臺中高等行政法院判決
98年度訴字第400號99年6月15日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司台中區營業處代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡瑞煙 律師被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 林一哲 律師複 代理人 朱從龍 律師訴訟代理人 庚○○上列當事人間因管線工程事件，原告不服內政部中華民國98年8月31日臺內訴字第0980063780號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按分公司係由總公司分設之獨立機構，就其業務範圍內之事項涉訟時，有當事人能力（最高法院40年臺上字第39號判例意旨參照）。上開肯定分公司具有當事人能力之判例，其重點在於分公司係獨立機構，如就其業務範圍內事項涉訟時，應有當事人能力，而非是否依公司法之規定為分公司之登記。此就其後判例認政府獨資經營之事業，與政府機關無殊，其分支機構（並非依公司法之規定為分公司登記），就其業務範圍內之事項涉訟時，亦有當事人能力之見解觀之自明（最高法院51年臺上字第2772號判例意旨參照）。上開最高法院之判例及判決意旨雖係針對民事訴訟案件而言，然基於相同法理，於行政訴訟案件亦可適用。本件原告係台灣電力股份有限公司分設之獨立機構，有獨立之機關名稱、會計制度及業務，並設有代表人及固定之營業處所，處理所轄營業、供電、設備維護、收費等事項，有營業登記證、台灣電力股份有限公司組織規程、區營業處組織規程附卷可稽（參見本院卷第114頁、第219頁至第230頁），則就其業務範圍內之事項涉訟時，自有當事人能力。
二、事實概要：原告於民國（下同）86及87年間，依行為時（86年3月31日公布實施）「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法」（舊規定為「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點」，於86年3月11日廢止）規定，委由被告代為辦理臺中市○○○街等7項電力管線挖掘工程（挖路許可證號、申挖日期、地點、完工日期均詳如附表，下稱系爭工程），嗣被告以工程結算完工面積超過原申請核准面積，依上開辦法第11條規定，分別以88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函通知原告應補追繳代辦費用合計新臺幣（下同）75,010,481元（申挖核准面積、結算完工面積、追加面積、長度、平均寬度、各項金額明細、追加金額、通知繳納公文字號及收費依據均詳如附表，其中編號6工程追加金額應為7,090,461元，本件總金額應為75,010,885元，被告分別誤載為7,090,057元、75,010,481元，因此短收404元），原告未繳納，經被告多次發函通知原告繳納系爭代辦費用，仍未繳納。嗣被告以97年12月22日府建線字第0970308399號函通知原告：「主旨：有關本府代辦貴處87年度柳陽西街等7項電力管線挖掘工程，完工後依實作數量追加工程款共計新臺幣75,010,481元整，請於97年12月31日前繳納，請查照。
說明：……二、旨述案件係依據本府86年3月31日86府秘法字第27655號令公布之『臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法』第11條向貴公司計收，於88年6月2日起已多次行文貴公司繳納，亦曾多次召開協調會討論。如逾期仍未繳納，本府將依規移送強制執行。三、如有異議，請於文到7日內向本府建設處管線科提出更正。」原告以97年12月29日Ｄ臺中字第09712064371號函復被告：「……二、旨述工程款，自88年12月起曾多次去函貴府說明，該等案件當時均依貴府86年2月21日府工養字第016539號來函所示：『各項代辦經費，代辦管溝、路面修復費等，訂定以『規費』標準向管線單位收取』。本處依該『規費』項目，繳納貴府通知之應繳費用。貴府雖於86年3月31日，以86府秘法字第27655號令公布『臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法』，然並未函知或召集各管線單位及變更該『臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法』收費辦法，卻仍一直沿『規費』方式計取。事隔2年多後，才於88年6月22日召開會議通知，改以『實作數量』辦理結算。貴府為應審計室之糾正，逕追溯自87年7月1日起，按實作實算計追加款項。三、貴府為解決上述情事，於97年11月12日召開協調會，會中有如下三點決議：（一）建設局原以『規費』方式收取費用，但事後遭審計室糾正後，才向臺電以『實作數量』計收工程款。（二）改按『實作數量』計收費用，貴府應依據承攬商統一發票開立及支出機關分攤表分送臺電公司，作為進項憑證，俾憑申報扣抵營業稅。（三）協調會雙方意見陳報審計室，審計室如有異議時，另作訴諸法院裁處。四、貴府並未依協調會決議事項辦理，竟以『本府與臺電協調不成立』作成結論。今又限期於97年12月31日前繳納，而未能提供相關進項憑證，以供辦理繳款事宜，實強人所難。敬請依是日決議事項辦理，以合理處理本案。」被告以98年1月13日府建線字第0980008327號函復原告：「……二、旨述案件之法源依據『臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法』係經由本府多次召開之公共管線協調會報協商後訂定，依法公布。……」等語，要求原告繳交87年度之管線代辦費用合計新臺幣75,010,481元。原告不服，主張被告因審計部臺中市審計室於88年間審核87年度基金預算，糾正及查處相關人員未依完工實作面積計價收費後，始溯及將代辦系爭87年度柳陽西街等7項電力管線挖補工程費逕行核定追繳新臺幣75,010,481元，除違反86年2月21日府工養字第016539號函示及87年6月12日府工養字第82276號函檢送之會議紀錄結論外，更違反信賴保護原則，遑論依行政程序法第131條規定，系爭87年度7項電力管線挖掘追加工程款，其請求權均因超過5年而消滅等語；嗣後復補充理由稱：被告88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函，依函文內容觀之，不足以判斷為行政處分；而98年1月13日函，其性質屬第二次裁決，實質上為另一行政處分，非屬觀念通知；另依作業辦法條文規定及被告函文用語，上開應收取之代辦工程費用，乃屬行政私法範疇，被告乃處於與私人相當之法律地位，並受私法之支配，所生法律關係應屬私權關係，非公法關係等語，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告○○○市區道路○○○○○道路挖掘次數與面積，提昇
道路工程與管線工程品質及統一路面修復標準，原訂有「臺中市政府代辦管線統一挖補作業暫行要點」，經送臺中市議會審議通過後，於86年3月31日公布施行「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法」；兩者除有少部分做文字調整外，其內容完全相同。而不論前開作業暫行要點或作業辦法雖均於第ll條規定：「委辦單位繳交本府代辦挖補及柏油路面修補費用，依完工實作面積計價，按件繳交本府專戶，統一撥付工程款及相關業務費用」；惟被告於86年2月21日即以86府工養字第16539號函通知原告：「說明二、依據本府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點規定，各項代辦經費將比照目前代辦管溝路面修補費方式訂定規費標準向各管線單位收取，如由得標廠商開立以委辦單位為買受人之發票，則如同依工程實作數量結算，必須逐件向各管線單位計價收費，徒增行政作業困擾，如遇共同管溝聯合施工之情形，則更難計價；且本府已設置『非營業循環基金帳戶』供各委辦單位繳交代辦經費，各項收入將專款專用，以彌補未能依工程數量結算之問題……」，並由被告依上開函旨核定統一單價標準，採依申請核准挖掘面積核計，以規費方式一次繳納，而未依工程實作數量結算。嗣前開作業辦法訂定後，仍繼續援用該函意旨以規費方式收取，並未依工程實作數量結算，惟因審計部臺中市審計室於88年間辦理審計時，糾正及查處被告相關人員未依實作面積計價收費，被告始改通知原告依完工實做面積辦理統一挖補代辦費結算追加減。
