臺中高等行政法院判決
98年度訴字第409號99年6月8日辯論終結原 告 即被選定當事人 丙○○○
樓丑○○地○○被 告 彰化縣員林鎮公所代 表 人 宙○○訴訟代理人 Ａ○○
參 加 人 玄○○
黃○○共 同訴訟代理人 李淵源 律師上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國98年9月7日府法訴字第0980165342號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分關於准予參加人就原告共有坐落彰化縣○○鎮○○段第1066、1066-1地號土地續訂租約六年部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經查原告甲○○、乙○○、丙○○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○○、癸○○、子○○、丑○○、寅○○、宇○○、卯○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○、申○○、酉○○、戌○○、亥○○、天○○、地○○等25人，係多數有共同利益之人，渠等於訴訟繫屬後，選定丙○○○、地○○、丑○○為當事人，符合上開選定當事人之規定，自屬適法，至其餘原告，依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。又原告丙○○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告及參加人之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：緣原告共有坐落彰化縣○○鎮○○段第1066、1066-1地號土地（下稱系爭土地），由參加人玄○○、黃○○2人承租，雙方訂有員外字第288號私有耕地租約書，租期至民國（下同）97年12月31日屆滿。98年間，參加人申請繼續承租，原告等亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕，原經被告審查參加人之收入扣除支出為正數，足以維持一家生活，出租人並無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款之情形，核定出租人准予收回自耕。惟被告嗣依彰化縣政府98年5月12日府地權字第0980106862號函查出租地與自耕地是否符合農業發展條例第3條第11款「耕地」之規定，發現系爭土地使用分區原為農業區，於85年4月12日已變更編定為都市○○○○區○○道用地之非農業區，不符合「耕地」之規定，爰變更核定出租人不得收回自耕，准予參加人續訂租約6年，於報請彰化縣政府備查後，以98年5月27日員鎮民字第0980015341號函復原告及參加人。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，
應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。」司法院釋字第559號解釋參照。復按內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函訂之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」及內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函有關「自耕地」之解釋函，並非行政程序法第150條所定之法規命令，亦未依同法第160條第2項規定，由首長簽署，並登載於政府公報發布。依中央法規標準法第5條第2款及第6條規定，自不得限制原告之權利與義務。蓋手冊與函釋並無拘束人民之效力，被告僅憑非法規命令之函釋，限制原告收回租期屆滿之系爭土地，明顯違反憲法及法律規定，侵害原告權益。又前揭內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函業經高雄高等行政法院98年度訴字第509號判決認為：耕地三七五減租條例所規定之「耕地」包括耕地及耕地以外之農業用地，上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，本院自得拒絕加以適用，是上揭內政部函釋自不得拘束本案。
㈡查耕地三七五減租條例於72年11月29日增列第19條第2項、
第3項規定，其立法理由為「擴大家庭農場經營規模，並兼顧佃農家庭經濟生活，增列第2項及第3項規定，對於業主兼自耕農者，得給予佃農相當補償後，收回出租耕地。」可知當時擴大農場經營，要件在於業主兼自耕農，審查重點在出租人是否有自耕能力，不問「自耕地」是否為出租人所有，只要補償給佃農即得收回。依該條第2項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款之限制。」已放寬出租人收回其出租地之限制。此規定所指「自耕地」顯然指「自耕地土地」或「現耕地」，也可解為「自耕之農地」或「自有農地實際耕作者」無疑。況查農業發展條例第3條並無「自耕地」之定義，而該條例及其施行細則亦無「自耕地」一詞。按內政部89年8月5日台內地字第8910123號函說明二略以「茲因農業發展條例之修正，『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』已停止適用，行政院農業委員會於89年7月26日訂定發布之『農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』第二章，對農業使用認定基準規範詳細。是以，平均地權條例第22條第2項『自耕農地』之認定，得比照農業用地作農業使用證明書之申請，由土地所有權人向土地所在地鄉（鎮、市、區）公所提出申請，其所有權人身分之認定，則仍維持以切結書為之。」惟被告卻以函釋為審核基準，對母法增加法律所無之限制，顯然違反法律保留原則，亦悖於法體系之完整性。況且系爭土地從未變更作其他用途，對系爭土地之實況，被告亦可勘查現場，實質認定，惟被告卻認系爭土地不符農業發展條例第3條第11款「耕地」之定義，而否准原告收回系爭土地。惟農業發展條例之「耕地」與耕地三七五減租條例之「耕地」「自耕地」用詞不同。被告所為顯已違反行政程序法第6條、第8條之明確性原則與誠信原則，也悖於耕地三七五減租條例72年11月19日之立法目的，牴觸前揭內政部89年8月5日台內地字第8910123號函意旨，更背離司法院釋字第443、532、581號解釋意旨，濫用裁量權，增加對人民權利之限制，其處分即違法。
