臺中高等行政法院判決
98年度訴字第445號100年1月20日辯論終結原 告 王昭章特別代理人 王敦立訴訟代理人 林羣期 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 張豐守 律師複 代理 人 吳莉鴦 律師上列當事人間因地政士法事件，原告不服內政部中華民國98年9月22日台內訴字第0980166098號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人宋雪美於民國（下同）97年12月16日檢具不動產買賣契約書、票據影本、臺灣桃園地方法院檢察署檢察官97年度偵字第16641號、第19703號、第22890號起訴書、臺灣桃園地方法院檢察署檢察官97年度偵字第19703號、第22890號不起訴處分書、刑事聲請再議狀等文件，向被告地政士懲戒委員會提出申訴，指述原告為地政士，違反地政士法，案經懲戒委員會審認結果，以原告違反業務上應盡之義務，勾串詐欺犯詐騙宋雪美新臺幣（下同）700萬元，違反地政士法第1條、第2條、第18條、第26條第1項、第27條第5款、第6款規定，爰依同法第44條第3款規定，於98年5月7日以98年度地懲字第1號懲戒決定書：「王昭章應予除名，自民國98年5月起生效。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告並未有與賴瑞琳勾串共同詐騙宋雪美之行為：懲戒決定
書記載「本案被付懲戒人自陳碧娟提議偽造土地買賣詐欺申訴人，自始均與主導詐騙且勾串詐欺犯賴瑞琳（偽名：黃國仕）詐騙宋雪美700萬元，此為臺灣桃園地方法院檢察官起訴書暨申述人申述意旨記載甚明」，然觀臺灣桃園地方法院檢察署檢察官97年度偵字第16641號起訴書內容，其內容並未有任何記載原告有與賴瑞琳勾串詐欺宋雪美之行為，顯見懲戒決定書理由所載內容與起訴書不符。再者不起訴處分書業認：「查被告王昭章，並未參與土地買賣事宜，僅代為擬訂不動產契約，因被告王昭章欠有賴瑞琳債務，而出借票據供賴瑞琳使用，上開支票並非被告王昭章所開立，且被告王昭章亦未取得告訴人所交付款項，業據證人即同案被告賴瑞琳證述綦詳．．．足認本案土地買賣係由陳碧娟、賴瑞琳所為，被告王昭章僅因代書職業收費擬約，亦無取得任何不法利益甚明。倘若被告王昭章涉有本案，自應有所獲利，然同案被告賴瑞琳、陳碧娟對此均供稱相符，且告訴人亦無證據足以證明被告王昭章分得款項，是被告王昭章上揭所辯，應堪可採」等語，此部分嗣後並經高檢署駁回宋雪美再議，故原告並無詐欺行為已告確定，又介紹人雖係原告之前妻陳碧娟，但原告並未參與其介紹之行為，不可將陳碧娟之責任推由原告共同承擔，將原告與陳碧娟之責任混為一談。被告在毫無證據證明下，僅憑宋雪美片面指訴，即認定原告有「勾串詐欺犯詐騙宋雪美」之詐欺行為，並將原告為除名之懲戒處分，其處分之基礎事實即有嚴重之錯誤。
㈡原告並無違反地政士法第1條、第2條、第18條、第26條第1項、第27條第1款、第5款、第6款規定：
1.按地政士法第1、2條固規定：「為維護不動產交易安全，保障人民財產權益，建立地政士制度，特制定本法。」、「地政士應精通專業法令及實務，並應依法誠信執行業務。」惟如前所述，原告僅係代買賣雙方擬訂契約，亦無與賴瑞琳有何勾串詐欺之行為，並無未誠信執行業務之情事。又按同法第26條第1項規定「地政士受託辦理各項業務，不得有不正當行為或違反業務上應盡之義務。」此項係概括條款，其認定範圍十分寬廣，故其適用上需有相當節制或需符合比例原則，本件縱使宋雪美確有受金錢損失，惟本件刑事責任認定係認賴瑞琳與陳碧娟所為，原告並無與之共同詐欺與造成宋雪美損失之行為，且以同法第44條第3款之懲戒處分有停止執行業務及除名二種選擇，被告逕以最重之「除名」懲戒原告，是否已違反比例原則，不無可議。
