臺中高等行政法院判決
98年度訴字第461號99年2月25日辯論終結原 告 雙倫工程有限公司代 表 人 甲○○被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國98年10月14日經訴字第09806119430號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於民國（下同）94年9月10日經被告核准於彰化縣○村鄉○○○段○○○○○號山坡地保育區農牧用地（下稱系爭土地），面積為4公頃90公畝20平方公尺採取土石，領有該府核發之府建土字第0000000000B號土石採取證（許可期間為94年9月9日至97年9月8日止）。嗣因系爭土地之土石已提前採罄，被告以96年3月7日府水石0000000000號函請其提送整復實施完成期限，並依土石採取計畫書圖儘速辦理整復及函復被告後，依土石採取法第26條規定繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證。嗣因原告遲未依該函文辦理，被告遂以97年1月29日府水石字第0970021105號函告知原告限於97年6月30日前完成整復並覆知被告，否則將依土石採取法第26條及第38條規定辦理。嗣因原告迄未完成整復，被告遂認原告有違土石採取法第26條規定，爰依同法第38條規定，以97年9月26日府水石字第0970201570號函附裁處書，處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並限其於98年6月30日以前辦理整復完整。原告不服，向經濟部提起訴願；因被告逾期未答辯，復未敍明理由，致使該案事實未臻明確，經濟部乃以97年12月16日經訴字第09706138510號決定書撤銷該處分。經被告重新審查，以98年1月16日府水石字第0980014765號函附裁處書仍處原告罰鍰50萬元整，並限於文到20日內辦理整復完整之處分。原告猶表不服，向經濟部提起訴願；然該行政處分援引法條錯誤，經被告以98年6月23日府水石字第0980145939號函自行撤銷並陳報經濟部在案，被告並於同日另為98年6月23日府水石字第0980145938號函附裁處書處原告罰鍰50萬元整，並限於文到後20日內辦理整復完整之處分。原告對被告98年6月23日府水石字第0980145938號函附裁處書不服，另向經濟部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告於94年4月1日就系爭土地向被告申請核發土石採取證
，並經被告於94年9月7日核發府建土字第0000000000B號之許可證在案（採取期間係自94年9月9日至97年9月8日止），於97年10月3日核發水土保持計畫施工許可證及97年11月10日核發土石採取場登記證，而日前原告已在上開被告許可期限內完成土石採取，並已依據土石採取計畫書所載之水土保持計畫完成植生復育，有現場照片可證，詎料被告仍限令原告應在97年6月30日前完成土地整復完整，更漠視原告上開已完成土地植生整復之事證，進而於97年9月26日以府水石字第0970201570號函作成裁處原告罰鍰50萬元整及限令原告逾98年6月30日以前辦理整復完整處分，原告不服，爰依法提起訴願，復經經濟部以97年12月16日經訴字第09706138510號訴願決定撤銷前處分，被告又以98年1月16日府水石字第0980014765號函裁處原告罰鍰50萬元整及限令原告文到20日內辦理整復完整處分，原告不服，爰依法提起第二次訴願，訴願審議期間內被告先以98年6月23日府水石字第0980145939號函就同一事實重複裁處原告罰鍰50萬元整及限令原告文到20日內辦理整復完整處分（即本件原處分），後再以98年6月23日府水石字第0980145939號函撤銷上開第二次裁罰處分，經查被告在第二次裁罰處分尚未撤銷前，又對原告同一事實重複作成第三次裁罰處分（即本件數原處分），雖然同日又將第二次裁罰處分撤銷（此觀被告前後文號即明，即重複處分之文號在先，撤銷第二次裁罰處分之文號在後可明），但本件原處分係重複處分之第三次裁罰處分顯然已具重大明白瑕疵當然無效。
