臺中高等行政法院判決
98年度訴字第437號99年7月21日辯論終結原 告 甲○○輔 佐 人 丙○○被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因地價補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告起訴主張其所有坐落彰化縣彰化市○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），面積計542平方公尺，於民國（下同）44年遭被告闢為「西門大排水溝」，且地目由「田」易為「水」，然被告卻未有任何徵收及補償，違法佔用系爭土地迄今，遂起訴請求被告給付補償金。
二、本件原告主張：㈠地價補償部分：
⒈依彰化市公所76年4月16日七六市工字第11306號函，可證
明需地機關彰化市公所，業已依土地法第224條、第225條、第227條等規定，報請中央核准並由縣（市）地政機關依法公告30天，並通知土地所有權人，依同法第236條第2項規定由該管直轄市或縣（市）地政機關轉發補償金。復按同法第231條規定，需用土地人應俟補償費及其他補償費發給後，方得進入被徵收土地內工作，可證明彰化市公所已完成土地徵收之法定程序，始有要求臺灣省政府住都局辦理發包施工之請求。
⒉依上揭函明示西門排水幹線工程（B）之用地取得業已發
放補償金，但同為西門排水溝渠用地之原告系爭土地，卻未受應有之補償，有違公平原則。原告爰依行政程序法第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之規定，請求被告依土地徵收條例第30條第1項、都市計畫法第49條所訂標準，以公告現值加四成補償原告新台幣(下同)29,593,200元。
㈡租金補償部分：
⒈參照最高法院61年台上第1695號判例謂：「無權佔有他人
土地，可能獲得相當於租金之利益，為社會通常之觀念。」又最高行政法院45年判字第8號判例亦謂：土地成為道路供公眾通行已歷數十年，即應認有公用地役關係存在，，是以，被告依法行使公權力分割原告土地，並變更地目，卻未有辦理土地徵收，逕行將原告土地闢為溝渠河道並為該溝渠之管理機關，係被告依法執行公權力之高權行為，致原告財產受特別犧牲，而發生之侵益行為。原告爰依公法上不當得利返還請求權之法律關係，請求被告依土地法第110條之標準，給付原告自81年起至98年12月31日止，每年按公告土地現值百分之8之租金補償共28,838,736元。
⒉行政程序法自89年7月始施行，其請求權之時效類推民法規定為15年，原告之本項請求自未逾時效規定。
㈢綜上，被告以公權力侵害原告之財產權益甚明，爰依行政訴
訟法第8條提起金錢給付訴訟，聲明求為判決被告應給付原告系爭土地共542平方公尺，按公告現值每平方公尺39,000元加四成之補償金共29,593,200元。暨自81年起至98年12月31日止，每年按公告土地現值百分之8給付租金補償共28,838,736元。
三、被告則以：㈠原告所有系爭土地為彰化市都市計畫溝渠用地，嗣於93年間
經被告93年8月2日府城計字地0000000000B公告實施之「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」變更為綠園道用地，是系爭土地為彰化市○市○○道路用地。按土地徵收條例第13條與第14條之規定說明，辦理土地徵收應由「需地機關」擬具土地徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，報由中央核准徵收，並副知該管直轄市或縣(市)主管機關。本件系爭土地既屬彰化市○市○○道路，需地機關自應為彰化市公所，當應由需地機關辦理徵收作業程序，以符法制。被告並無代替辦理徵收發放之權限，原告自無從依平等原則，請求被告為給付。
㈡再者，按私有土地所有人於土地徵收條例施行前，除符合土
地法第217條規定「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。
」外，並無得主動請求徵收土地之公法上之權利。系爭土地尚無進入辦理徵收作業程序，且非屬土地法所稱一併徵收項目，此由原告所曾請求辦理補償之訴訟程序，業經最高行政法院92年判字第1693號判決與本院91年訴字第376號駁回判決理由說明可證。此外，依據內政部98年4月30日內授營工程字第0980081941號函釋說明：「．．．中央財源相對大幅縮減，是故本案本署已無相關預算科目可資補助辦理徵收，建請貴府考量施政優先次序，運用前述地方統籌分配稅款及一般性補助款等經費辦理。」得知，於辦理徵收作業後，始有補償金發放依據，本件原告於未辦理徵收作業程序前，率而據此請求被告發放補償金，顯有法令作業程序之誤解。
㈢本件迭經被告於98年6月2日以府地權字第0980118003號函知
原告有關土地徵收程序及都市計畫法對於公共設施保留地之相關作業規定，復於98年8月21日以府地權字第0980186699號函知原告系爭土地辦理土地徵收之需地機關為「彰化市公所」。從而，原告訴請被告給付補償金，顯與土地徵收條例第13、14條，土地法第217條規定不符，應無可採。至於租金之不當得利部分，開闢溝渠係屬公共利益，被告並未受有利益。
㈣依原告所提彰化市公所76年4月16日七六市工字第11306號函