2.復按同法第18條規定：「地政士於受託辦理業務時，應查明委託人確為登記標的物之權利人或權利關係人，並確實核對其身分後，始得接受委託。」第27條第1款、第5款、第6款規定「地政士不得有下列行為：違反法令執行業務。．．．要求、期約或收受規定外之任何酬金。明知為不實之權利書狀、印鑑證明或其他證明文件而向登記機關申辦登記。」惟查，原告僅係代擬買賣契約，僅收取一千元之擬約費用，並未居間仲介賴瑞琳與宋雪美之土地買賣，亦無要求、期約或收受規定外之任何酬金，此有不起訴處分書所載「足認本案土地買賣係由陳碧娟、賴瑞琳所為，被告王昭章僅因代書職業收費擬約，亦無取得任何不法利益甚明。」可稽，且原告亦未受託持賴瑞琳或宋雪美之任何文件向地政機關辦理登記，實際上原告也無任何去辦理登記之行為（若原告有去辦理登記即可發覺賴瑞琳的詐騙計畫，而不致於受騙），故原告並無任何明知為不實之權利書狀、印鑑證明或其他證明文件而向登記機關申辦登記的行為。是原告並無地政士法第27條第1款、第5款、第6款之行為。另鈞院99年1月21日準備程序時詢問被告懲戒決定是否依地政士法第27條第5、6款之規定，被告答「適用地政士法第26條第1項及第44條第3款之規定。」足見被告亦自認無第27條第5、6款規定之行為。
再者訴願決定中亦認「依地政士法第16條規定，地政士受託代理撰擬不動產買賣文件等，原無監督買賣契約當事人履行契約之責」，可見訴願機關亦認同原告僅係代擬契約並無監督買賣契約當事人履行契約之責。又證人宋雪美於鈞院到庭供稱其委託原告代辦土地買賣，與不起訴書所載事實不符。其又稱原告有將資料夾晃一下云云，惟查，若原告確有拿到相關權狀、謄本、委任狀等資料，可逕自辦理代辦登記，不會受賴瑞琳所騙，本件實際上係賴瑞琳當時表示土地買賣另行委託他人代辦，賴瑞琳於簽約當時提出買賣標的之電子謄本以供查對，並於同年5月28日陸續提出系爭買賣標的登記名義人鄭素如之委託書暨印章等，而系爭土地買賣細節原本即係由宋雪美與賴瑞琳所洽談，原告僅係代擬契約，而宋雪美對賴瑞琳所提出之謄本及地主委託書、印章等資料，經宋雪美核對後，未見其當場表示異議，故以原告僅係代擬契約之身分對該買賣實無置喙之餘地。且賴瑞琳又對宋雪美宣稱謄本上載之所有權人僅係其人頭，當時原告見賴瑞琳已經提出電子謄本及提出地主之委託書及印章，賴瑞琳之說詞顯有證據可稽，無從懷疑，而買賣細節均係由宋雪美與賴瑞琳所詳談，原告未涉入，此時已足相信賴瑞琳確係登記標的物之權利人或權利關係人，故原告已盡地政士法第18條之查證義務，僅係賴瑞琳有心詐騙，早已準備電子謄本、地主委託書、印章以騙取原告及宋雪美之信任，就此部分實難強要原告必須負責。又懲戒理由認原告有違反地政士法第18條之行為，若認原告違反第18條規定，應依同法第44條第2款規定亦僅係受申誡或停止執行業務之處分，並未有除名處分之規定，被告爰引第18條作為其依據同法第44條第3款規定將原告除名之處分，法條適用亦有錯誤。
3.觀臺灣高等法院97年度上易字第71號民事確定判決已闡明：買方決定與賣方簽訂書面買賣契約暨依買賣契約履行，均屬買賣契約雙方當事人之自主事項，乃基於自主意思之行為，地政士單純受託辦理擬訂書面買賣契約並為見證，尚難認其未查明賣方之身分，為有違反委任關係之善良管理人之注意義務之情事，亦難認其應對買受人負損害賠償責任，足證類如本件情形，民事法院尚且認為地政士並無任何違反注意義務而應負損害賠償責任之情事，因此本件實難認定原告違反地政士法第18條之情事，即無違反業務上應盡之義務的情事，基此，被告謂原告違反同法第26條第1項「地政士受託辦理各項業務，不得有不正當行為或違反業務上應盡之義務。」即有違誤。
