臺中高等行政法院判決
98年度訴字第417號99年3月25日辯論終結原 告 甲○○輔 佐 人 丙○○○被 告 彰化縣鹿港鎮公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國98年9月30日府法訴字第0980172174號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地（以下簡稱系爭土地）出租予訴外人尤千，雙方訂有鹿海字第75號私有耕地租約書，租期至民國（下同）97年12月31日屆滿。承租人尤千於98年1月5日檢具私有耕地租約1張、自任耕作切結書、96年全年生活費用明細表、全戶戶籍謄本各一份申請續訂租約，原告於98年2月2日以擴大家庭農場經營規模，檢具私有耕地租約1張及出租人自任耕作切結書等文件，向被告申請收回系爭耕地，經被告審查承租人收入支出為負數，為不足以維持生活，認原告以擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地自耕，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所定不得收回自耕之事由，由被告以98年6月3日鹿鎮民字第0980103613號函報彰化縣政府審核，經彰化縣政府審查與耕地三七五減租條例第20條規定相符，以98年6月11日府地權字第0980134647號函同意備查，准由承租人續訂租約6年（租期自民國98年1月1日起至103年12月31日止），被告以98年6月17日鹿鎮民字第0980010343號函檢附續訂通知書復原告及承租人。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠撤銷原處分與訴願決定之理由：
⒈被告之租約期滿處理工作手冊違反耕地三七五減租條例
，行政命令抵觸法律者無效，違法之原處分訴請撤銷：被告之租約期滿處理工作手冊違反耕地三七五減租條例：被告所依據之內政部「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（以下簡稱工作手冊），其為行政命令，必須依據耕地三七五減租條例訂定始為適法。次依耕地三七五減租條例第6條規定，耕地租約應一律以「書面為之。而本件租約於97年12月31日租約期滿，98年1月1日起即受理申請期間並沒有「書面」租約存在，事後被告再片面續約，事屬違法。又工作手冊之收支審核標準擅自將「家庭」變更為「戶」，又工作手冊不承認媳婦是家庭成員，違反耕地三七五減租條例第19條第1項第3款「家庭生活依據」立法原意，且該收支審核標準係行政命令，抵觸法律無效。被告審核本件顯然違法。另原承租人尤千之身分為農民，其本人及配偶都享受老農年金，其農作收入必然是家庭所得之大宗，而本件不計農作收入顯然無法審核耕地三七五減租條例第19條第1項第3款「承租人的田地被收回，家庭失其生活依據」。再被告審核標準所依據之承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，包括創業、購屋置產、其他租賃、資產擴充、事業損益等等，已逾越出租人負擔義務，違反「出租人因收回耕地，致承租人失其『家庭』生活依據者」之立法原意。
⒉被告辦理續約審查不實，原處分無效：98年4月23日「
收益情形訪談筆錄」訪談人未簽名；訪談之內容係98年或96年之收益情形未記載，且原承租人所言遇到風災，與事實不符，不足採信。次查原承租人尤千是進豐農藥行之負責人，農民習慣不取發票，收入無從計算，年所得僅報3萬5千元，顯然不符該行業之平均獲利，被告並未追查，原承租人之次子尤文啟是農產品運銷商，亦不報所得。又尤千自稱環遊世界及旅遊中國，所費應非依賴承租平均年收入6,107元所能負擔。原承租人有承租土地、又有自耕田，又經營農藥行，但是被告審核尤千農作收入竟然為0，被告未依據工作手冊規定「漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得亦應併入收益總額核計。」審查，顯然不實。另96年全年生活費用明細表記載原承租人及其次子尤文啟均「無業」，顯然與事實不符，且尤千戶口有長媳施麗琴及次媳蔡鳳玲，其收支亦漏列。被告96年全年收支明細表不足採信，被告依該錯誤資料所為原處分應予以撤銷。
⒊無租約書其處分不合法訴請撤銷：被告租約書抄本後面
空白，並無98年至103年字樣，證明被告並未依耕地三七五減租條例訂定租約。被告未依耕地三七五減租條例第6條重新換約登記、未依第7條規定應載明事項之租約書，被告續約當然無效。又逾期作廢之92年至97年租約書抄本，其所訂租額達不到0.375之半數，重要內容空白，均違反耕地三七五減租條例第7條租約內應訂明事項。對於被告97年12月18日核發之租約書手抄本，原告申請收回自耕，同時檢還並向被告異議租額不實。本案收穫量與租額不符事實，被告未依法辦理耕地主要作物正產品全年收穫總量之標準評定，違反耕地三七五減租條例第2、4條之責任；又被告耕地租約書抄本之重要事項未記載，亦不符耕地三七五減租條例第7條規定。
㈡訴請確認被告應履行之行政義務理由：
⒈原承租人違反耕地三七五減租條例第16條租約無效，被
告未依法處理：被告無視於98年5月14日原承租人尤千在租佃調處會中自認雇人代耕事實，被告應主動優先處理「原承租人違反耕地三七五減租條例第16條」不得續約。原承租人並無設置秧田播種也沒有播種設備，被告未查核承租人是否自任耕作，故承租人「自任耕作切結書」顯然不實，未自任耕作全部耕地租約無效。原告屢次向被告申請原租約無效，但被告不予辦理，有不履行行政義務之違法。
⒉被告違反執行實際收穫總量標準調查之義務、訂約有欺
