臺中高等行政法院判決
98年度訴字第389號98年12月30日辯論終結原 告 甲0000000
乙0000000共 同訴訟代理人 蕭隆泉 律師被 告 南投縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因違反發展觀光條例事件，原告等分別不服交通部中華民國 98年8月18日交訴字第0980044582號訴願決定，及交通部中華民國 98年9月22日交訴字第0980044584號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國（下同）98年3月5日執行聯合稽查時，發現原告陳麗華及謝君豪均未領取民宿登記證，即分別由陳麗華於南投縣仁愛鄉精英村榮華巷11號經營屬民宿業之「三友茶莊民宿」（市招名稱），現場房間數 9間；另由謝君豪於南投縣仁愛鄉精英村榮華巷18-1號經營屬民宿業之「美廬茶莊民宿」（市招名稱），現場房間數10間，均違反發展觀光條例第25條第2項規定，遂按同條例第55條第4項及發展觀光條例裁罰標準第9條附表5第1項規定，分別以98年7月6日府觀管字第09801442030號裁處書；98年7月7日府觀管字第09801442530號裁處書，裁處原告2人均為新臺幣（下同）9萬元罰鍰，並禁止其經營。原告2人不服，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂共同提起行政訴訟。
二、本件原告等主張：緣被告於65年時，為發觀光產業，極為重視廬山地區之溫泉觀光發展，並擬定都市計畫著手規劃為溫泉特區。詎料，當時因受委託之中興測量公司規劃疏失，導致測量結果竟發生地圖與地形不符合之現象，致使廬山溫泉地區部分業者已取得合法旅館業登記證，部分業者卻因都市計畫延宕，遲遲未能取得合法旅館業登記證。經核，廬山溫泉地區迄今已至少30多年，被告並曾擬定都市計畫規劃為溫泉特區，原告因以被告擬定之都市計畫為信賴基礎，信任將來得合法取得旅館業登記證，而在廬山溫泉地區經營數十年，客觀上即有具體信賴表現之行為，且原告之信賴利益亦值得保護，足徵原告即應受信賴保護原則之保障。且被告於81年12月8日亦曾以投府建工字第135599號函明確表示：「貴分局81.9.3（81）投仁警行字第0000-000-0000-000-0000-0
00 號通報單麗廬汽車旅館等61 家未辦妥營利事業登記乙案，在廬山溫泉風景特定區都市計畫未核定前暫緩處理，復請查照。」等語，足證被告針對廬山溫泉地區業者未辦妥營利事業登記乙案，在都市計畫核定前，係明確採取暫緩處理方式，亦形成原告等業者之信賴基礎，原告等業者當受信賴保護甚明。再者，廬山溫泉地區內，部分業者早於數十年前申請旅館業登記證，部分業者卻因被告及中興測量公司規劃疏失遲遲無法申請旅館業登記證，則相同地區之業者，在條件相同下為旅館業登記證之申請，被告當為相同處理發給原告合法旅館業登記證，被告卻未為相同處理，已違反平等原則，此足見原告遲未取得合法登記，實應歸責於被告未積極擬定都市計畫導致，從而訴願決定機關為訴願駁回，殊嫌率斷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠原告所陳，因被告都市計畫延宕致其遲未能取得合法民宿登
記證乙節。核發展觀光條例第 25第2項：「經營民宿業者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得經營。」民宿管理辦法第13條規定，經營民宿，應先檢附（一）申請書（二）土地使用分區證明文件影本（三）最近三個月內核發之地籍圖謄本及土地登記（簿）謄本（四）土地同意使用之證明文件（申請人為土地所有權人時免附）（五）建物登記（簿）謄本或其他房屋權利證明文件（六）建築物使用執照影本或實施建築管理前合法房屋證明文件等（七）責任保險契約影本等文件，亦即原告除都市計畫問題外，尚有其他條件須符合規定，始得向被告申請民宿登記證。本件無涉旅館業部分，僅為原告未依規申請民宿登記證而違反發展觀光條例等相關規定。
㈡關於原告主張信賴保護部分，原告除以被告未完成都市計畫
為由外，另以被告 81年12月8日投府建工字第135599號函內容為其受信賴保護基礎。核該函僅為南投縣政府警察局仁愛分局查報未辦妥「營利事業登記」之廬山地區「旅館業」，被告當時以行政裁量對其為暫緩處理之處分，無涉交通部於90年11月14日大幅修正發展觀光條例時，增列「民宿」乙詞，以及交通部於90年12月12日發布民宿管理辦法，做為民宿管理之法令依據。本件原告除都市計畫問題外，尚有土地及建築物是否核准使用、土地及建築物是否取得同意使用（申請者如非所有權人時）等問題須符合規定，始得向被告申請民宿登記證。原告僅強調都市計畫問題，卻避談其他仍須同時符合規定之要件，其所稱信賴基礎應不成立，亦不值得保護。
㈢綜上，原告既未合法取得民宿登記證，自不得經營民宿，亦
不得以被告未完成都市計畫為其阻卻違法事由，甚而企圖做為其豁免法令規範之依據。綜其具體事實情況，顯已違反行政法上作為或不作為之義務，實無疑義等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於原處分有無違反信賴保護原則及平等原則，經查：
（一）、按「本條例所用名詞，定義如下：…九、民宿：指利用