4.又關於開立支票乙節，證人宋雪美一開始證稱「係原告開立支票」，嗣後又改稱「原告說要開立，從他的公事包拿出支票和印鑑章，由黃國仕填寫，我說要原告寫才對，原告說你沒有看到我在忙嗎」，前後說詞不一，係為加重原告責任。實際依不起訴處分書係認：「查被告王昭章，並未參與土地買賣事宜，僅代為擬訂不動產契約，因被告王昭章欠有賴瑞琳債務，而出借票據供賴瑞琳使用，上開支票並非被告王昭章所開立，且被告王昭章亦未取得告訴人所交付款項，業據證人即同案被告賴瑞琳證述綦詳」等語，足證原告之支票係因欠賴瑞琳債務的關係，而借予賴瑞琳使用，故當時700萬元支票係賴瑞琳開予宋雪美並非原告，原告也不知賴瑞琳有開立該700萬元支票予宋雪美，因此訴願機關認定原告開立支票予宋雪美，以不正當行為介入買賣當事人間權利義務云云，顯然有誤，因原告完全不知賴瑞琳開立支票予宋雪美之事實。再者，現今經濟社會多樣化，時下常見支票互相借用，原告將支票借予他人不代表原告就有從事違法或不正當之行為，此部分由檢察官認為原告雖將支票借予賴瑞琳使用，但未認定原告構成詐欺罪即可明瞭等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠按地政士法之立法理由係「為維護不動產交易安全，保障人
民財產權益，建立地政士制度」而制定，此觀之該法第1條開宗明義即有明定。而地政士得執行之業務內容為：「代理申請土地登記事項。代理申請土地測量事項。代理申請與土地登記有關之稅務事項。代理申請與土地登記有關之公證、認證事項。代理申請土地法規規定之提存事項。代理撰擬不動產契約或協議事項。不動產契約或協議之簽證。代理其他與地政業務有關事項。」於執行業務時應依誠信為之，於辦理受託業務時，應查明委託人確為登記標的物之權利人或權利關係人，並確實核對其身分後，始得接受委託，並不得有不正當行為或違反業務上應盡之義務，為同法第16條、第2條、第18條、第26條第1項分別定有明文。
是地政士於辦理受託事務時，應負有查明委託人確為登記標的物之權利人或權利關係人，並應確實查核其身分之注意義務。
㈡原告受託辦理賴瑞琳（冒名黃國仕）與宋雪美間之土地買賣
事務，除代為撰擬買賣契約外，並代為辦理申報增值稅、契稅、及辦理所有權移轉登記，此有土地買賣契約在卷可參。但原告於代撰契約時，並未查核代理人黃國仕之真正姓名，及黃國仕與買賣標的土地之關係，即代為辦理土地買賣契約之簽約手續。且買受人宋雪美於簽約當天即97年5月21日即依契約約定支付第一期款500萬元（扣除原告前妻所積欠之借款1,315,000元外，實交付3,685,000元），於97年5月28日要交付第2期款時，因土地所有權人鄭素如仍未到場，宋雪美惟恐有詐，要求賴瑞琳提出證件，賴瑞琳即提出一透明夾，稱其內裝有委任狀、印鑑證明、權狀等文件，原告收受查看後，即當場唸出委任狀內容及身分證字號，並稱97年6月15日即過戶，且原告還出借其空白支票予賴瑞琳，由賴瑞琳當場簽發面額700萬元之支票交付給宋雪美，用以保證必於97年6月15日前完成過戶手續之擔保，宋雪美才會再交付第2期款200萬元予賴瑞琳。由上原告辦理土地買賣過程，其受託任務為：撰擬土地買賣契約、申報增值稅、契稅、及辦理所有權移轉登記，並出借支票以擔保過戶。按行政程序法第7條規定「行政行為，應依下列原則為之：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此即行政行為之比例原則。原告身為地政士，其受託辦理土地買賣手續，卻未盡其注意義務，查核賴瑞琳之真實身分，及其與買賣標的土地之關係，及其與土地所有權人鄭素如之關係，即遽予代為撰擬土地買賣契約書，並出借支票予詐欺犯賴瑞琳以擔保必於97年6月15日如期過戶，以訛騙買受人宋雪美，核原告所為，顯然違反地政士法第18條規定（即於受託業務時，應查明委託人確為登記標的物權利人或權利關係人，並確實核對其身分後，始得接受委託），及第26條第1項規定（地政士於受託辦理各項業務，不得有不正當行為或違反業務上應盡之義務），不但有違其身為地政士應有之誠信，有損地政士之形象，且無法保障不動產交易安全，甚至嚴重損害土地真正所有權人之買受人之權益，本件原處分做成除名處分，並無違反比例原則，亦無過當之情。
㈢原告雖主張宋雪美對其提出詐欺刑事告訴，已獲不起訴處分