㈡經查原告確已依被告97年1月29日函文及97年6月10日之土
石採罄後整復措施研商會議決議，早在土石採罄後，依據水土保持手冊及土石採取計畫書將土地完成整復，更依上開內容辦理植生養護，此有現場照片數張可證，綠覆率達百分之90以上。況依據原告所提出經被告核准之土石採取計畫書綠覆率為百分之70，原告確實已依據上開計畫書完成植生養護工作，因此被告漠視上開已完成植生復育之事證，即遽然作成裁處原告罰鍰及限期令原告整復完整之處分，顯然違法且具重大瑕疵。況因97年7月17日卡玫基颱風及97年7月28日鳳凰颱風帶來連日強風豪雨，造成土石沖刷以致階植生無法吸收養分，所以成長較慢，此為天災並非可歸責於原告之事由，且被告於作成本件原處分前係於上開颱風過境後97年8月14日至現場會勘，當然所見者為颱風侵襲後之結果，自不能以此認定原告未完成整復。訴願決定書固然記載：被告曾於97年12月25日再次會同原告代表人現場勘查系爭土地裸露情形較97年8月14日會勘時更嚴重云云，惟依據原告提出由被告核准之土石採取計畫書所載，原告負有之整復義務乃在土石採取工作完成後完成整復工作即可，並非負有繼續保持植生綠覆率之義務，因此自然應以97年8月14日當日會勘時為準，不得再以事後第一次會勘之後之現況認定原告並未完成整復工作，否則無疑擴張原告契約上所未約定之義務。
㈢另查本件被告在作成本件原處分前並未明確告知原告所為
之植生養護面積（即綠覆率）需達百分之若干以上，而在雙方於召開97年6月10日之土石採罄後整復措施研商會議之後，原告多次委請承辦本工地土採場監造技師詢問被告承辦人究竟植生養護面積之標準為何，詎料被告承辦人竟無法說明具體明確原則，因此既然被告於作成行政處分前並未明確訂出或告知原告植生養護必須達百分之若干以上面積標準，遽然作成原處分核處原告罰鍰，顯然違反行政行為明確原則，且所作成之原處分亦未載明究竟根據何法令原告之整復植生覆蓋率未達若干百分比以上因此違反上開土石採取法之義務，故所作成之原處分仍然具重大瑕疵構成違法。
㈣退而言之，縱謂原告整復工作仍未達土石採取計畫書圖之
標準，然依據97年8月14日兩造至現場勘查之情形，然絕大部分之整復工作應已完成，並非未依土石採取法第26條或第27條規定辦理整復，被告在未訂定植生養護之面積（即綠覆率）需達百分之若干以上之標準，並給予原告相當期間完成前，即遽然作成原處分，顯然有違比例原則，構成裁量違法。原處分顯然違法不當且具重大瑕疵等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠原告於94年9月10日府建土字第0000000000B號函取得山坡
地土石採取許可，被告於96年1月31日安全檢查時發現土石已採罄，遂依土石採取法第26條規定，以96年3月7日府水石字第0960043706號函通知原告依核定土石採取計畫書圖儘速完成整復作業及函復被告，依土石採取法第26條規定繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證。原告整復期間並未積極作原核定計畫辦理植生養護，被告遂以97年1月29日府水石字第0970021105號函限期於97年6月30日前依照土石採取法第26條規定依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復後，向被告繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證，否則將依同法第38條處罰。依原核定土石採取計畫書內容第3-6頁「『四、植生綠化與景觀維護措施之2.植生工法及設計原則a.殘壁植生b.階段平台植生c.平面植生』等，a.殘壁植生：『擬在殘壁平台前緣及殘壁上，每隔1公尺挖穴種植蟛蜞菊一株，以穩定坡面。即以尖嘴鋤頭於坡面每隔1公尺挖掘寬10公分，深20～30公分之植穴，於穴內之客土施堆肥或遲效性肥料，以利植物根系生長。』