臺中高等行政法院判決
98年度訴字第398號99年4月13日辯論終結原 告 甲○被 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處代 表 人 乙○○訴訟代理人 羅淑菁 律師上列當事人間因有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國98年10月7日農訴字第0980151139號訴願決定，提起行政訴訟，關於救助金部分，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：緣原告前於民國（下同）75年1月3日與被告組織合併前之臺灣省政府農林廳林務局大甲林區管理處就臺中縣和平鄉大甲溪事業區第1林班地假3地號系爭土地簽訂「林務局大甲林區管理處安置榮民竹林保育承諾書」，嗣被告以原告違反承諾書之約定，乃終止該承諾契約，並向法院訴請原告應返還前開無權占有之林班地。案經臺灣臺中地方法院94年度訴字第2114號判決原告應將上揭林地返還且訴訟費用由原告負擔，並經最高法院97年度台上字第28號裁定駁回確定在案。原告乃於98年6月15日以書面向被告表達其自願交還土地，並請求發給新臺幣（下同）100萬元補助金、補發退休金及發還訴訟費用等。案經被告以98年5月27日勢作字第0983161930號函及98年6月17日勢作字第0983104828號函不予同意原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告依據行政院98年2月12日院臺經字第098005120號函、98
年5月6日農授林務字第0981740717號函、行政院農業委員會林務局98年3月6日林政字第0981720253號函、98年5月19日林造字第0980129670號函、被告98年4月1日勢梨字第0983500971號函、98年5月27日勢作字第0983161930號函，於98年5月15日、6月15日向被告申請如訴之聲明事項，被告予以否准，當係行政處分，非私權爭執，與最高行政法院51年判字第282號判例之法律關係不同，至於被告援引之最高行政法院90年度裁字第842號裁定係以私法上僱傭關係之給付報酬爭執，為私法關係，亦與本案不同，訴願決定以非行政處分為由而為不受理，認事用法違誤。
㈡原告向被告承租之假3號系爭土地面積為5公頃，有臺灣省政
府農林廳林務局大甲林區管理處58年8月7日甲造字第08347號證明書為憑，依法應視為75年承諾書假3號面積已變更為5公頃，每公頃發放救助金20萬元，被告應發放100萬元。且依臺灣臺中地方法院94度訴字第341號判決、臺灣高等法院臺中分院95年上字第341號判決、最高法院97年度台上字第28號裁定，假3號面積為4.2175公頃，倘如被告所稱僅2.7公頃，則其餘2.3公頃應視同被告同意和平占有取得所有權或時效取得地上權。被告於98年4月1日通知原告限期3個月內辦理返還，得請求發給救助金，原告於98年5月15日申請自願交還土地並請求發給救助金，係在限期之3個月內，並未逾期，被告謂原告逾期辦理，認事用法違誤。爰聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（被告98年5月27日勢作字第0983161930號函、98年6月17日勢作字第0983104828號函），並請求被告應發給每公頃以20萬元計算共100萬元之救助金。
四、被告則以：㈠程序部分：按訴願法所稱行政處分，係指中央或地方機關就
公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又按「官署依據法令管理國有財產，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該項國有財產所發生之租賃等關係，則仍屬於私權之爭執，非行政爭訟所得解決。」最高行政法院51年判字第282號著有判例。本件兩造所簽訂「安置榮民竹林保育承諾書」性質為民法規定之租賃契約，本質上即屬私權。是本件兩造關於安置榮民竹林保育承諾書所生請求發給救助金、補發退休金、發還訴訟費用等事項發生爭執，係屬私權爭執。原告依行政訴訟程序提起本件行政訴訟，於法不合，應予駁回。
㈡原告主張承租之假3號土地面積為5公頃，被告應發給每公頃