㈢按農業發展條例第3條第11款「耕地」定義，係指依區域計
畫法所劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言。本案都市計畫內劃為員林都市○○○○區○○道用地之農業用地，若認系爭土地非屬耕地，不適用耕地三七五減租條例，則不啻宣告凡都市計畫區內農業用地之租賃均無耕地三七五減租條例之適用。復依農業發展條例第20條第1項「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。」系爭土地被告既列為「非屬耕地」，則當無適用耕地三七五減租條例之餘地，依耕地三七五減租條例第1條規定「耕地之租佃，依本條例之規定。」則參加人申請續租亦應認無理由。
㈣又耕地三七五減租條例第19條第2項規定於72年12月公布至
今從未修改，被告卻以92年2月7日修正公布之農業發展條例定義，而割裂適用耕地三七五減租條例之規定，有違耕地三七五減租條例上揭立法目的及第1條規定，更違反行政程序法第4條至第10條之一般原理原則。退步言，被告認為系爭土地與自耕地均非耕地，即為農業用地，於97年12月31日租期屆滿時，依農業發展條例第20條第1項規定，即不適用耕地三七五減租條例，應自98年1月1日起任由出租人收回，抑或依契約自由原則締新農業用地租賃契約，不應再以公權力干預私權，更無再依耕地三七五減租條例強制續約之理。另系爭1066地號土地業經員林鎮公所98年5月19日員鎮農字第0980015163號函及圖片證實，系爭農業用地上有農舍或建物，是承租人違規使用屬實，依內政部93年3月10日台內地字第0930066140號函釋原訂租約無效，請鈞院令被告依法終止或註銷三七五租約登記。
㈤又被告於98年4月20日之員鎮建字第0980011674號簡便行文
表所示「計畫書中土地使用之特別規定」欄載明「附帶條件：應另行擬定細部計畫．．．⑵如經內政部都市計畫委員會審議通過紀錄文到3年內『未』能依照前項意見辦理者，請另依法定程序檢討維持第2次通盤前原計畫農業區。」另於「附註」欄載明○○○區○○道用地部分，原為農業區依法變更為非農業區，依法應完成之細部計畫未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者（原為農業區於85年4月12日變更）。經查系爭土地固於85年間經變更非農業區，然於被告核發前揭土地使用分區證明書時（98年4月20日），系爭土地仍為「依法應完成之細部計畫未完成」，此為被告是認之事實，故被告應於收到紀錄文(85年)起算滿3年後，應另行依法定程序檢討維持第2次通盤前原計畫農業區。被告是否確依該附帶條件執行？被告雖稱系爭土地於98年7月始完成細部計畫，惟依前揭說明被告應於98年5月31日前完成，顯然時間上有落差，則系爭土地於原告申請收回自耕時（98年1月間）自應仍屬農業區，即無被告所指系爭土地非屬農業區之農業用地而不得收回自耕之問題。雖部分原告年紀稍長及不在本籍，但各有卑親屬承接，依司法院釋字第580號解釋，不影響自耕情事。原承租人黃清波以「耕地租約享受優先購買權」於96年拍得同為系爭土地所分割之375租約耕地，足證系爭土地為耕地等情，並聲明求為判決⑴原處分關於坐落彰化縣○○鎮○○段1066、1066-1地號土地出租人於玄○○、黃○○部分之續訂私有耕地三七五租約及駁回原告收回自耕申請部分與訴願決定均撤銷。⑵被告應就原告98年11月3日所請求對於原告共有坐落彰化縣○○鎮○○段1066、1066-1地號土地收回自耕申請案，作成准許之行政處分。
四、被告則以：㈠本件系爭土地原為農業區，於85年4月12日依都市計畫法定
程序完成主要計畫，依法變更編定為員林都市○○○○區○○道用地之非農業區，依彰化縣政府98年5月12日府地權字第0980106862號函釋，系爭土地屬都市計畫內之土地，未符合農業發展條例第3條第11款「耕地」之規定，故改核定出租人不得以擴大家庭農場規模經營申請收回自耕，准由承租人續訂租約6年。又行政院83年11月28日台財字第44533號函示「農業用地經都市計畫變更為新市鎮特定區、住宅區或其他使用分區，在細部計畫尚未完成前，如經都市計畫主管機關認定，仍應依原來之土地使用分區別（或用地別）管制而視為農業用地。」其中「管制」的性質，應係指現況仍作農業用地者而言，是原告所稱現況仍作農牧耕地用，符合申請核發「農業用地農業使用」證明之條件，與本案依擴大農場收回自耕與其自耕地均必須符合農業發展條例第3條第11款之規定「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」及內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函「倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」故系爭土地仍可依原使用分區別作農牧耕作使用，亦可據以申請農地農用證明，惟不符擴大農場收回自耕之條件。又系爭土地之細部計畫已完成（98年7月29日發布實施），並於98年11月22日啟動市地重劃工程，地上物補償費於99年3月30日、31日、4月1日、2日發放。三七五租約土地因實施市地重劃致不能達到原租賃目的，彰化縣政府依據平均地權條例第63條、同條例施行細則第89、90條及市地重劃實施辦法第46條規定辦理。㈡復按內政部85年5月7日台內地字第8579419號函釋「要旨