㈡88年上半年度前被告均依86年2月21日86府工養字第016539
號函旨，以規費方式核計應收取工程代辦費，由原告將應繳代辦經費，繳入被告設置之「非營業循環基金帳戶」；且因未依工程實作數量辦理結算，原告因而亦未能取得進項稅額憑證。此觀諸被告87年6月l2日87府工養字第82276號函送「87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖補工程收取代辦工程費及管溝挖補申報完工實作數量等事宜」之會議紀錄，亦足以證明；即該會議結論亦已敘明：「87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖補工程，各工區承攬廠商申報竣工之完工報告表，應依實作數量填報。本府代辦管溝挖補之長度、寬度與深度，各委辦管線單位之監工或檢驗員，不得以『與申請挖掘數量不符為由，拒絕於完工報告表上簽章認證該管線已埋設完成』，以避免延誤廠商申報竣工時程……」；且另於會議結論二及三，再分別載明：「……為維○○市市區道路完整、美化市○○○○道路挖掘後路面修復之品質及形狀，並簡化本府收取代辦挖補工程費行政程序，本次會議協商自即日起各委辦管線單位申請挖掘許可時（除專案及甲式大項工程外），以下列適化管溝寬度，向本府申請挖掘許可，……。即日起本府並以前項申挖寬度計收代辦工程費」、「各委辦管線單位請依前述第二項會議協議之申請挖掘管溝寬度設計及編列預算，配合本府共同辦理，以避免工程費追加減，徒增行政業務」；均維持以核定統一單價標準，按申請核准挖掘面積核計方式一次繳納，而不依工程實作數量辦理結算。
㈢被告因審計部臺中市審計室於88年間審核87年度基金預算，
糾正及查處相關人員未依完工實作面積計算收費後，始通知原告依完工實作面積辦理統一挖補代辦費結算追加減事宜；然在此之前，應繳交之電力管線挖掘工程代辦費，原告悉已依被告86年2月21日86府工養字第16539號函示及87年5月19日「87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖補工程收取代辦工程費及管溝挖補申報完工實作數量等事宜」之會議協議內容辦理，並未依工程實作數量結算，是雖被告通知補辦追加減結算，但因完工已久且現場復有變動，自有無法再查明確認實作面積。詎被告竟因而自88年3月26日起，即逕行以施工廠商之完工報告表所載面積核計，通知原告繳交系爭87年度柳陽西街等7件電力管線挖掘工程結算追加款；且原告工務股之檢驗員係於管溝施做完成後，前往檢驗承攬廠商於管溝內鋪設之管路是否符合規定，同時確認管線工程是否完成，惟並未查核該代辦管溝挖補之長度、寬度與深度，此除由原告之檢驗員均在完工報告上特別註明「僅證明管線已完工」字句外，承攬廠商所交付檢驗員簽章之完工報告，亦僅記載該管溝挖補之長度（但無需原告檢驗員核認），並無相關之寬度及面積；該完工報告上填載之寬度或面積，均是檢驗員簽章後，承攬商始再自行填入送交被告，有承攬廠商交付原告檢驗員簽章之完工報告可稽，被告竟以該完工報告表所列之寬度或面積，做為辦理追加減結算之依據，顯非允當。
㈣原告係公營事業單位，所有預算執行、財務收支、決算等事
宜，均須受審計部臺中市審計室監督、審核及審定；有關被告代辦管線統一挖補工程中原告應繳之費用，前已依據被告86年2月21日86府工養字第16539號函及87年5月19日會議協議內容辦理，由被告核定統一單價，依申請核准挖掘面積核計，不依工程實作數量辦理結算，並均已全數繳清。被告嗣後因審計部臺中市審計室糾正始於88年3月間要求原告改依工程實作數量結算，並溯及將代辦系爭87年度柳陽西街等7項電力管線挖補工程費逕行核定追繳75,010,481元。被告既表示不依工程實作數量結算，採依申請核准挖掘面積合計規費辦理，復要求原告檢驗員無須核對工程數量，不得以挖掘數量不符拒絕於完工報告表簽章認證管線已埋設完成；原告因信賴被告不依工程實作數量結算之規定之行政做為，而繳交規費，嗣後被告因審計部臺中市審計室糾正，竟於無法再查認實作工程數量後，逕行核定追繳數額，有違86府工養字第16539號函及87年6月12日會議協議，已構成違反行政法上之信賴保護原則及行政自我拘束原則。
㈤參酌臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法第1條「…
…有關施工項目交由本府發包代辦……」、第3條「本府代辦之施工項目及規格如左……」、第6條「本府代辦管線工程統一挖補業務……」、第8條「凡本府代辦之工程項目，其單價應由本府訂定……」、第9條「本府代辦轄內管線工程統一挖補，各項代辦收費標準如左：……」、第ll條「委辦單位繳交本府代辦挖補及柏油路面補修費用，依完工實作面積數量計價，按件繳交本府專戶，統一撥付工程款及相關事務費用。」等規定；以及被告88年6月2日88府工養字第77249號函「……應補追繳代辦費用……」、91年10月1日府建線字第0910145616號函：「……合計應追加工程款為75,010,481元……」、94年6月16日府建線字第0940106427號函、96年9月3日府建線字第0960196726號函「……完工追加（減）代辦費……」，以及97年12月22日府建線字第0970308399號函、98年1月13日府建線字第0980008327號函「……完工後依實作數量追加工程款新臺幣75,010,481元……」等用語；被告依臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法收取代辦工程費用，是否為行政行為已非無疑；縱認應屬行政行為，但為解免自身遭糾正之責任，而以未經原告核認之工程數量，逕行核定追繳代辦工程費用，更難謂無違反行政法上禁止恣意原則及誠實信用原則。
㈥訴願決定雖以依86年3月31日被告公布施行之臺中市政府代
辦管線工程統一挖補作業辦法第11條規定，代辦挖補費用依完工實作面積數量計價，已有明文，縱被告於87年5月19日召開「87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖掘工程收取代辦之工程費及管溝挖補申報完工實作數量等事宜」會議，會議結論係按申請核准挖掘面積合計一次繳納，不依工程實作數量結算，該會議決議已與自治規則有違，既經審計室臺中市審計室糾正，被告依法追繳差額代辦費，核屬於法有據；以及系爭工程完工報告應經被告派員監工認可，其挖補實作長度及面積，既經被告確認，應堪信實云云為由，認定原處分否准原告之請求，核非無據。明顯有未說明原告主張被告違反信賴保護原則何以不足採，以及未查明被告有無派員監工認可工程數量，或提出實作長度及面積經確認之工程完工報告，其決定自有理由未備及認定事實不憑證據或與卷證不符之違誤。
㈦按88年2月3日公布之行政程序法第96條第1項第2款及第6款
，明定行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，並表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之意旨以及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，乃現代法治國家行政程序之基本要求；被告於該法公布後所為88年3月26日88府工養字第41595號、第51579號、第41557號、第41582號、第41566號、第41585號等函，略為：「主旨：檢送87年度本府代辦貴處電力管線挖掘本市○○路追加繳款通知單一份，請儘速繳納，以憑結案，請查照。說明：一、本工程結算完工面積……平方公尺較原申請核准面積……平方公尺增加……平方公尺，依規應補追繳代辦費用新臺幣……」云云；除未載明理由及其法令依據外，更未表明其為行政處分之意旨及救濟方法、期間、受理單位等教示內容，實具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第96條第1項第2款及第6款應屬無效。縱認行政程序法係自90年1月1日開始施行，但由前開函文內容觀之，實不足以判斷為行政處分，被告違反依法行政及行政行為明確性原則，致剝奪人民憲法第16條所保障訴願及訴訟之權利，亦應認該處分無效。