20萬元，計100萬元之救助金乙節，查依承諾書第1條約定，所保育林地面積為2.7公頃，而非5公頃之事實，業經臺灣臺中地方法院94年度訴字第2114號、臺灣高等法院臺中分院95年度上字第341號判決、最高法院97年度台上字第28號裁定認定明確。又依被告98年4月1日勢梨字第0983500971號函說明欄載明「．．．臺端如願意於文到3個月內主動交還土地，比照現行行政院經建會核定『違法濫墾濫建地區鼓勵人民配合返還林地拆除濫墾、濫建執行計畫』，發給每公頃20萬元救助金，屆期拒不交還者，賡續訴訟或強制執行收回造林。交還方式如下：㈡業經法院判決確定待強制執行收回者，則先點交土地、作成點交紀錄經法院公證後發給救助金。」等情，通知原告如於文到3個月內主動交還土地，被告將依原告所保育面積發給救助金，惟原告並未於前述期限內完成點交土地手續，直到99年3月12日始完成點交系爭土地返還被告，卻請求被告發給救助金，自非適法，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告請求被告給付救助金100萬元，有無理由。
六、經查：㈠政府為維護德基水庫集水區之水土資源、落實國土復育、延
長水庫使用壽命及確保下游大台中地區200萬人口之民生用水安全，乃訂定「德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫」，比照行政院經建會核定「違法濫墾濫建地區鼓勵人民配合返還林地拆除濫墾、濫建執行計畫」之處理原則，規定原承租人於符合一定要件下，由被告發給每公頃20萬元救助金收回造林。是為便利國有林班地收回造林之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給與。可知，此救助金之發給，並非本於個別承租關係所生，乃行政機關基於上述法規規定，居於高權地位所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬公法上決定，而其所為否准發給之決定，性質上則為行政處分，其因而所生之爭議，自屬行政法院權限之事件。
㈡按「原承租人或占墾人願意於政府所定期限前主動交還者，
亦同樣依據行政院秘書處97年9月23日院臺經字第0970090563號函檢送97年9月9日研商『臺灣農努聯盟』及『臺灣原墾農權聯盟』陳情案會議紀錄核示原則，比照現行行政院經建會核定『違法濫墾濫建地區鼓勵人民配合返還林地拆除濫墾、濫建執行計畫』，發給每公頃20萬元救助金方式收回造林；屆期拒不交還者，維持依照行政院91年7月1日院臺農字第0910033798號函核定『德基水庫集水區國有林班陡坡農用地處理計畫』之處理原則，賡續執行訴訟強制收回造林。」、「‧‧‧㈠本修正草案奉行政院核定後，由土地管理機關於1個月內通知該211件林地原承租人或占墾人，如願意於文到3個月內主動交還土地者，則發給每公頃20萬元救助金。其辦理細節分述如下：‧‧‧⒉至於業經法院判決確定待執行收回者140件，則於原承租人或占墾人點交土地，作成點交紀錄經法院公證後發給救助金。」為德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫第2點第2項及第3點第2項第1款第2目所規定。
㈢本件原告前於75年1月3日與被告組織合併前之大甲林區管理
處就臺中縣和平鄉大甲溪事業區第1林班地假3地號土地簽訂「林務局大甲林區管理處安置榮民竹林保育承諾書」，將上開土地交由原告營造保育。嗣被告以原告違反該承諾書之約定，乃終止該契約，向法院訴請原告應返還上開無權占有之國有林班地，經臺灣臺中地方法院94年度訴字第2114號判決、臺灣高等法院臺中分院95年度上字第341號判決被告勝訴，原告應將上開林地返還，訴訟費用由原告負擔，並經最高法院97年度台上字第28號裁定駁回原告之上訴確定在案。原告於98年5月15日及6月15日以書面向被告表達其自願交還土地，並請求發給100萬元救助金。案經被告以98年5月27日勢作字第0983161930號函不同意原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，並為如事實欄所載之主張。
㈣查依兩造所訂立之承諾書第1條約定，被告交予原告所保育
林地面積為2.7公頃，而非原告所主張之5公頃。嗣被告以原告違反該承諾書之約定，乃終止該契約，向法院訴請原告應返還上開無權占有之國有林班地，經臺灣臺中地方法院94年度訴字第2114號、臺灣高等法院臺中分院95年度上字第341號判決被告勝訴，並經最高法院97年度台上字第28號裁定駁回原告之上訴確定在案，有各該承諾書及裁判書附卷可稽（訴願卷第5至44頁）。嗣「德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫」修正案報經行政院98年2月12日院臺經字第0980005120號函備查後，被告乃依該實施計畫之規定，於98年4月1日以勢梨字第0983500971號函通知原告。