：出租耕地已依都市計畫法程序，完成主要計畫變更為非農業區使用，雖細部計畫尚未發布及政府尚未辦理區段徵收，出租人得依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款之規定終止租約。主旨：案經本部於85年4月25日邀集相關機關研商獲致結論：「查『耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止；．．．五、經依法編定或變更為非耕地使用時。』為耕地三七五減租條例第17條第1項第5款所明定，揆其立法意旨為考量耕地已依法編定或變更為非耕地使用，已無繼續保留作耕地之必要，明定上開規定，以放寬租期屆滿前終止租約之限制。本案出租耕地原屬農業區土地，既依都市計畫法程序，完成主要計畫之變更，其變更後之土地使用分區或用地別即告確定，尚難以其無法建築使用為由，認定該系爭土地不得依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定終止租約。」本件作業之法令依據為內政部98年8月編印私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊內⑵審查標準、耕地三七五減租條例第5條、第19條、第20條、臺灣省耕地租約登記辦法第7條、第10條、行政程序法、內政部相關函釋、耕地三七五租約清理要點及司法院釋字第128號、第422號、第580號解釋意旨，及最高法院64年台再字第80號判例「土地法第82條所謂『凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用』，並非排除於其所定之使用期限前，仍為繼續從來之使用，此觀同法第83條之規定自明。自不能因系爭土地經編為住宅區用地，即認為原耕地租賃關係當然終止，而無耕地三七五減租條例第15條之適用。」等規定辦理。
㈢參照臺北高等行政法院98年度訴字第1924號判決案件之被告
內政部，就97年7月1日台內地字第0970105525號函之適用所為之答辯：「一、按行政程序法第159條規定，被告97年7月1日台內地字第0970105525號函係就臺北市政府以97年6月23日北市地三字第09731473300號函為有關私有出租耕地97年底租約期滿，出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，對於該條『耕地』及『自耕地』之認定疑義所為之釋示規定，本質上係就被告所主管耕地三七五減租條例第19條第2項關於『耕地』及『自耕地』之真意，協助下級機關統一解釋法令及認定事實之解釋性行政規則，顯非具體之公法上之法律關係，另參照最高行政法院53年判字第51號判例，被告97年7月1日函釋，非行政程序法第92條規定所稱之行政處分，原告依行政程序法第113條第2項及行政訴訟法第6條規定，所提確認被告上開函釋之行政處分無效之訴，難謂為合法，應予以駁回。
二、有關耕地三七五減租條例所稱『耕地』之定義，自耕地三七五減租條例於40年6月7日公布施行迄今，條例本身即無就『耕地』之內容及範圍設有明文規定。依當時耕地三七五減租條例第1條規定：『耕地之租佃，依本條例之規定，本條例未規定者，依土地法及民法之規定。』，該條所稱之『耕地租佃』，依土地法第106條規定：『以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作，包括漁牧。』及參照最高法院44年台上字第611號判例：『耕地三七五減租條例第一條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條暨土地法第106條第1項之規定自明。』然而，究土地法第106條僅針對耕地之租佃為界定，該條所稱『農地』內涵，土地法並無設有明確定義，另依土地法第30條規定：『私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有。違反前項規定者，其所有權之移轉無效。』（該條文已於89年1月26日修正刪除），該條所稱農地之內容及範圍，被告曾以70年3月20日台內地字第10409號函釋，規定該條執行範圍。故耕地三七五減租政策於實務執行上，有關耕地之認定，於72年農業發展條例尚未就耕地作明確定義之前，係依土地法第106條之規定，就土地實際使用狀況是否為農、漁、牧使用，並輔以地目等則以為認定。嗣後，隨農業發展條例自62年9月3日公布，僅對農業用地以土地使用方式為定義，後於72年8月1日該條例首次對於『耕地』明文定義其內容，並配合都市計畫、區域計畫或其他用地編定管制予以認定，而後更分別於89年1月26日及92年2月7日就該條例之農業用地及耕地範圍予以調整。從歷次農業發展條例對於農業用地及耕地定義演變可知，農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍，值此，衡諸下列因素，本部97年7月1日函釋出租人依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地需符合農業發展條例第3條第11款所稱之『耕地』：㈠就法解釋而言耕地三七五減租條例係40年發布之早期法律，當時之耕地三七五減租條例既未就耕地予以定義，自應依該條例第1條規定：『耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。』由該條例之中央主管機關被告本於職權以行政函釋規定『耕地』之定義適用農業發展條例第3條對耕地之定義，以期實務執行之統一規定，俾免發生適用上之競合問題。㈡就耕地三七五減租條例第19條第2項立法目的考量：⒈按農業發展條例第3條第10款對於農業用地定義之範圍，相較於同條例第11款所定耕地之範圍，尚涵蓋其他非屬農牧使用（例如：
森林、保育使用）之土地，參照最高法院63年台上字第1218號判例：『耕地租賃，以支付地租而耕作他人之農地為要件，所謂耕作，指目的在定期（按季、按年）收獲而施人工於他人土地以栽培農作物而言（參照司法院院字第738號解釋）。上訴人施人工於被上訴人之土地，其目的為『經營造林』，顯非耕地租賃。』是農業發展條例第3條第10款所稱農業用地範圍未必皆符減租條例所稱之耕地租佃，故耕地三七五減租條例第19條第2項所稱耕地及自耕地，應以農發條例第3條第11款之耕地範圍作認定，否恐滋生未符耕地三七五減租條例之耕地租佃問題。