b.階段平台植生：『申請區採掘跡地邊坡之平台寬2公尺、3公尺，擬撒播百喜草、類地毯草等草種；並於間隔4公尺挖穴深30公分，種植相思樹、台灣欒樹、茄苳或稜果榕高50公分小苗一顆，種植小苗時應將包覆之塑膠布除去，以利其根部生長。』c.平面植生：『申請區採掘平台綠化，地表覆蓋擬以購買百喜草之種籽，混合土壤、肥料攪拌後撒播植生。並於每株行距2m×2m挖穴（深20～80公分）後回填土或客土（壤土），種植相思樹、台灣欒樹、茄苳或稜果榕高50公分小苗一顆，種植小苗時應將包覆之塑膠布除去，以利其根部生長。』」第3-7頁「4.養護計畫」亦訂有樹苗及草種養護計畫，此有原核定土石採取計畫及水土保持計畫有關植生整復之節錄內容可參，上開內容即為原核定土石採取計畫所載整復措施，計畫整復內容明確，原告應據以遵循。為瞭解整復情形，被告於97年8月14日現場檢查發現原告殘壁植生部分尚有大片裸露情形，亟需加強，其平台植生、平面植生本應4公尺等間距穴植苗木亦未按原核定計畫實際種植。被告96年3月7日即囑原告依原核定計畫儘速完成整復，97年1月29日再限期於97年6月30日以前完成整復，97年8月14日檢查時本屬原核定計畫之苗木栽植並未付諸履行義務，原告自始即以虛應態度作整復已極明確，被告遂先依違反土石採取法第38條規定，處原告50萬元並無不妥。縱原告97年10月27日提起訴願並經經濟部以97年12月16日經訴字第09706138510號訴願決定書將被告「原處分撤銷，另為適法之處分」及經濟部以98年7月7日經訴字第09806127380號訴願決定書「訴願不受理」等，因被告當時答辯案件同時有數件須處理，僅係針對答辯程序不克答辯事實未臻明確及被告因裁處書引用法令依據不恰當主動撤銷處分等因，作成該筆訴願決定，至於事實部分，經被告於97年12月25日勘查現場整復情形，仍未依原核定計畫規劃樹種辦理植生，邊坡面裸露面積大，植草不良，僅局部正辦理階段平台種植馬拉巴栗（非計畫樹種），整體植生與原核定計畫差距仍大，被告遂維持原裁處，以98年6月23日府水石字第0980145938號函，依土石採取法第38條規定裁處50萬元，並限於文到後20日內辦理整復完整。
㈡被告作成本件裁處前業以97年8月11日府水石字第0970163
960號函通知97年8月14日上午10時至現場檢查，嗣後原告受裁處罰鍰提起訴願，經經濟部訴願決定撤銷原處分後，再以98年1月16日府水石字第0980014765號函處分前，以97年12月19日府水石字第0000000000A號函通知97年12月25日辦理整復檢查，並依行政程序法第102條規定程序給予原告陳述意見之機會兩次，作成紀錄經原告代表簽名在案，此有97年8月14日、97年12月25日會勘通知書、會勘紀錄表及照片可證，原告代表人於會勘現場亦承認上開事實，並表明俟豐水期來臨，有利值生時，補植將產生栽植成果云云，可見原告也承認沒有做好復育工作。況且原告所提供局部照片與原核定計畫內容仍有差異，平面植生應以相思樹、台灣欒樹、茄苳或稜果榕等樹種2公尺間距植生，並撒播百喜草（水土保持優良草種），惟現場除少量馬拉巴栗樹、香蕉樹外，多為撒播之田菁及一般雜草；階段平台（邊坡台階）應以4公尺間距植相思樹、台灣欒樹、茄苳或稜果榕等樹種並未植株。依上開事實，原告未依原核定土石採取計畫整復，植生覆蓋不佳實屬明確，難認有完成植生復育之事實，是原告理由並不足採，被告原裁處並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為原告於系爭土地土石採罄後，有無依土石採取計畫書圖辦理整復？被告以原告未依原核定土石採取計畫整復，植生覆蓋不佳，裁處原告50萬元罰鍰，並限於文到後20日內辦理整復完整，有無違誤？經查：
㈠按「土石採取人於土石採取區之土石採罄或無繼續經營意