瞞行為，出租人不再續約：三七五的租谷是固定比率、不是固定數量，數量依照實際收穫或歉收變動，這是耕地三七五減租條例的鐵律，被告機關不得違反，租約應辦事項條例有明文規定。自農業發展條例實施之後，土地所有人依法以其他委託代耕方式，不再有新訂耕地三七五減租條例的租約，91年凍省之後，本條例第4條必須配合現行的政府組織劃分修訂，而非沿用「陽明山特別行政區」的舊標準，足以證明實際收穫總量標準在持續調查的運作。依據耕地三七五減租條例有關「租額」明訂如下：依據三七五減租條例第3條被告有常設的耕地租佃委員會，以執行第4條主要作物正產品收穫總量標準的評定。於第5條每6年的租期屆滿前，依據第6條重新換約登記，其登記內容第7條規定的應載明事項的租額，由耕地租佃委員會評定實際的收穫總量乘0.375計算租額均應於租約內訂明。如行政命令違反法律，所訂租約顯然無效。按三七五的收穫分配：出租人租額＝收穫總量×0.375；承租人自任耕作的收益即勞力的工資＝收穫總量×0.375；種子、肥料、農藥、灌溉、農具消耗＝收穫總量×0.250。又被告92～97年租約書，其中正產物的種類、收穫總量、租率各欄都空白，被告違反耕地三七五減租條例第7條。耕地三七五減租條例第3條設立耕地租佃委員會常設單位依據條例第4條評定收穫標準。耕地租佃委員會經常性法定業務，各鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會實際包括稻作產量標準調查、災歉調查，耕地三七五減租條例第4條、第11條有明文規定都是勘查實際收穫量經常性業務。系爭耕地
94、97年的二期，原承租人都稱被告依據耕地三七五減租條例第11條災歉核定扣減租谷，證明被告對於災歉收穫總量按實際辦理。但是被告60年來未依據耕地三七五減租條例第4條的實際評定收穫標準。原告又向被告申請「收穫標準表」，被告98年6月5日函60年前的「陽明山時代的資料」。目前稻作年收穫量每甲二萬臺斤竟然只用八千多臺斤計算三七五租額，原告的二分多地每年僅分到七百臺斤稻谷，被告和原承租人有隱瞞欺騙行為。實際「收穫總量」多少，原承租人自己最清楚，隱瞞出租人獲取不當利益。租額必須按實際訂定，耕地三七五減租條例第6條：「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同原承租人申請登記。」被告並無片面核發租約之權。被告包攬訂約，聽說草率到在舊約上加蓋續訂六年的印記，算是完成訂約手續，60年持續不間斷，出租人懵然無知信賴政府機關，任由隱瞞實際收穫總量，數十年來未發現。98年2月2日原告提出租約不實，涉及不當得利追溯時效性，被告有義務即時處理而不處理，反而不讓原告獲悉租約內容。原告一再向被告申請「合法租約」內容，但被告置之不理，不提出98至103年的租約書內容。被告發下「續訂租約」原處分書之前，必須先依據本條例第4條公佈最新實際收穫總量之標準，辦理「租額的訂正」，並且提出96年或97年農糧單位統計資料對照以昭公信，被告顯然有「不作為」違反行政義務⒊依據耕地三七五減租條例20條「出租人依本條例提出收
回自耕」被告應辦理而不辦理：本件租約顯然有違反本條例第2、4、6、7條及承租人違反本條例16條，出租人依本條例20條得收回自耕。依法不問原承租人是否有第19條第1項第3款之情，被告應辦理出租人收回自耕手續。而被告核定續約的原處分理由僅引用「耕地三七五減租條例第19條第1項第3款」的選擇性執法。何況被告對於第19條第1項第3款審核違法、不實，已如上述。被告總攬三七五租約的訂定及廢止，非經被告核定都不生效，並非彰化縣政府訴願決定書認為「有關耕地三七五租約終止之要件核屬另案問題」。原告依據本條例第20條規定收回自耕。被告自應依法處理之義務而不處理。
㈢被告行政違法積重難返命令抵觸法律者無效，唯有司法方
可論斷被告的行政義務。本件被告稱「本所辦理本次私有耕地97年底租約期滿工作，均依照內政部及彰化縣政府所發布之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊程序辦理」可見自行政院以降共同違法。原告舉證請求被告「續約審查要真實、辦理程序要依法、租約的格式必須遵守本條例、租額依據實際稻米生產總量計算正確、必須查處原承租人未自任耕作。」顯然被告積非成是，明明違法而不認為違法，行政裁量權凌駕法律之上，審查本件原處分只知有行政命令不知有法律存在。本件應依法辦理收回自耕，被告仍藉新舊三七五租約的期間不間斷明目張膽便宜行事、逾期強迫訂約、欺瞞租額、審查不實公然違法、放任佃農雇工代耕。被告對於法律條文選擇性的執行，條例有明文規定者都必須遵守是法治國家天經地義的事，並非任由被告認定耕地三七五減租條例何者是強制規定、何者可以不遵守的選擇性執法。原告舉證原承租人尤千及被告違反耕地三七五減租條例第2條、第4條、第6條、第7條、第16條，本件依同條例19條、第20條收回自耕。條例有明文規定者都必須遵守，但是被告處理本件顯然認為耕地三七五減租條例第19條第1項第3款才是強制規定必須審查，其他條文可以不遵守。又被告依據內政部頒發的工作手冊審查，工作手冊抵觸耕地三七五減租條例，行政命令抵觸法律者無效，唯有司法方可論斷。行政院以下都以「三七五租約六年『必須』達成續約」為已任，選擇性的執行耕地三七五減租條例；被告形式的「租佃調處委員會」一片亂象，當場不作記錄、事後掩埋重要發言自造結論，引用抵觸法律的行政命令，審查耕地三七五減租條例19條第1項第3款，強行作為本件續約的理由，顯然違法。被告違反耕地三七五減租條例第2條、第4條、第6條、第7條、第16條、第20條明文規定，被告有「應作為、而不作為」未盡行政義務。「㈣聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，將坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地由原告依法收回自耕。