⒉另衡諸耕地三七五減租條例第19條第2項立法目的，係為避免農場耕地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農業發展條例之第二階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營之農場耕地，且從92年2月7日農業發展條例第3條第11款關於耕地定義範圍修正之立法說明意旨可知，農業發展條例第3條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區，而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是耕地三七五減租條例第19條第2項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的。㈢衡平租佃雙方權益：按．．．為司法院釋字第580號解釋所明定。是被告衡酌依上開規定，雖透過解釋明確定義租佃雙方之財產權益，有助於租佃爭議之定紛止息；惟因耕地三七五減租條例第19條第2項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞。是被告系爭97年7月1日函釋就耕地三七五減租條例第19條第2項『耕地』及『自耕地』，以農業發展條例第3條第11款所稱之耕地為認定，除符合該條項之立法目的外，並與該號大法官解釋中所提耕地三七五減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨未有不符，況出租人欲收回之出租耕地如非屬上開農業發展條例所稱之耕地，尚得依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定終止租約，於租佃雙方權益皆有所兼顧下，貫徹耕地三七五減租條例政策。」等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：㈠按「家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農
場。」、「委託代耕：指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者。」分別為農業發展條例第3條第4款及第15款所明定，及耕地三七五減租條例第19條第1、2項規定，耕地租約期滿時，出租人以「為擴大家庭農場經營規模」，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，申請收回自耕，首須出租人係家庭農場之經營者，以擴大家庭農場經營規模為理由；其次，須出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所規定不能自任耕作之情形；且無因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據，始符規定（鈞院98年度訴字第478號判決參照）。㈡耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回自耕，係以「出
租人為擴大家庭農場經營規模」為其收回之要件，既係「擴大家庭農場經營規模」，自應以出租人原已為家庭農場為其前提，依農業發展條例第3條第4款之規定，所謂家庭農場，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。是依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回自耕，須出租人為家庭農場之農業經營者。
㈢再按「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」對於出
租人能自任耕作之認定，雖規定得由申請人自行切結為之。然按上開手冊，係內政部對於下屬處理私有出租耕地97年底租約期滿時，關於出租人申請收回自耕及承租人申請續租等事宜處理之準則，惟出租人得否收回自耕，仍應依其是否符合耕地三七五減租條例相關規定之要件判斷之。從而，如承租人對於出租人是否能自任耕作，仍應依證據認定。
㈣所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言
，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內。（經最高法院作成52年台上字第834號判例）。惟93年7月9日司法院釋字第580號解釋意旨，大法官對於耕地三七五減租條例第19條第1項第1款以出租人能自任耕作為得收回自耕之條件，認係實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要。惟該解釋中認所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。此所謂「自任耕作」縱認係就是否能自任耕作之解釋，然「委託代耕」依上開農業發展條例第3條第15款之規定，係指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施，即仍須於經營家庭農場之前提下，始有「委託代耕」可言；苟出租人係將其所有耕地，委由他人全權處理（非僅就生產部分委由他人處理），而未對於耕地之經營有實際之參與，如就家庭農場之生產內容、所生產作物之銷售對象、價格等重要事項不參與決定，則難謂有「從事農業經營」而為家庭農場，亦不得據以認能自任耕作，方合上開釋字580號解釋「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要」之意旨。
㈤本件原告等雖以擴大家庭農場經營規模向被告申請收回耕地
自耕，惟查原告甲○○、丙○○○、丁○○、壬○○○等人均為7、80歲之老人，已無法自任耕作。另原告甲○○、丙○○○、丁○○、庚○○、辛○○、壬○○○、曾叔惠、酉○○、戌○○、亥○○等人均住臺北縣市、原告卯○○住南投市、原告辰○○、巳○○住臺中市、原告未○○、申○○住南投縣草屯鎮、原告天○○住新竹縣，渠等之住居所與耕地距離過遠，亦不能自任耕作，尚難以原告所出具之一紙切結書，即認無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所指不能自任耕作之情形。該條所謂「擴大家庭農場經營規模」情事，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予認定，最高行政法院75年度判字第2037號判決參照；且原告等是否經營家庭農場？是否有擴大經營之計畫？是否確有自耕能力？均未見原告提供相關證據以供被告審酌，是被告核定原告不得收回自耕，准由參加人續訂租約6年，並無違誤。