自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。」、「民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。」、「民宿之設置地區、經營規模、建築、消防、經營設備基準、申請登記要件、經營者資格、管理監督及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」、「未依本條例領取登記證而經營民宿者，處新臺幣3萬元以上 15萬元以下罰鍰，並禁止其經營。」發展觀光條例第2條第9款、第25條第2、3項、第 55條第4項分別定有明文；而「經營民宿者，應先檢附下列文件，向當地主管機關申請登記，並繳交證照費，領取民宿登記證及專用標識後，始得開始經營。…」則為依發展觀光條例第 25條第3項規定訂定之民宿管理辦法第13條所規定。又按發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第 9條：「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法之規定者，由直轄市或縣(市)政府依附表 5之規定裁罰。」，而其附表5第1項則規定：「未領取民宿登記證而經營民宿。…房間數6間至10間，處新臺幣9萬元，並禁止其經營。…」。
（二）、查原告等有未領取民宿登記證即於上開地點經營民宿之
事實，已據被告機關聯合稽查時發現，有被告機關98年3月5日旅館、民宿稽查紀錄表影本附卷可稽，亦為原告等所不爭執，原告等有原處分所指之違規事實，應堪認定。
（三）、本件原告等雖訴稱因整體規劃開發嚴重失誤，歷經30餘
年，仍難取得合法執照正常營運，並以原告因被告擬定之都市計畫為信賴基礎，信任將來得合法取得旅館業登記證，而在廬山溫泉地區經營數十年，客觀上即有具體信賴表現之行為；且被告於 81年12月8日曾以投府建工字第135599號函明確表示：「貴分局81.9.3（81）投仁警行字第0000-000-0000-000-0000-000號通報單麗廬汽車旅館等61家未辦妥營利事業登記乙案，在廬山溫泉風景特定區都市計畫未核定前暫緩處理，復請查照。」等語，認被告針對廬山溫泉地區業者未辦妥營利事業登記乙案，在都市計畫核定前，係明確採取暫緩處理方式，亦形成原告等業者之信賴基礎云云。惟按行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：⑴須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；⑵信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；⑶信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護，如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護。又按都市計畫應由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所，依據其現在及既往情況，並預計其發展之情形予以訂定，擬定時主管機關自有其裁量權，縱如原告所指廬山溫泉地區有整體規劃開發之失誤，因該地區是否應為都市計畫？為如何之規畫？主管機關均有裁量之空間，是具體之位置應如何具體配置，當非原告所得明確知悉，自難以被告將擬定之都市計畫為信賴基礎；況民宿經營者須領取民宿登記證後始得營業，乃發展觀光條例第 25條第2項及民宿管理辦法第13條所明定，原告未依規定取得民宿登記證，即不得經營民宿，尚難以其主觀認其所經營之地點，因都市計畫可為民宿之經營，而主張信賴保護，藉以不受民宿設置之管理；且依本件之情形，原告等所為民宿之設置，亦難認與其所指信賴基礎間有因果關係。至被告 81年12月8日投府建工字第135599號函，其內容僅係對未辦妥「營利事業登記」之廬山地區「旅館業」，依當時之情況，為暫緩處理之表示，係一時之權宜措施，自不得據以為信賴保護原則適用之信賴基礎。准此，原告主張本件有信賴保護原則之適用，自難採據。
（四）、至原告等主張原處分違反平等原則，以原告遲未取得合
法登記，實應歸責於被告未積極擬定都市計畫導致一節。按原告所指廬山溫泉地區內申請旅館業登記證之業者，被告並未因原告所指因被告及中興測量公司規劃疏失，而發給旅館業登記證，自無為相同處理之問題，原告以被告應依平等原則處理，主張其未取得民宿登記證，即經營民宿之違章，係應歸責於被告，即非可歸責於原告，自與事實不符，而不足採。
五、綜上所述，本件原告等均未領取民宿登記證即經營民宿之違規事實明確，被告依其所經營民宿之房間數，依首揭法條及裁罰標準之規定，分別裁處原告等2人各9萬元罰鍰，並均為禁止其經營之處分，核無違誤，訴願決定均予維持，亦無不合，原告等執前詞，指摘原處分及訴願決定均違法，請求均予撤銷，為無理由，均應予駁回。。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 6 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 1 月 12 日
書記官 廖 倩 慧