㈧行政機關就個別事項對外所為公法上之單方行為，除行政機
關就公法上具體之事項所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「第二次裁決」係指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或當事人之異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實或法律狀態，重新為實體上審查，另為裁示而言；縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由或教示規定有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。而本件原告於收到被告前開88年3月26日88府工養字第41595號、第51579號、第41557號、第41582號、第41566號、第41585號等函通知後，即陸續與被告為公文往返，迭有異議；被告最後依原告97年12月29日Ｄ臺中字第09712064371號函旨審查後，以98年1月13日府建線字第0980008327號函通知：「說明……二、旨述案件之法源依據『臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法』係經由本府多次召開之公共管線協調會報協商後訂定，依法公布。三、本案貴處如有不服，得依訴願法規定，於三十日內繕具訴願書經由本府向訴願管轄機關提起訴願。」該函除敘明理由及法令依據外，並添加如有不服，得依訴願法規定，於30日內繕具訴願書等教示規定；依前開所述，其性質屬於第二次裁決，實質上為另一行政處分，自非不得為訴願或行政訴訟之標的；被告辯稱係重申行政處分意旨之觀念通知，自非可採。
㈨原告起訴狀所提出之完工報告，均是被告發函通知原告繳交
追加款之附件，其中挖路許可證編號00833，挖掘地點柳陽西街、崇德路一段及北平路等一帶，所記載之長度、寬度與面積，均與被告所陳報之完工報告記載內容不同，被告之計算是否正確，已非無疑；況且原告就不同管數管溝，有不同管溝寬度設計規範，區分為一管底、二管底、三管底、四管底，各應挖掘管溝之寬度為0.6公尺、0.8公尺、1公尺、1.2公尺，本件經申請許可之挖掘寬度亦分為1公尺及0.8公尺，則何以被告計算追加費用一律均以平均寬度1公尺計算，更見其不當。
㈩被告所陳報之完工報告有5件係影印自原告起訴狀檢附之證
物，其餘自行陳報2件，其上並未見蓋有被告工務局收件章及挖掘道路許可專用章，是否為施工廠商送交被告核認之完工報告，尤未見證明之，執以為計算基準，並非可採。另被告陳報之計算表，其計算式為長度╳平均寬度（1公尺）＝追加面積，惟該所謂長度，究係指實際施做管溝長度扣除原申請管溝長度後之差額，或係指原申請管溝長度範圍內，挖掘寬度超過申請寬度部分，並未見被告說明；如係指原申請與實際施做管溝長度之差額，則表列差額長度依序為3,208公尺、2,864公尺、1,176公尺、2,402公尺、18公尺、1,609公尺、4,901公尺，並分別占原申請長度48.8％、45.4％、9％、31.7％、1.5％、42.8％、81.3％；則除尚德街、湖北街、衛道路、大德街9％及永春東路1.5％等2件，尚屬合理可能外，其餘5件之長度差額，明顯不可能。另如該長度係指原申請管溝長度範圍內，實際挖掘寬度超過申請寬度部分，則原申請寬度分別為0.8公尺或1公尺，被告再列追加平均寬度1公尺，合計挖開寬度為1.8公尺或2公尺，事實上即不可能。故除被告陳報之計算表所列內容並非真正外，亦未見被告提出現場施工照片、施工圖面、修補路面照片等以實其說，自難僅據該計算表及與事實不符之完工報告認定實際施作面積。
原告於收到被告88年6月2日88府工養字第77249號等函通知
應補追繳代辦費用後，即一再向被告表示異議；而當時爭執依被告86年2月21日府工養字第16539號函及87年5月19日召開之87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖補工程收取代辦工程費及管溝挖補申報完工實作數量等事宜會議結論，已指明為避免行政做業困擾不以工程數量結算，而係採規費方式繳納，故並未進入實質面積計算階段。
按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行
使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所做成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文；又民法總則施行法第18條亦規定：「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」惟於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。再「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」亦經最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議決議在案。本件有關被告代辦原告87年度柳陽西街等7項電力管線挖掘工程，完工後被告依實作數量通知原告繳納追加工程款75,010,481元，依被告之主張即為有關行政程序法施行前之公法上請求權，固可類推適用民法第125條規定，時效期間為15年；惟公法上之債權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法於90年1月1日施行後，殘餘期間長於5年者，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定；系爭追加工程款請求權，被告至遲於88年3月26日或6月2日已可得行使，且既屬行政程序法施行前之公法上請求權；自行政程序法90年1月1日施行後，於95年1月2日（94年12月31日、95年1月1日分別為星期六、日）已罹於時效而消滅，被告遲至97年12月22日以府建線字第0970308399號函限期於同年12月31日前繳納，以及以98年1月13日府建線字第0980008327號函為異議決定處分（或被告所稱更正救濟期間處分），均已逾上開法定期間，其縱有請求權存在，亦因時效完成而消滅，不得再對原告請求，原告自得請求撤銷該處分及訴願決定。再，公法上請求權之消滅時效，是採權利消滅而非債務人之抗辯權，故被告之公法上請求權倘罹於時效致權利消滅，即不得再行請求，有行政程序法第131條第2項規定及最高行政法院99年度裁字第111號裁定意旨足佐；且被告公法上請求權有無罹於時效致權利消滅而不得再行請求，屬法院應依職權調查事項，無待原告之抗辯。另被告歷次催繳函，性質並非對外直接發生法律效果之單方行政行為之行政處分，無行政程序法第131條第3項時效中斷規定之適用；且類推適用民法第130條規定，亦因被告未於發函即請求後6個月內起訴，其時效亦應視為不中斷。
綜上所述，原告以申請核准挖掘面積結算規費係會議結論等
為由，主張被告重新核算規費之行為已嚴重損及原告權益。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及被告98年1月13日府建線字第0980008327號函均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠被告98年1月13日府建線字第0980008327號函僅係觀念通知
，並非行政處分，原告仍對該函提起訴願及行政訴訟於法不合：
⒈按所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而
