地三七五減租條例之規定不符，被告亦無再依耕地三七五減租條例予以續訂租約之理。從而，被告所為准予參加人續訂租約6年之處分，核有違誤，訴願決定疏未詳查，予以維持，亦有未合。原告起訴論旨執此指摘，為有理由，應將訴願決定及原處分關於准予參加人續訂租約6年之部分撤銷，以符法制。
九、本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘主張和舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 3 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 8 月 11 日
書記官 蔡 宗 融