確定，以為佐證其無違反注意義務及地政士法第18條之規定云云。惟查刑事處分與行政處分之性質不同，構成要件亦有不同。刑事詐欺罪之成立，必須行為人意圖為自己或他人不法所有，而施用詐術使人陷於錯誤交付財物，始能成立，且認定事實必須依證據認定之，無證據不得推定犯罪事實。故在上述刑事案件中，雖宋雪美指證歷歷，但檢察官認為無積極證據可資證明原告有參與詐欺犯行，而為不起訴處分，但對原告確實違反地政士法第18條及第26條第1項所規定之注意義務確屬不爭之事實，原告以其刑事受不起訴處分，即無就宋雪美受騙之結果負責必要云云，實無可採。又原告所舉之臺灣高等法院97年度上易字第71號民事判決，係以該案之當事人間之委任關係為判斷基準，且屬個案，亦無比附援引作為有利於原告之證據。綜上，原告身為地政士，負有一定之社會責任，影響層面甚廣，應賦予高度之作為道德標準，以維護公眾權益等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告違反地政士法第18條、第26條第1項、第27條第5款、第6款規定，依同法第44條第3款規定予以除名處分，是否適法？
五、經查：㈠按「為維護不動產交易安全，保障人民財產權益，建立地政
士制度，特制定本法。」、「地政士應精通專業法令及實務，並應依法誠信執行業務。」、「地政士於受託辦理業務時，應查明委託人確為登記標的物之權利人或權利關係人，並確實核對其身分後，始得接受委託。」、「地政士受託辦理各項業務，不得有不正當行為或違反業務上應盡之義務。」、「地政士不得有下列行為：違反法令執行業務。允諾他人假藉其名義執行業務。以不正當方法招攬業務。為開業、遷移或業務範圍以外之宣傳性廣告。要求、期約或收受規定外之任何酬金。明知為不實之權利書狀、印鑑證明或其他證明文件而向登記機關申辦登記。」、「地政士違反本法規定者，依下列規定懲戒之：．．．違反依第二十二條第三項所定之管理辦法、第二十六條第一項、第二十七條第一款、第二款、第五款、第六款或第二十九條第二項規定者，應予停止執行業務或除名。」分別為地政士法第1條、第2條、第18條、第26條第1項、第27條、第44條第3款所明定。
㈡本件被告以訴外人宋雪美於97年12月16日檢具不動產買賣契
約書、票據影本、臺灣桃園地方法院檢察署檢察官97年度偵字第16641號、第19703號、第22890號起訴書、臺灣桃園地方法院檢察署檢察官97年度偵字第19703號、第22890號不起訴處分書、刑事聲請再議狀等文件，向被告地政士懲戒委員會提出申訴，指述原告為地政士，違反地政士法，案經懲戒委員會審認結果，以原告違反業務上應盡之義務，勾串詐欺犯詐騙宋雪美700萬元，違反地政士法第1條、第2條、第18條、第26條第1項、第27條第5款、第6款規定，爰依同法第44條第3款規定，於98年5月7日以98年度地懲字第1號懲戒決定書：「王昭章應予除名，自民國98年5月起生效。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，固非無見。
㈢查賴瑞琳對外謊稱己為「黃國仕」，並與陳碧娟熟識，又陳
碧娟因曾為宋雪美辦理土地贈與事宜而與宋雪美相互熟識，並知悉宋雪美欲購買土地投資，陳碧娟提議以偽造土地買賣詐欺宋雪美，賴瑞琳遂上網隨意尋找鄭素如所有坐落桃園縣○○鄉○○○段○○區○段55地號土地作為虛偽土地買賣標的，並經由陳碧娟介紹，於97年5月21日在原告位於臺○市○區○○街2之6號之代書事務所，原告受賴瑞琳及宋雪美之委託，以出賣人鄭素如，代理人「黃國仕」，承買人李冠穎之名義擬訂不動產買賣契約書。該契約書上記載承買人李冠穎，出賣人鄭素如，代理人「黃國仕」，買賣標的物為鄭素如所有坐落桃園縣○○鄉○○○段○○區○段55地號，出賣權利範圍三分之一，契約書上蓋用「黃國仕」、「鄭素如」之印章，此有不動產買賣契約書在卷可稽（本院卷第61至64頁）。惟原告於代撰契約時，並未確實查核買賣標的物之所有權狀，及核對出賣人鄭素如及代理人「黃國仕」之身分證件，以查明委託人確為登記標的物之權利人或權利關係人，及其真正姓名，即代為辦理土地買賣契約之簽約手續。原告若有確實核對出賣人之所有權狀，及委託人、代理人之身分證件，即可揭發賴瑞琳與陳碧娟之詐欺行為。原告身為地政士，其受託辦理土地買賣手續，未依地政士法第18條之規定，查明委託人確為登記標的物之權利人或權利關係人，並確實核對其身分後，始得接受委託，違反業務上應盡之義務，即遽予代為撰擬土地買賣契約書。原告所為，固有違反地政士法第18條規定及第26條第1項規定（地政士於受託辦理各項業務，不得有違反業務上應盡之義務），不但有違其身為地政士應有之誠信，有損地政士之形象，且無法保障不動產交易安全，損害買賣雙方之權益。