發生具體的法律上效果者而言，若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟，最高行政法院52年判字第269號判例著有明文。
⒉被告98年1月13日府建線字第0980008327號函，乃係再次
重申被告88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號、第77279號等7份函件之意旨，要求原告繳交87年度管線代辦費用75,010,481元，內容僅係重申被告於88年間所為之行政處分內容，並未就該處分之內容予以撤銷或變更，故被告98年1月13日府建線字第0980008327號函，顯屬重申行政處分意旨之觀念通知，原告主張該函係屬行政處分，並對該函提出訴願及行政訴訟，恐有誤解，更屬於法不合。⒊抑有進者，被告自89年迄今，即多次以函件一再通知原告
繳交代辦費用75,010,481元，惟原告均置之不理，益證被告98年1月13日府建線字第098008327號函係觀念通知，顯不得做為訴願及行政訴訟之標的。
⒋又按「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者
，處分機關得隨時或依申請更正之。」行政程序法第101條第1項定有明文，故如行政機關於具有觀念通知之函件上誤載行政救濟之教示規定時，亦僅生行政機關應予更正之效果，不因該函有行政救濟之教示，即改變其性質為行政處分。
⒌如上所述，被告98年1月13日府建線字第0980008327號函
雖載「得依訴願法規定，於三十日內繕具訴願書經由被告向訴願管轄機關提起訴願」等字樣，惟該函既係觀念通知，自不因其上載有行政救濟之教示，而改變其性質為行政處分，故被告98年1月13日府建線字第0980008327號函係屬不得訴願之觀念通知，原告就該函提出訴願，顯係於法不合，至為灼然。被告係依自治條例據以向原告請求款項，原告亦均無違誤。
㈡原告主張被告86年2月21日86府工養字第16539號函，係表示
被告同意以原告申請核准挖掘面積核計87年度之代辦費用云云，殊悖法律，自無可採。被告86年2月21日86府工養字第16539號函，係依據當時有效之臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點，惟該要點已於86年3月11日為「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法」（即現行之「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業自治條例」）所取代，故被告係依「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法」第9條第3項第1款之規定：「由道路工程主辦單位通知相關管線單位依結算金額繳交本府專戶。」要求原告繳交87年度之管線代辦費用75,010,481元整。故本件之代辦費用計算，根本與本府86年2月21日86府工養字第16539號函無涉，原告以該函做為拒絕付費之依據，實屬混淆視聽，自無可採。
㈢原告陳稱被告「87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖
補工程收取代辦工程費及管溝挖補申報完工實作數量等事宜」之會議結論係「維持以核定統一單價標準，按申請核准挖掘面積核計方式一次繳納，而不依工程實作數量辦理結算。
」云云，顯係斷章取義，自無可信。
⒈被告於87年5月19日召開之「87年度（下半年度）臺中市
代辦管線統一挖補工程收取代辦工程費及管溝挖補申報完工實作數量等事宜」會議，會議結論一、之內容僅係「要求各委辦管線單位之監工或檢驗員，不得以『與申請挖掘數量不符為由，拒絕於完工報告表上簽章認證該管線已埋設完成。』」其目的係要求各委辦單位之監工或檢驗員應於監工時認真核對完工數量，以免嗣後再行發生爭議，顯無維持以申請核准挖掘面積核計方式繳納代辦管線統一挖補代辦工程費之意旨，至為灼然。
⒉87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖補工程收取代
辦工程費及管溝挖補申報完工實作數量等事宜會議之會議結論二、則係要求各委辦管線單位需依適化管溝寬度向被告申請挖掘管溝寬度設計，以避免辦理工程費追加減，其目的則係要求各委辦單位於申請挖掘管溝時，就設計上應符合適化管溝寬度，以使申請挖掘面積與實作面積相符合，以避免嗣後因實作數量與申請數量有所出入所需辦理之工程費追加減。此亦可見被告係一貫要求需依實作數量核算計收代辦工程費，並無同意以申請面積核計代辦工程費，否則亦無庸開會處理因實作數量與申請數量有所出入所造成之工程費追加減問題。
⒊綜上，87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖補工程
收取代辦工程費及管溝挖補申報完工實作數量等事宜會議之會議結論，乃係要求：⑴委辦單位應核實實作數量⑵委辦單位應依適化管溝寬度申請申請挖掘管溝寬度設計，以使以使申請挖掘面積與實作面積相符合；就該二點而言，均係出於以實作數量計價之目的，原告陳稱該會議結論係表示被告同意依原告申請面積核算代辦管線工程費云云，顯係顛倒是非，自無可採。
㈣原告抗辯被告以完工報告表核算代辦費用有誤，且完工報告內容不合理云云，顯係飾卸，自無可採。
⒈被告完工報告表上，皆須經由被告監工及原告指派之檢驗
員簽章確認，相關簽章人員皆須負擔法律責任，且原告更有充分之時間及機會得以確認工程完工之寬度、長度及面積，內容自屬詳實可信，原告空言辯稱該完工報告表內容不實云云，則依行政訴訟法第33條準用民事訴訟法第277條規定，原告自應就此有利之事實負舉證責任，惟原告均未為舉證，顯係空言，自無可採。
⒉且按行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項之
規定：「文書，依其程式及意旨得認做公文書者，推定為真正。」被告於88年6月2日等7份函件所附之完工報告，乃係經審計單位再三查核後所完成，並非草率為之，原告不憑任何證據，即謂被告之完工報告內容不實云云，顯悖法律，自無可信。
⒊抑有進者，被告進行管線挖補工程時，必需考慮管線之彎
繞及施工之地質、地形以及道路設計等諸多現實狀況，進行不同程度之挖掘、回填、刨除及填補工程，原告僅憑其管線之寬度較被告完工報告所載寬度數據為窄，即謂被告之完工報告及管線挖補工程不具必要性、適法性、合理性云云，全無實際證據證明，洵屬想當然爾之數字遊戲，空言無稽，自無可信。
㈤原告主張被告違反信賴保護原則云云，曲解法律，殊屬未當。
⒈按信賴保護原則之適用，必需有授與利益之行政處分之存
在，惟原告據以主張信賴保護之86年2月21日86府工養字第16539號函僅係否准原告之請求，並未授與利益，而原告另主張之被告87年6月12日87府工養字第82286號函亦未同意原告得不依實作數量繳交工程費，則原告主張本件應適用信賴保護原則云云，顯係曲解法令，自無可採。
⒉況本件被告既已依法訂定自治規則（臺中市政府代辦管線
工程統一挖補作業辦法），則被告依法請求原告給付款項，自屬於法有據，原告斷章取義，主張被告同意渠依申請施做數量計價給付云云，顯悖法律，自無可採。
㈥原告主張於申請時早已給付規費云云，惟對嗣後施作工程之
實作面積遠大於申請施作工程面積之事實，卻始終避而不談，顯非正當，顯係有意將原告挖補道路之支出，轉嫁由被告承擔，顯係有違於使用者付費之原則，更有占政府便宜之嫌。
㈦有關代辦費用計算明細表總額75,010,884元與被告97年1月
13日府建線字第0980008327號函主張金額75,010,481元數字之差異，係發生在太原一街一帶工程之工程費用部分，差異之原因在於該工程之增加面積為1,608.908平方公尺，而被告代辦費用計算明細表之計算，係以四捨五入後之1,609平方公尺為計算，得出該部分工程費用為7,090,460元；而被告97年1月13日府建線字第0980008327號函中，有關太原一街一帶工程部分之工程費用係依被告88年6月2日府工養字第77268號函中所核算之7,090,057元（該數額係以1,608.908平方公尺為計算基礎）為據，故被告代辦費用計算明細表總額與97年1月13日府建線字第0980008327號函之數額差異，乃係因兩份文件就增加面積部分之小數點之取捨方式不同所致。