㈥耕地三七五減租條例第19條第2項立法目的係為避免農場耕
地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活原則下，配合農業發展條例第2階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營者之農場耕地。且從92年2月7日農業發展條例第3條第11款關於耕地定義範圍修正之立法說明意旨可知，農業發展條例第3條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地、平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區，而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是耕地三七五減租條例第19條第2項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的。此外，耕地三七五減租條例第19條第2項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞。故出租人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕土地及其自耕地需符合農業發展條例第3條第11款所稱之「耕地」，除符合該條項之立法目的外，並與司法院釋字第580號解釋意旨所提耕地三七五減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨不符。況出租人卻收回之出租耕地如非屬上開農業發條例所稱之耕地，尚得依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定終止租約，於租佃雙方權益皆有所兼顧。是內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋並無明顯違背解釋法則或牴觸上位規範，自屬適法。
㈦系爭土地於89年1月4日農業發展條例修正施行前已依耕地三
七五減租條例訂有租約，並於員林鎮公所登記有案，是依上開農業發展條例規定，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依耕地三七五減租條例之規定，準此，依同條例第20條「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約」規定，被告准由承租人即參加人於租期屆滿時，與出租人即原告續訂租約，於法尚無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、兩造之爭點：原告得否以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，請求收回系爭土地。
被告以系爭土地非屬農業發展條例第3條第11款規定之耕地，否准原告收回請求，並核准參加人續訂租約，是否合法。
七、經查：㈠本件原告共有坐落彰化縣○○鎮○○段第1066、1066-1地號
土地之系爭土地，由參加人玄○○、黃○○2人承租，雙方訂有員外字第288號私有耕地租約書，租期至97年12月31日屆滿。98年間，參加人申請繼續承租，原告等亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕，原經被告審查參加人之收入扣除支出為正數，足以維持一家生活，出租人並無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款之情形，核定出租人准予收回自耕。惟被告嗣依彰化縣政府98年5月12日府地權字第0980106862號函查出租地與自耕地是否符合農業發展條例第3條第11款「耕地」之規定，發現系爭土地使用分區原為農業區，於85年4月12日已變更編定為都市○○○○區○○道用地之非農業區，不符合「耕地」之規定，爰變更核定出租人不得收回自耕，准予參加人續訂租約6年，於報請彰化縣政府備查後，以98年5月27日員鎮民字第0980015341號函復原告及參加人。原告不服，循序提起本件行政訴訟，並為如事實欄所載之主張。
㈡按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土
地法及其他法律之規定。」、「本法所稱自耕，係指自任耕作者而言，其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論。」、「（第1項）以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。（第2項）前項所稱耕作，包括漁牧。」分別為耕地三七五減租條例第1條及土地法第6條、第106條所明定。72年8月1日修正公布農業發展條例第3條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」89年1月26日修正公布同條例第3條第1項第11款規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰㈠依『區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依『都市計畫法』劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』。㈡國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」及於同條項第14款增訂：