所稱業已發放補償費等語，據此，原告應向彰化市公所請求發放補償費，顯與本案訴訟對象不符。又該函並無說明西門排水幹線工程於何時辦理徵收公告，依據行為當時之法令，土地法第222條規定，徵收土地，由中央地政機關核准之。又土地徵收條例第14條規定，徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。且該條例第2條規定，本條例所稱主管機關，在中央為內政部。經核本件系爭土地並無內政部核准徵收文號，且該土地仍為原告所有，亦無徵收註記，原告僅依彰化市公所上開函，不足證明本件已完成土地徵收之法定程序，率而據此請求被告發放補償金，顯對於請求對象、法令依據及徵收作業程序有所誤解。
㈤本件系爭土地為彰化市○市○○道路，請求租金補償對象自
應為彰化市公所，且依民法有關一般請求權消滅時效5年之規定，已罹於時效期間等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於原告請求被告給付土地地價及租金補償金有無理由，經查：
㈠地價補償部分：
⒈按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用
其他法律之規定。其他法律有關徵收程序，徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣(市)主管機關。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣(市)主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第1條第2、3項、第2條、第14條、第17條、第19條所明定。準此，關於土地徵收補償價金之核定，固屬縣(市)政府之職權，惟徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之，縣(市)政府並無權核准，則土地於經核准徵收前，縣(市)政府無從據以核定發給土地徵收之補償價金。
⒉另按行政程序法第6條所揭櫫之平等原則，係為保障人民
在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之本質，就事實情況之差異及立法目的而為不同之規範，此觀司法院釋字第211、412號解釋意旨甚明。因此，平等原則之核心，乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情，不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基礎。準此，平等原則尚僅係依單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，惟其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及另一與平等權相結合之基本權之問題。
⒊本件原告所有系爭土地尚未經有權核准機關核准徵收，目
前仍登記為原告所有，有土地所有權狀影本在卷可稽，並為兩造所不爭執，則縣市政府自無從據以核定發給土地徵收之補償金，即原告尚未享有發給地價補償金之公法上請求權，則原告主張：其他西門排水工程之用地均已發放補償金，惟獨對系爭土地未予補償，有違平等原則等語，而以平等原則為發給地價補償金之依據，請求被告應給付原告29,593,200元，自非有據。
㈡租金補償部分：
⒈按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，
受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：(1)須為公法上之爭議；(2)須有一方受利益，他方受損害；(3)受利益與受損害之間須有直接因果關係；(4)受利益係無法律上原因等要件，始足當之。
⒉本件原告所有系爭土地，於44年間經闢為西門大排水溝，
嗣於76年間，除原告外之西門大排水溝工程之用地均已發放補償金，並由營建署於該排水溝上鋪設道路供公眾通行，被告係該排水溝渠之管理機關，此亦為兩造所不爭執，則被告僅係基於公益而為該排水溝渠之管理機關，尚無適用最高法院61年台上字第1695號判例所示「無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益」之餘地。另原告援引之最高行政法院45年判字第8號判例，該判例係闡明土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。所有權人雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的之本旨，與原告依公法上不當得利之請求無涉。現該溝渠既係供公益之排水使用，其受益者為社會大眾，亦非被告，而被告又須負擔必要之維護費用，更無受益之可言(最高行政法院92年判字第1720、96年判字第1351號判決參照)。從而，原告本諸公法上不當得利返還請求權訴請被告應給付相當於租金之補償28,838,736元，亦無理由。
㈢綜上所述，原告之訴為無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事
由，與上揭判斷無影響，爰不逐一審論。又原告之系爭土地遭占用興建大排水溝渠已逾50年，被告應依前揭內政部98年4月30日內授營工程字第0980081941號函釋意旨，儘速優先對原告辦理徵收補償事宜，均併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 28 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 7 月 28 日
書記官 凌 雲 霄