㈧茲就本件工程代辦費之費用細項，說明如下：
⒈原告所稱之工程代辦費，並非該費用之正式名稱，因臺中
市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法第11條係規定：「委辦單位繳交本府代辦挖補及柏油路面修補費用，依完工實作面積數量計價，按件繳交本府專戶，統一撥付工程款及相關業務費用。」可知該工程代辦費之全名應為臺中市政府代辦挖補及柏油路面補修費用。
⒉臺中市政府代辦挖補及柏油路面補修費用之收費細項，係
分別規定於臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法第9條及第10條，其中第9條之收費內容，係為代辦管線工程統一挖補所收取之費用，而第10條收費內容，則為代辦管溝柏油路面補修所收取之費用。
㈨就行政上之慣例，如行政機關針對同一催繳款項事件，於短
時間內為兩份內容相同僅有數據不同之公函時，其後一份之公函具有取代前一份公函之效力。因本件工程歷經審計室之查核，故被告格外慎重，多次派員再次複丈本件工程之施作面積，故被告提供予原告之完工報告單內容有所差異，乃係因被告人員複丈詳查所致，惟原告之人員亦均於兩次之完工報告上核章，故可見被告完工報告所提出之丈量數據並無錯誤。
㈩被告歷年通知原告繳交增加工程費用之函件，均有送達原告
，惟原告均認該項代辦工程費係屬規費為由，不願繳交。原告係自提出訴願之時，始爭執被告就本件工程增加面積之數值計算，於訴願前並未向被告有所異議。
被告歷年均向原告催繳費用，故請求權時效自未消滅，原告
主張本件被告之請求權業已消滅云云，顯悖事實，自無可信。
⒈按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不
行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所做成之行政處分而中斷。」「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」行政程序法第131條、第133條分別定有明文。
⒉被告自89年起，業已歷次以91年10月1日府建線字第09101
45616號函、92年9月16日府建線字第0920144822號函、93年12月1日府建線字第0930198467號函、95年3月30日府建線字第0950046484號函、95年12月20日府建線字第0950266478號函向原告催繳代辦管線工程費用，準此，被告既然歷年均有向原告催繳，則被告之請求權時效自因歷次向原告催繳費用之行政處分之確定而重行起算，故被告之公法上請求權並未消滅。
⒊又若謂被告歷年之催繳函件性質上並非為行政處分，則原
告於本件行政訴訟所聲明撤銷之被告臺中市政府98年1月13日府建線字第0980008327號函，其內容與被告歷年之催繳函件內容相同，均係再次請原告儘速繳交管線代辦費用，故被告之98年1月13日府建線字第0980008327號函當亦非行政處分，自非原告所得向鈞院訴請撤銷。
綜上所述，被告通知原告應依臺中市政府代辦管線工程統一
挖補作業辦法之規定，繳交代辦費用75,010,481元，於法並無不合，聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按，地方制度法第19條第10款第1目規定：「下列各款為縣（市）自治事項：……十、關於交通及觀光事項如下：
（一）縣（市○○道路之規劃、建設及管理。」另行為時臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法（參見本院卷第28頁至第32頁）第1條規定：「臺中市政府（以下簡稱本府）○○○市區道路○○○○○道路挖掘次數與面積，提昇道路工程與管線工程品質，統一路面修復標準，特訂定本辦法。」第2條規定：「凡於本市○區道路埋設管線工程，該管線機構（以下稱委辦單位）除符合本府緊急性申挖案規定者外，應一律將開挖、回填、路面舖築等土木工程有施工項目交由本府發包代辦，至於配線接管等專業性工作則由委辦單位自行負責，並應配合本府共同施工。」第9條規定：「本府代辦轄內管線工程統一挖補，各項代辦收費標準如左：（不含管溝柏油路面補修費用）二、個別申挖之管線工程（包含一般性、計畫性之申挖案）……（三）管溝面積超過五百平方公尺：每平方公尺單價三千元。……。」第10條規定：「本府代辦管溝柏油路面修補收費標準，仍依臺灣省政府訂頒公路局及各縣市○○○○○○路面修復費用收費標準表計收。」及第11條規定：「委辦單位繳交本府代辦挖補及柏油路面補修費用，依完工實作面積數量計價，按件繳交本府專戶，統一撥付工程款及相關業務費用。」又行為時公路局及縣市○○○○○○路面修復費用收費標準表（參見本院卷第185頁）項次2規定：「加封5公分瀝青混凝土路面每平方公尺單價250元。」項次3規定：「刨除5公分瀝青混凝土路面每平方公尺單價120元。」項次4規定：「5公分瀝青混凝土路面每平方公尺單價560元。」項次6規定：「加封10公分瀝青混凝土路面每平方公尺單價780元。」項次7規定：「12.5公分瀝青混凝土路面每平方公尺單價880元。」附註欄3規定：
「本表所訂各種路面修復收費標準如果在同一地段一次申請修復者：……⑷面積在10,000平方公尺以上者，按規定單價八折收費。」
六、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告86年2月21日86府工養字第16539號函、87年5月19日87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖補工程收取代辦工程費及管線挖補申報完工實作數量等事宜會議結論、被告87年6月12日87府工養字第82276號函、被告88年3月2日88府工養字第19428號函、被告88年3月26日88府工養字第41557、41566、41579、41585、41582、41595號函、被告88年6月2日88府工養字第77249、77250、77254、77261、77268、77275、77279號函、被告91年10月1日府建線字第0910145616號函、被告92年9月16日府建線字第0920144822號函、被告93年12月1日府建線字第0930198467號函、被告94年6月16日府建線字第0940106427號函、被告95年3月30日府建線字第0950046484號函、被告95年9月28日府建線字第0950203361號函、被告95年12月20日府建線字第0950266478號函、被告96年9月3日府建線字第0960196726號函、被告97年12月22日府建線字第0970308399號函、被告98年1月13日府建線字第0980008327號函、被告99年2月2日府建線字第0990024852號函、原告91年10月11日Ｄ臺中字第09110061291號函、原告91年11月1日Ｄ臺中字第09110004491號函、原告91年11月14日Ｄ臺中字第09111060571號函、原告94年7月14日Ｄ臺中字第09406003921號函、原告95年4月13日Ｄ臺中字第09504061921號函、原告95年10月4日Ｄ臺中字第09510060701號函、原告95年10月4日Ｄ臺中字第09510060711號函、原告96年9月20日Ｄ臺中字第09609000601號函、原告96年10月18日Ｄ臺字第09609063971號函、原告97年6月18日Ｄ臺中字第09704065531號函、原告97年12月29日Ｄ臺中字第09712064371號函、原告88年7月13日中區段管發字第0000-0000號函、原告88年12月23日中區段管發字第0000-0000號函、87年度計畫性工程結算表原告營業登記證、臺中市政府建設局會議紀錄、代辦挖掘道路埋設管線路面修復完工報告、臺灣省政府訂頒公路局及各縣市○○○○○○路面修復費用收費標準表、系爭工程計算表、台灣電力股份有限公司組織規程、台灣電力股份有限公司營業處組織規程及87年度電力管線案件完工追加數量、金額表暨被告代辦87年度原告柳陽西街等7項電力管路埋設工程、竣工後追加工程款詳細一覽表等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、本件兩造之爭點：被告88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函，暨98年1月13日府建線字第0980008327號公函是否為行政處分？若屬行政處分，是否有違行政程序法第96條第1項第2款及第6款規定而無效？被告補追繳代辦費用75,010,481元是否有違信賴保護原則及行政自我拘束原則之適用？系爭之完工報告單內容是否真實？被告以之作為本件補追繳代辦費用之依據，是否合法？系爭代辦費之公法上請求權是否已罹於時效？茲分述如下：