該函說明欄載明「二、．．．台端如願意於文到3個月內主動交還土地，比照現行行政院經建會核定『違法濫墾濫建地區鼓勵人民配合返還林地拆除濫墾、濫建執行計畫』，發給每公頃20萬元救助金，屆期拒不交還者，賡續訴訟或強制執行收回造林。三、交還方式如下：．．．㈡業經法院判決確定待強制執行收回者，則先點交土地、作成點交紀錄經法院公證後發給救助金。」等情，通知原告如於文到3個月內主動交還土地，被告將依原告所保育面積發給救助金。嗣原告乃於98年5月15日向被告申請發給救助金100萬元，被告98年5月27日勢作字第0983161930號函以林務局核定之面積係承諾書之面積2.7公頃，若台端願意主動返還保育地，請自行剷除地上物後，於98年7月6日前提出申請，完成點交並至法院公證後，發給救助金54萬元，否則將向法院申請續行強制執行，而否准其餘之請求，並無不合。又被告上開98年4月1日勢梨字第0983500971號函，原告於98年4月6日前即已收到，此觀原告98年5月15日申請函說明欄載明「行政院農業委員會林務局東勢林區管理處98年4月1日勢梨字第0983500971號函，於文到三個月內自98年4月6日至98年7月6日辦理」可資佐證（本院卷第20頁），且被告98年5月27日勢作字第0983161930號函亦限原告應於98年7月6日前依規定向被告提出申請。原告雖主張其已依規定於期限內之98年5月15日即已提出申請，請求被告發給救助金。惟原告並未提出證據證明其於收到被告98年4月1日勢梨字第0983500971號函後3個月之期限內完成點交土地手續，直至99年3月12日始完成點交系爭土地返還被告，已據被告陳明在案。則原告既未於被告所定期限內完成點交土地手續，核與「德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理實施計畫」之規定不符，其上開主張自非可採。從而，被告所為之原處分（被告98年5月27日勢作字第0983161930號函），核無違誤，訴願決定以其為私權爭執，非屬訴願救濟範圍為由不予受理，理由雖有未洽，惟其結果並無不同，仍應予以維持。原告起訴論旨請求撤銷該原處分及此部分之訴願決定，並請求被告應發給救助金100萬元，其訴為無理由，應予駁回。
㈤另被告98年6月17日勢作字第0983104828號函部分：
按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第1條第1項、第3條第1項分別定有明文。故行政機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生法律之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。本件原告於98年5月15日以申請函向被告申請發給100萬元救助金、補發退休金及發還訴訟費用79,002元，經被告以98年5月27日勢作字第0983161930號函函覆在案，原告復於98年6月15日以申請函向被告為相同之申請，被告以98年6月17日勢作字第0983104828號函答覆「查本陳情函內容，曾以本處98年5月27日勢作字第0983161930號函答復，茲不再贅述，若台端願意主動返還保育地，仍請依前揭函，函復內容向梨山工作站提出申請」（本院卷第30頁）。被告98年6月17日勢作字第0983104828號函乃重申前函之意旨，為單純事實之敍述，自不能謂該函文係另一行政處分，原告對之提起訴願，即非法之所許。訴願決定以其為私權爭執，非屬訴願救濟範圍為由不予受理，理由固非允當，惟其結果並無不同，仍應予以維持。原告起訴論旨請求撤銷該原處分及此部分之訴願決定，於法不合，併以判決駁回之。
㈥本件事證已臻明確，兩造其餘之主張和舉證，與本件判決之
結果無影響，爰不逐一論述；另依行政訴訟法第55條第1項規定，輔佐人須由當事人於期日偕同到場陳述意見，原告請求單獨通知輔佐人張漢民到庭辯論，與法律規定不合，即無通知之必要；又原告如需法律扶助申請訴訟代理，應向財團法人法律扶助基金會申請（均已事先電話告知原告），均附此敘明。
㈦原告請求被告補發退休金及發還訴訟費用部分，另行裁定移送臺灣臺中地方法院審理。
七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 20 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 4 月 21 日
書記官 李 孟 純