㈣經查被告地政士懲戒決定書雖認原告自陳碧娟提議偽造土地
買賣詐欺宋雪美，自始均參與主導詐騙且勾串詐欺犯賴瑞琳詐騙宋雪美700萬元，違反地政士法第1條、第2條、第18條、第26條第1項、第27條第5款、第6款之規定，而予以除名之處分。惟查原告否認與陳碧娟、賴瑞琳共同詐騙宋雪美，原告僅係代擬買賣契約，僅收取一千元之擬約費用，並未居間仲介賴瑞琳與宋雪美之土地買賣，亦無要求、期約或收受規定外之任何酬金等情。稽之賴瑞琳在臺灣桃園地方法院檢察署檢察官偵查中供述㈠陳碧娟提議以偽造土地買賣詐欺宋雪美，其即上網隨意尋找鄭素如所有土地作為虛偽土地買賣標的，並經由陳碧娟介紹，於97年5月21日在原告之代書事務所與宋雪美簽約，宋雪美則交付368萬5千元之支票及現金200萬元予其及陳碧娟。又於97年5月28日第二次付款時，為安撫宋雪美，便開立發票人為王昭章、面額700萬元之支票，以「黃國仕」名義背書保證，另陳碧娟亦在該支票上簽名背書。㈡於97年5月24日與陳碧娟載同宋雪美夫妻前往桃園任意指稱土地詐騙宋雪美。㈢「鄭素如」印章係其請不知情之郭明雄至某印章店刻印。而陳碧娟亦供述㈠其與自稱「黃國仕」之賴瑞琳相識，並介紹宋雪美向賴瑞琳購買上址土地，雙方約定價款2,458萬元，並分三期付款，事後曾與賴瑞琳載同宋雪美夫妻前往桃園看地。㈡於97年5月21日在代書事務所，宋雪美扣除陳碧娟之借款131萬5千元，開立受款人陳碧娟、面額368萬5千元之支票與其作為第1期價款，並由其持票提示兌現。㈢於97年5月28日，在上址代書事務所，賴瑞琳開立發票人王昭章、面額700萬元之支票，並由賴瑞琳以「黃國仕」名義背書，其亦簽名背書，交予宋雪美作為擔保，宋雪美則交付200萬元。此有臺灣桃園地方法院檢察署檢察官97年度偵字第16641號、第19703號、第22890號起訴書附卷可參（本院卷第66至71頁）。依上開賴瑞琳、陳碧娟所供述之內容觀之，兩者供述之情節相符，均未提及原告有何參與詐欺之行為，亦無要求、期約或收受規定外之任何酬金。是該假土地買賣，乃賴瑞琳與陳碧娟所為，原告未參與詐欺行為，堪以認定。而臺灣桃園地方法院檢察署檢察官及臺灣高等法院檢察署，亦為相同之認定，有臺灣桃園地方法院檢察署檢察官97年度偵字第19703號、第22890號不起訴處分書及臺灣高等法院檢察署處分書附卷可按（本院卷第25至33頁）。證人即被害人宋雪美指訴原告詐欺，即不足採。
另原告亦未受託持賴瑞琳或宋雪美之任何文件向地政機關辦理登記，故原告並無任何明知為不實之權利書狀、印鑑證明或其他證明文件而向登記機關申辦登記之行為。
㈤綜上所述，原告並無「勾串詐欺犯賴瑞琳、陳碧娟詐騙宋雪
美」之詐欺行為，亦無地政士法第27條第5款、第6款規定之行為，則被告就此部分認定事實即有錯誤，其將原告為除名之懲戒處分，係以涵括上開錯誤之事實作為裁量之基準。準此，被告作成處分時，所據以本件處分事實之認定，尚有違誤，其所為之處罰裁量自亦有違誤，訴願決定疏未詳查予以維持，亦有未合。原告起訴論旨執以指摘，為有理由，本院應將訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分。兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 27 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 2 月 1 日
書記官 李 孟 純