㈠按「市○道路屬於公有土地，甲公司使用該道路埋設管線，
與公眾依一般方式使用該市○道路○○○道路通行）之情形不同，而應屬『特許使用』，惟公物使用關係之性質，縱有收取費用之情事，亦非必然屬私經濟關係；凡地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定。」（最高行政法院91年7月份庭長法官聯席會議〈一〉決議參照）。另所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，復經行政程序法第92條第1項所明定。查本件被告○○○市區道路○○○○○道路挖掘次數與面積，提昇道路工程與管線工程品質，及統一路面修復標準，乃訂定「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法」，以公權力作用強制人民在臺中市○區道路埋設管線工程，除符合緊急性申挖案規定者外，應一律將開挖、回填、路面舖築等土木工程有施工項目交由被告發包代辦，並繳納代辦費。雖上開代辦費並非因使用公有道路埋設管線之使用費，但卻係與埋設管線應開挖、回填、路面舖築等土木工程有關，應歸於公物使用關係之範疇，其因此產生之爭議即屬公法事件。又本件原告於86及87年間，向被告申請系爭埋設電力管線挖掘工程，經被告以工程結算完工面積超過原申請核准面積為由，依「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法」第11條規定，分別以88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函（參見訴願卷第79頁至第86頁）通知原告應補繳代辦費用合計75,010,481元，核其性質係屬被告本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。至於原告所爭執之被告98年1月13日府建線字第0980008327號函（參見本院卷第17頁），乃係再次重申前揭被告88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號、第77279號等7份函件之意旨，要求原告繳交87年度管線代辦費用75,010,481元，並回覆原告97年12月29日Ｄ臺中字第09712064371號之來函，而未對本事件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更，故被告98年1月13日府建線字第0980008327號函，僅係重申行政處分意旨之觀念通知，充其量僅屬「重覆處置」，並非原告所稱之「第二次裁決」而為行政處分。雖上開被告98年1月13日府建線字第0980008327號函載有「得依訴願法規定，於三十日內繕具訴願書經由被告向訴願管轄機關提起訴願」等字樣，惟該函既係觀念通知，已如前述，自不因其上載有行政救濟之教示，而改變其性質為行政處分。惟因本件被告作成前揭88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等行政處分時，原告隨即以88年7月13日中區段管發字第88063570號函（參見訴願卷第41頁）表示不服之意，被告為原處分機關，受理該不服原行政處分之表示後，本應依當時訴願法第11條及第14條規定移送至訴願管轄機關提起訴願，惟被告皆未依上開規定辦理。其後被告雖再多次以公函催繳，原告亦均以公函回覆表示業已繳清之意（參見訴願卷第44頁至第46頁、第49頁至第58頁），有拒絕繳納及不服前揭行政處分之意，始終未間斷，迄至97年12月22日，被告始以府建線字第0970308399號函通知原告有關其代辦87年度柳陽西街等7項電力管線挖掘工程，完工後依實作數量追加工程款共計75,010,481元，原告應於97年12月31日前繳納，如有異議請於文到7日內向本府建設處管線科提出更正等語，另於98年1月13日以府建線字第0980008327號函記載「得依訴願法規定，於三十日內繕具訴願書經由被告向訴願管轄機關提起訴願」等字樣，並經原告明確表示提起訴願後，被告始將本案移送至訴願管轄機關內政部審理。觀諸前揭爭議過程，原告在製發88年7月13日中區段管發字第88063570號函文後，屢屢於被告催繳時再發函對被告所作有關系爭代辦費之核定表示不服，自可認原告後來之函文皆係前揭88年7月13日函文之延伸，有對被告88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等原始行政處分表明不服之意，故本件即應一併將上開行政處分列為訟爭標的，始符合當事人之本意並兼顧衡平原則。又本件原告對被告所作有關系爭代辦費之核定表示不服，始終未間斷，然被告遲遲未將本案移送至訴願管轄機關內政部審理，而上開行政處分並未載明對該處分不服，得於處分達到之次日起30日內對之提起訴願（行為時訴願法第9條第1項）之旨；復無送達證書足以證明原告收受上開7件處分之確實日期為何，應認原告對上開行政處分提起訴願，均未逾訴願不變期間。另本件訴願管轄機關內政部於受理後，已針對前揭行政處分所衍生之實體事件為審理及認定，自可認原告提起本件撤銷該等行政處分之訴訟，業經訴願程序，均合先敘明。
㈡本件原告雖不爭執上開向被告申請系爭埋設電力管線挖掘工
程等各節，惟主張「被告自88年3月26日起，逕行以施工廠商之完工報告表所載面積核計，通知原告繳交系爭87年度柳陽西街等7件電力管線挖掘工程結算追加款；而該施工廠商填報之工程完工報告，雖須經由原告指派之檢驗員簽認工程完工，然僅檢驗施工廠商於管溝內鋪設之管路是否符合規定，同時確認管線工程是否完成，並未查核該代辦管溝挖補之長度、寬度與深度，此除由原告之檢驗員均在完工報上特別註明『僅證明管線已完工』字句外，施工廠商所交付檢驗員簽認之完工報告表，多數亦僅有填載管溝長度，並無相關寬度及面積；其餘報告表內所列之寬度或面積，則均係於檢驗員簽認完工後，施工廠商所自行填入，被告竟以該完工報告表所列之寬度或面積，作為辦理追加減結算之依據，顯非允當。」云云。但查，系爭之完工報告單（參見本院卷第171頁至第177頁）之全名為「代辦挖掘道路埋設管線路面修復完工報告」，係施工廠商配合申挖管線單位埋設管路（線），於進行管溝挖補及路面修復施工完畢後，經檢同管路埋設竣工圖，送請被告所屬監工員查驗認可後所填寫之資料，隨後並送請申挖管線單位確認核章及寄送被告所屬工務局養護課存查，以作為埋設管線、路面修復完工及施工廠商申請工程款之證明等，業經證人即被告所屬監工員丙○○、丁○○到庭結證屬實，並有上開完工報告單之說明內容可資參酌比對。上開完工報告單既經施工廠商依實際情形詳細記載施作內容，包括申挖類別、挖掘許可證號碼、挖掘地點、長度、寬度、深度、面積等（雖部分完工報告單僅記載長度及面積，甚至於僅記載面積，惟仍可確認其施作數量，並據以計費如附表所示），且經監工員查驗認可及申挖管線單位即原告派員確認，其內容自屬可信。雖原告所指派確認之人員於驗章後分別在附表編號1、2、3、4、6、7工程之完工報告單（參見本院卷第171頁至第174頁、第176頁至第177頁）內蓋記「僅證明管線已完工」等字樣，以表明原告僅確認完工之事，惟此要屬原告對於系爭工程內容核對權利之放棄，並不影響上開完工報告單內容之真實性。