「耕地租賃︰指土地所有權人將其自有『耕地』之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」其第20條第1項、第2項並規定：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』所訂立之『耕地租賃契約』，應依本條例之規定，『不適用耕地三七五減租條例之規定』。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」、「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行前』『已依耕地三七五減租條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」依據上開規定可知，89年1月4日農業發展條例修正施行前耕地三七五減租條例所稱之「耕地」係指：㈠依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；㈡依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；㈢非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；㈣國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開㈠至㈢規定之土地。而農業發展條例89年1月4日「修正施行後」所訂立之「耕地租賃契約」，應依該條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定；89年1月4日「修正施行前」已依耕地三七五減租條例規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（耕地三七五減租條例）之規定。又按，92年2月7日修正公布農業發展條例第3條第10款、第11款、第14款分別規定：「農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。」、「耕地：指『依區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」、「『農業用地租賃』：指土地所有權人將其自有『農業用地』之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」其修正理由載明：「．．．修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍，理由如下：㈠耕地，係指主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，『依現行耕地定義，面積估計約97萬公頃，除特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地外，尚包括都市計畫區內之農業區、保護區及國家公園內田、旱地目之土地』，範圍太廣泛。加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍，縮小在『依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地』之範圍，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將現行『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。調整後以地政機關90年底土地使用編定之資料顯示，符合修正後『耕地』定義之面積約76萬公頃。㈡耕地定義範圍調整修正後，其政策意義為：
都市計畫區農業區或保護區以及國家公園區內田、旱地目土地，平均面積偏小，性質屬都市發展預定地或須嚴格保護用地，非屬農業用地之管制重點地區，且目前已有完備之都市計畫法、建築法、國家公園法等法規規範；至非都市暫未依法編定之土地，依規定則適用林業用地予以管制，改列為非耕地並歸由森林法來管理。將上述三種土地範圍由農業用地中之『耕地』，改列為農業用地中之『耕地以外之農業用地』，並不影響這些田、旱地目土地之變更使用、興建農舍之管理及稅賦優惠，僅是放寬這些土地之分割限制、耕地必須合法使用始得移轉限制及農企法人取得耕地之許可限制而已，但放寬後，一方面可紓解這些範圍內田、旱地目土地之土地所有權人要求變更地目之壓力，另外亦可導引農企業法人取得這些限制較少之土地，兼顧該等法人經營農業生產之需求。．．．將現行條文第1項第14款『耕地租賃』修正為『農業用地租賃』，理由：修正條文第20條至第22條有關『耕地租賃』之規定，修正擴大為『農業用地租賃』，『均排除耕地三七五減租條例之限制』，爰配合修正本款之定義文字。」並於第20條第1項、第2項規定：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』所訂立之『農業用地租賃契約』，應依本條例之規定，『不適用耕地三七五減租條例之規定』。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」、「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行前』已依『耕地三七五減租條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其立法理由明載：「．．．『現行條文』規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因本條例第3條第1項（按：「第1項」3字為贅列）第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於本條例第3條第1項（按：「第1項」3字為贅列）第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」準此，92年2月7日修正公布農業發展條例，已將修正前「耕地」之定義範圍，縮小在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」之範圍；同時將該次修正前亦列為「耕地」之「依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」、「非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地」及「國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地」，改列為「耕地以外之農業用地」，並規定89年1月4日農業發展條例修正施行後，不論係就該條例所指前揭「耕地」或「耕地以外之農業用地」訂立之「農業用地租賃契約」，悉依農業發展條例之規定；至89年1月4日農業發展條例修正施行前已依「耕地三七五減租條例」規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（耕地三七五減租條例）之規定。