三、被告則以：㈠原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號之系爭耕地三
七五租約（鹿海字第75號）於97年12月31日期滿，原告以擴大家庭農場經營為由，申請收回自耕，承租人亦於98年1月5日申請續訂租約，被告依據內政部97年8月8日內政部台內字第0970124366號函發布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第6條第2項第2點、第3點規定，請承租人檢附租約滿前1年（即96年）底全戶戶籍謄本及96年全年生活費用明細表，另請原告檢附與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本供核。經核算原告有臨近地段之自耕地，符合收回條件之一，但經核算承租人生活支出大於收入，依據耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，原告不得收回自耕。被告遂檢附核算資料送彰化縣政府審查，經彰化縣政府以98年6月11日府地權字第0980134647號核准承租人續訂6年，被告乃以98年6月17日鹿鎮民字第0980010343號函通知出租人及承租人。
㈡按內政部97年8月8日臺內字第0970124366號函發布「私有
出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第6條第2項第2點規定，承租人申請續訂租約者，應檢附續訂租約申請書、原租約書正本、承租人自任耕作切結書，本案承租人係切結自任耕作，與原告所言不符，被告辦理本次私有出租耕地97年底租約期滿工作均依據私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊辦理，並經彰化縣政府同意備查。本案原告因不符耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，被告於98年5月14日函請租佃雙方至被告調處，因兩造無法達成共識，遂依規定被告以承租人收入不足以維持生活核定由承租人續訂租約。被告辦理本次私有出租耕地97年底租約期滿工作，均依據內政部及彰化縣政府所發布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」程序辦理，本案原告依規定以擴大家庭農場經營規模為由申請收回，但不符耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，不得收回自耕等語，資為抗辯。
㈢聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：㈠本案是否屬私權範疇？㈡被告否准原告申請收回自耕而核准續租是否適法？經查：
㈠本案是否屬私權範疇？
⒈依據耕地三七五減租條例第19條第1項規定，請求收回
耕地，行政機關所為耕地准否收回自耕之核定與調處，程序上是由行政機關作成行政處分，如有不服，應循行政爭訟程序請求救濟，業經司法院釋字第128號解釋在案，而同條例第26條所定之耕地租佃爭議之調解、調處，係指該條例第19條所定收回自耕以外之事由所生之私權爭議，應循調解、調處程序後，再循民事爭訟程序請求救濟，二者程序不同。
⒉本件原告於98年2月2日所提出之私有耕地租約期滿收回
耕地申請書，係為擴大家庭農場經營，依耕地三七五減租條例第19條第2項、第3項規定所填具，並非依據該條例第19條第4項提出申請書，亦非依同條例第26條規定申請調解，此有原告所填具私有耕地租約期滿收回耕地申請書附卷可稽（見本院卷第48頁）。是原告係依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回自耕至為明顯，而該條項之收回自耕，只不受同條第1項第2款之限制，但仍應受同條第1項第3款之限制，即若承租人有該同條例第1項第3款之情事時，原告即不得收回自耕，並無調處、調解之問題，從而被告審查承租人收入支出為負數，為不足以維持生活，認原告以擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地自耕，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所定不得收回自耕之事由，由被告以98年6月3日鹿鎮民字第0980103613號函報彰化縣政府審核，經彰化縣政府審查與耕地三七五減租條例第20條規定相符，以98年6月11日府地權字第0980134647號函同意備查，准由承租人續訂租約6年（租期自民國98年1月1日起至103年12月31日止），被告以98年6月17日鹿鎮民字第0980010343號函檢附續訂通知書復原告及承租人，是被告以原告係依耕地三七五減租條例第19條第2項、第3項申請終止租約，無同條例第19條第4項調處，以及第26條調解規定之適用，並無不合。
㈡被告否准原告申請收回自耕而核准續租是否適法？
⑴按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得