又附表編號1及3工程之完工報告單（參見本院卷第171頁及第173頁）雖未經被告所屬工務局蓋用「挖掘道路許可專用章」，然經前揭證人丙○○到庭證稱：「（為何本院卷第171頁及第173頁之完工報告單未蓋收件章及臺中市政府工務局章？）當時統一挖補作業剛起步沒有多久，行政流程比較混亂，部分有蓋章，部分沒有蓋章，漏蓋章的完工報告單並非只有這幾件，我監工的2項工程，完工報告單內容實在。」等語（參見本院卷第380頁），另證人丁○○亦證稱：「（完工報告單之填寫及審核流程？關於收件章及臺中市政府工務局章戳之加蓋時間？）收件章是台電公司檢驗核章後，送到臺中市政府建設局養護課加蓋，由監工員核對及蓋章後，再交養護課主辦人員蓋臺中市政府工務局橢圓章，表示該案結案，並送收費人員繼續處理。因統一挖補工程有時會有上百件或上千件同時進行，蓋工務局橢圓章的人員不可能核對數字。（為何有些工程之完工報告單沒有加蓋收件章或工務局章？）當時統一挖補工程剛開始作業，行政程序較為混亂，有可能漏蓋。」等語（參見本院卷第383頁）。可見，被告漏未蓋用「挖掘道路許可專用章」，純係疏漏所致，惟系爭完工報告單之內容既經上開相關人員所核章確認，自不因該完工報告單在形式上缺漏被告之蓋章而影響可為本件認定相關施工內容之證據能力及證明力。至於附表編號1之管線埋設工程，被告所提出之完工報告單與原告所提示者不同（分別參見本院卷第171頁及第53頁），容有疑義。然兩者經該工程之監工員丙○○當庭辨認後證稱：「應該是同一工程，為何會有2張完工報告單，我記不清楚原因，但印象中，後來有辦理會勘確認數量；何者為真正，我無法確定，我認為第171頁完工報告單比較正確，也才會向管線申挖單位追補繳代辦管線費。」等語（參見本院卷第380頁至第381頁），雖其證詞內容充滿不確定性，而有可疑，惟參酌另位監工員丁○○證稱：「（提示本院卷第171頁及第53頁之完工報告單，兩者應為同一工程，為何會製作二個版本的完工報告單？原因為何？）據我個人經驗，因為2張完工報告單的長度不同，所以可能是送核數量及實際測量數量不同，才會製作不同版本的完工報告單。」等語（參見本院卷第383頁），足認在完工審核期間，系爭完工報告單應有長度等數量內容之爭議，是證人丙○○所述後來有辦理會勘確認數量，被告提示之完工報告單比較正確等語，應符合真實情況。再者，本件系爭完工報告單之施作數量，經施工廠商計算填寫後，最終將作為其向被告申請工程款之依據，被告又豈有加以作假浮報之理？因此，上開完工報告單之內容確屬真實，被告依據該完工報告單核算本件代辦費用，尚非無據。
㈢雖原告另主張「按88年2月3日公布之行政程序法第96條第1
項第2款及第6款，明定行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，並表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之意旨以及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，乃現代法治國家行政程序之基本要求；被告於該法公布後所為88年3月26日88府工養字第41595號、第51579號、第41557號、第41582號、第41566號、41585號等函，略為：『主旨：檢送87年度本府代辦貴處電力管線挖掘本市○○路追加繳款通知單一份，請儘速繳納，以憑結案，請查照。說明：一、本工程結算完工面積……平方公尺較原申請核准面積……平方公尺增加……平方公尺，依規應補追繳代辦費用新臺幣……』云云；除未載明理由及其法令依據外，更未表明其為行政處分之意旨及救濟方法、期間、受理單位等教示內容，實具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第96條第1項第2款及第6款應屬無效。縱認行政程序法係自90年1月1日開始施行，但由前開函文內容觀之，實不足以判斷為行政處分，被告違反依法行政及行政行為明確性原則，致剝奪人民憲法第16條所保障訴願及訴訟之權利，亦應認該處分無效。」云云。然按，現行之行政程序法係總統於88年2月3日以（88）華總一義字第8800027120號令公布，並明令自90年1月1日施行。前揭被告用以通知原告應補繳系爭代辦費用之88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函，均是於上開行政程序法施行前作成之行政處分，故無該法之適用。惟依司法院釋字第97號解釋：「行政官署對於人民所為之行政處分，製作以處分為內容之通知。此項通知，原為公文程式條例所稱處理公務文書之一種。除法律別有規定者外，自應受同條例關於公文程式規定之適用及限制，必須其文書本身具備法定程式，始得謂為合法之通知。」是上開行政處分仍有行為時之公文程式條例之適用。另行為時公文程式條例第3條第1項、第3項規定：「機關公文，視其性質，分別依照左列各款，蓋用印信或簽署：一、蓋用機關印信，並由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章。二、不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。三、僅蓋用機關印信。……機關內部單位處理公務，基於授權對外行文時，由該單位主管署名、蓋職章；其效力與蓋用該機關印信之公文同。」第6條規定：「公文應記明國曆年、月、日。機關公文，應記明發文字號。」第7條規定：「公文得分段敘述，冠以數字，除會計報表、各種圖表或附件譯文，得採由左而右之橫行格式外，應用由右而左直行格式。」及第8條規定：「公文文字應簡淺明確，並加具標點符號。」經查，上開被告所作成之行政處分，其內文部分既已記載發文日期、字號，並以主旨、說明欄詳載系爭工程之申挖地點、核准面積、結算完工面積、追加面積、應補之代辦費金額等事項，自無不明確之情事，且公文內並有被告機關首長蓋用職章，核無違反上開法定之公文程式。因此，原告上節主張，即有誤解，委非可採。
㈣另按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之
事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」「行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護（行政程序法第一百十九條規定參照）。」分別有最高行政法院93年判字第1392號判例及93年度判字第1677號判決意旨可資參照。本件原告固主張「有關被告代辦管線統一挖補工程中原告應繳之費用，前已依據被告86年2月21日86府工養字第16539號函及87年5月19日會議協議內容辦理，由被告核定統一單價，依申請核准挖掘面積核計，不依工程實作數量辦理結算，並均已全數繳清。被告嗣後因審計部臺中市審計室糾正始於88年3月間要求原告改依工程實作數量結算，並溯及將代辦系爭87年度柳陽西街等7項電力管線挖補工程費逕行核定追繳75,010,481元。被告既表示不依工程實作數量結算，採依申請核准挖掘面積合計規費辦理，復要求原告檢驗員無須核對工程數量，不得以挖掘數量不符拒絕於完工報告表簽章認證管線已埋設完成；原告因信賴被告不依工程實作數量結算之規定之行政做為，而繳交規費，嗣後被告因審計部臺中市審計室糾正，竟於無法再查認實作工程數量後，逕行核定追繳數額，有違86府工養字第16539號函及87年6月12日會議協議，已構成違反行政法上之信賴保護原則及行政自我拘束原則。」云云。然查，上述被告於87年5月19日召開之「87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖補工程收取代辦工程費及管溝挖補申報完工實作數量等事宜」會議（參見本院卷第38頁至第41頁），其會議結論一之內容，僅係要求各委辦管線單位之監工或檢驗員，不得以與申請挖掘數量不符為由，拒絕於完工報告表上簽章認證該管線已埋設完成，其目的在於要求各委辦單位之監工或檢驗員應於監工時認真核對完工數量，以免嗣後再行發生爭議，並無維持以申請核准挖掘面積核計方式繳納代辦管線統一挖補代辦工程費之意旨；另結論二、三之內容，則係要求各委辦管線單位需依適化管溝寬度向被告申請挖掘管溝寬度設計，以避免辦理工程費追加減，其目的則在於要求各委辦單位於申請挖掘管溝時，就設計上應符合適化管溝寬度，以使申請挖掘面積與實作面積相符合，以避免嗣後因實作數量與申請數量有所出入所需辦理之工程費追加減。