則依前揭說明，89年1月4日農業發展條例修正施行前已依「耕地三七五減租條例」規定訂定租約者，其所指之「耕地」，應包含：㈠依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；㈡依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；㈢非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；㈣國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開㈠至㈢規定之土地而言甚明。
㈢次按「（第1項）耕地租約期滿時，有下列情形之一者，出
租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」耕地三七五減租條例第19條定有明文。本件原告所共有坐落彰化縣○○鎮○○段1066、1066-1地號2筆系爭土地（面積分別為4,263.45、4.05平方公尺，合計4,267.5平方公尺，系爭第1066-1地號土地係於95年6月16日分割自1066地號－本院卷第124至134頁），於農業發展條例89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約等情，有臺灣省彰化縣私有耕地租約書附卷可稽（本院卷第62頁）。而本件原告等係依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，以擴大家庭農場經營規模向被告申請收回出租之系爭土地自耕，自須以系爭土地為耕地或耕地以外之農業用地而得收回自耕為首要條件。又依原告提起本件訴訟之聲明觀之，性質上為課予義務訴訟，其認定事實之時點，係以最後事實審言辯論終結前之法律及事實狀態為據。查系爭土地於85年4月12日依都市計畫法定程序完成主要計畫，依法變更編定為員林都市計○○○區00000000道用地，其附帶條件：
一、係指本計畫第二次通盤檢討含附帶條件變更之住宅區，附帶條件：應另行擬定細部計畫，並俟細部計畫完成法定程序，依法進行建築管理。二、開發方式以市地重劃方式辦理。系爭土地原為農業區依法變更為非農業區，依法應完成之細部計畫未完成，未能准許依變更後計畫用途使用。其細部計畫於98年7月29日完成發布實施，並於98年11月22日啟動市地重劃工程，地上物補償費於99年3月30日、31日、4月1日、2日發放，有彰化縣員林鎮公所簡便行文表、員林鎮刊及彰化縣政府99年3月17日府地價字第099006470號函附卷可憑（本院卷第431至436頁），並為兩造所不爭。則系爭土地於98年7月29日完成細部計畫發布實施之日前，仍作為農業使用。而自完成細部計畫發布實施之日起，已能依變更後計畫用途使用，並按照都市計畫內容實施，系爭土地即失其原為耕地或耕地以外之農業用地之用途。揆諸上開法條規定及說明，系爭土地於本件言詞辯論終結前既已非農業發展條例第3條第10款、第11款所規定之耕地或耕地以外之農業用地。原告等自不得以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，被告以系爭土地非耕地為由否准原告收回自耕，並無不合，亦無違反明確性原則、誠信原則及法律保留原則。原告主張系爭土地於原告申請收回自耕時，仍屬農業區，並無不得收回自耕之問題云云，然按系爭土地於本院言詞辯論終結前已非耕地或耕地以外之農業用地，有如前述，原告上開主張，自非可採。至於原告主張系爭土地上有農舍或建物，承租人（即參加人）違規使用系爭土地，原定租約無效，以及原告可否依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款之規定終止租約收回系爭土地，與本件原告係依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定申請收回之處理程序不同，核屬另一問題。是原告依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定申請收回系爭土地，被告就此部分否准原告之申請，核無違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合，原告就此部分起訴論旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。
㈣另系爭土地既已非屬耕地或耕地以外之農業用地，揆諸前揭
規定及說明，當無適用耕地三七五減租條例之餘地，是參加人申請依耕地三七五減租條例第20條之規定申請續訂租約6年，即與耕地三七五減租條例之規定不符，被告亦無再依耕地三七五減租條例予以續訂租約之理，而應由原告是否依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款或其他法律之規定收回，或由原告與參加人自行另定租地契約（非耕地三七五減租條例之租佃契約）。從而，被告所為准予參加人續訂租約6年之處分，核有違誤，訴願決定疏未詳查，予以維持，亦有未合。原告起訴論旨執此指摘，為有理由，應將訴願決定及原處分關於准予參加人續訂租約6年之部分撤銷，以符法制。
㈤又本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘主張和舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第79條前段、第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 15 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 6 月 23 日
書記官 李 孟 純