收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項所規定，又按內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函訂頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱處理工作手冊）六、辦理程序及作業方法㈢審查⑴處理原則A規定：「A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：‧‧‧丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。」及⑵審核標準規定：「A、‧‧‧又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：甲：出、承租人生活費用，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準‧‧‧並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省9，509元/月‧‧‧。
）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：‧‧‧II得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）‧‧‧。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。C、出、承租人收益審核標準如下（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近1次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資新台幣17,280元/月（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動2字第09601305 76號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為新台幣15840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者‧‧‧。H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』計算收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」（見本院卷第148頁至第162頁內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函訂頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊）。
2.本件原告所有之系爭耕地，於97年12月31日底租約期滿，承租人申請繼續承租，原告亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地自耕。案經被告依承租人檢具之所得資料清單及訪談筆錄，核算承租人本人96年之收入為11萬1,868元（含利息收入3萬9,868元及老人年金7萬2,000元），配偶之利息收入及年金為7萬2,200元，其長子尤文華96之綜合所得為41萬3,246元。又，其次子尤文啟及孫女尤雅娟（按：訴願決定誤為尤文華）綜合所得雖為0，惟按前開工作手冊之規定，2人均屬有工作能力者，被告遂以行政院勞工委員會公布之基本工資核計渠等之基本收入為19萬8,720元，總計承租人全戶96年之收入為99萬4,754元；再依內政部公告之96年度臺灣省最低生活費（每月9,509元）核算承租人96年全戶（11人）最低生活費為125萬5,188元，復因承租耕地收入為0，故總計承租人全戶之支出部分為125萬5,188元。
被告將上開承租人96年全戶綜合所得總額減去生活費用後，收支相減之數據為負26萬434元。按上開處理工作手冊審核標準H之規定，收支相減後之數據如為負數，表示不足維持一家生活，是以，被告依原告與承租人所附資料，審認承租人因原告收回系爭耕地自耕，已不足以維持其一家生活，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，遂否准原告收回自耕，准由承租人續訂租約6年，並無違誤。原告主張承租人另有其他收入，且應加計長媳及次媳之估計所得云云，因原告並未檢具具體證據證明承租人其他收入為何，且依工作手冊規定，並未含姻親之長媳及次媳之家庭成員，故被告在計算家庭年收入及年支出時，將此2者摒除不算，並無不合，原告此部分主張，並非可採。
3.至原告主張承租人非自任耕作，三七五租約自屬無效乙節：經查承租人申請續訂租約時，業已檢具自任耕作切結書供核，符合上開作業手冊之規定，被告雖未另以處分函復，但已於98年6月17日鹿鎮民字第0980010343號函核准租約續訂，已間接認定原租約並非無效，被告之98年6月17日處分並無不合。
五、綜上所述，原告所訴並非可採，本件原處分並無違誤，訴願決定認定該部分非訴願範疇，未予以審查而駁回原告之訴願，雖原因有所不同，但結果並無二致，仍應予以維持，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列。（至原告於99年3月19日所具行政訴訟言詞辯論意旨狀雖有述及訴請確認被告應履行之行政義務，惟經於言詞辯論其日審判長請原告陳述清楚，原告表示並非聲明請求，而是起訴之理由（見本院卷第145頁），併予敘明）。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 1 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 4 月 1 日
書記官 林 昱 妏