據此可知，上開會議紀錄並未同意原告以申請面積核計代辦工程費。至於原告所述被告86年2月21日86府工養字第16539號函（參見本院卷第33頁至第35頁），旨在回覆有關原告建請被告在辦理管線（路）統一挖補工程訂定合約時，應將各管線單位列為「丙方」，俾便廠商開立將「丙方」列為買受人之三聯式統一發票，其內文固有隱喻無須依工程實作數量結算之意，然該內文亦同時記載：「二、依據本府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點規定，各項代辦經費將比照目前管溝路面修復費方式訂定規費標準向各管線單位收取……」等語，惟其收費所依據之「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點」第11條規定（參見本院卷第27頁），代辦挖補費用應依完工實作面積數量計價，顯見上開函文內容充滿矛盾，原告是否會因此產生信賴基礎，不無疑義。況上開要點業於86年3月11日為「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法」（即現行之「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業自治條例」）所取代，亦即原告進行本件系爭工程申請時，上開函文所稱之「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點」業已失其效力，原告仍主張應依該要點收費，亦顯無據。再者，系爭代辦挖補費用應依完工實作面積數量計價，為本件行為時之臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法（86年3月31日公布施行）第11條所明定，縱被告之上開會議紀錄及公函，有如原告所稱可按申請核准挖掘面積合計一次繳納而無須依工程實作數量結算之意，然此意旨顯然與前揭被告所制定之自治規章有違，且違法情節明顯、重大，揆諸首揭說明，自不足以形成行政自我拘束及信賴基礎，原告主張被告所為已違信賴保護原則及行政自我拘束原則，亦不足採。
㈤復按，「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間
不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」行政程序法第131條、第133條分別定有明文。本件原告固主張「……行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。……本件有關被告代辦原告87年度柳陽西街等7項電力管線挖掘工程，完工後被告依實作數量通知原告繳納追加工程款75,010,481元，依被告之主張即為有關行政程序法施行前之公法上請求權，固可類推適用民法第125條規定，時效期間為15年；惟公法上之債權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法於90年1月1日施行後，殘餘期間長於5年者，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定；系爭追加工程款請求權，被告至遲於88年3月26日或6月2日已可得行使，且既屬行政程序法施行前之公法上請求權；自行政程序法90年1月1日施行後，於95年1月2日（94年12月31日、95年1月1日分別為星期六、日）已罹於時效而消滅，被告遲至97年12月22日以府建線字第0970308399號函限期於同年12月31日前繳納，以及以98年1月13日府建線字第0980008327號函為異議決定處分（或被告所稱更正救濟期間處分），均已逾上開法定期間，其縱有請求權存在，亦因時效完成而消滅，不得再對原告請求，原告自得請求撤銷該處分及訴願決定。」云云。但查，系爭工程係分別於87年間完工，原告並分別於次年，以88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函通知原告應補繳代辦費用合計75,010,481元，為前開所確認之事實。是參酌原告所舉之最高行政法院96年度判字第914號判決意旨，系爭代辦費之公法上請求權時效，本應自行政程序法於90年1月1日施行後，因殘餘期間長於5年，而適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，亦即應自行政程序法90年1月1日施行後，於95年1月2日（94年12月31日、95年1月1日分別為星期六、日）罹於時效而消滅。然本件被告為追繳系爭代辦費用75,010,481元，分別以88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函通知原告繳納，其性質係屬行政處分；至於原告所爭執之被告98年1月13日府建線字第0980008327號函，乃係再次重申被告88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號、第77279號等7份函件之意旨，要求原告繳交87年度管線代辦費用75,010,481元，並回覆原告97年12月29日Ｄ臺中字第09712064371號之來函，並非行政處分；且上開行政處分作成後，原告隨即以88年7月13日中區段管發字第88063570號函表示不服之意，被告為原處分機關，受理該不服原行政處分之表示後，本應依當時訴願法第11條及第14條規定移送至訴願管轄機關提起訴願，惟被告皆未依上開規定辦理；其後被告雖再多次以公函催繳，原告亦均以函文回覆表示業已繳清之意，有拒絕繳納及不服前揭行政處分之意，始終未間斷，迄至97年12月22日，被告始以府建線字第0970308399號函通知原告有關其代辦87年度柳陽西街等7項電力管線挖掘工程，完工後依實作數量追加工程款共計75,010,481元，原告應於97年12月31日前繳納，如有異議請於文到7日內向本府建設處管線科提出更正等語，另於98年1月13日以府建線字第0980008327號函記載「得依訴願法規定，於三十日內繕具訴願書經由被告向訴願管轄機關提起訴願」等字樣，並經原告明確表示提起訴願後，被告始將本案移送至訴願管轄機關內政部審理等情，俱如前述。顯見，系爭代辦費之公法上請求權時效，已因被告為實現該權利所作成之行政處分而中斷，且因該行政處分始終因未進行訴願程序而未確定，致時效無從重行起算，因此本件代辦費之公法上請求權時效並未因時效完成而當然消滅。從而，原告主張系爭代辦費之公法上請求權時效業因完成而消滅云云，亦有誤會，洵非可取。
八、綜上所述，被告98年1月13日府建線字第0980008327號函並非行政處分，原告訴請撤銷，顯屬無據；至於被告作成之88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函，則係被告依行為時臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法規定，按完工實作面積數量計算系爭代辦挖補費用，經核其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷前揭處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 22 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提 出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本 院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示 或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理 由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 6 月 29 日
書記官 蔡 宗 融