願時，應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復後，向直轄市、縣(市)主管、機關繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證；其未繳銷者，由直轄市、縣（市）主管機關註銷之。」為土石採取法第26條所明定。又「未依第26條或第27條規定辦理整復者，處新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並命其限期整復。‧‧‧。」復為同法第38條所規定。又依同法第11條規定之土石採取計畫書圖，包括採取計畫、水土保持及環境維護措施、土石採罄或無繼續經營意願之整復維護措施、運輸計劃、‧‧‧，亦即，土石採取人應依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護等措施，倘土石採取區之土石採罄或無繼續經營意願時，應依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復後，向直轄市、縣（市）主管機關繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證；其未繳銷者，由直轄市、縣（市）主管機關註銷之。而未依前述規定整復者，依法並得處以罰鍰。
㈡本件被告係認，原告前經許可於系爭土地上採取土石，於
土石採磬後，經限期整復，惟原告逾期仍未依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令規定辦理整復完成，有違土石採取法第26條之規定，乃依同法第38條規定，為處罰鍰50萬元整，並限於文到後20日內辦理整復完整之處分。原告訴稱被告於97年9月26日府水石字第0970201570號函作成裁處書（下稱前處分），嗣經經濟部訴願決定撤銷該處分，被告再以98年1月16日府水石字第0980014765號函附裁處書罰鍰及限期整復後之處分（稱第二次裁罰處分），然被告在第二次裁罰處分尚未撤銷前，又對原告同一事實重複作成第三次裁罰處分，雖於同日又將第二次裁罰處分撤銷，但重複之第三次裁罰處分顯然已具重大明顯瑕疵，當然無效。原告已依被告97年1月29日函及97年6月10日土石採罄後整復措施研商會議決議內容，辦理整復及植生養護，因97年7月份卡玫基颱風及鳳凰颱風帶來連日強風豪雨，致綠化植生成長較慢，且被告未明確訂定植生養護之面積需達多少，被告亦無法具體明確告知植生養護面積之標準為何，違反行政行為明確原則，亦未載明其係依何法令命原告之整復植生覆蓋率需達若干百分比以上，竟漠視其已完成植生復育之事證，遽為裁處罰鍰之處分，即具重大瑕疵云云，請求撤銷原處分。
㈢經查：本件被告係以原告未依其先前所提之土石採取計畫
書辦理整復（作妥植生復育），乃依土石採取法第26條及第38條規定，裁處其罰鍰50萬元，並限於文到後20日內辦理整復完整之處分。是本件應審究者在於原告有無按其先前所核定之土石採取計畫辦理整復。本件原告前經奉准於系爭土地上採取土石，並領有被告核發之土石採取許可證，許可有效期間自94年9月9日起至97年9月8日止。96年1月31日被告派員前往現場查核時，發現系爭土地土石採取區之土石均已採罄，原告尚未依原核定之土石採取計畫書圖及相關法令辦理整復完成，被告乃以96年3月7日府水石字第0960043706號函請原告依原核定土石採取計畫書儘速辦理整復作業及函復被告，並請其依土石採取法第26條規定繳銷土石採取許可證及土石採取場登記證。嗣因原告遲未依前揭函文辦理，被告遂以97年1月29日府水石字第0970021105號函告知原告限於97年6月30日前完成整復並覆知被告，否則將依土石採取法第26條及第38條規定辦理。因原告仍遲未依前揭函文辦理，被告先以97年9月26日府水石字第0970201570號函附裁處書處原告罰鍰50萬元，並限其於98年6月30日前辦理整復完整。原告不服，向經濟部提起訴願，因被告逾期未答辯為受理訴願機關撤銷原處分；被告旋於98年1月16日另以府水石字第0980014765號函附裁處書處原告罰鍰50萬元，並限其於文到20日內辦理整復。原告收受被告上開第2次裁處書後，不服該處分提起訴願，惟被告發現上開處分引用法條錯誤，即自行撤銷上開處分，並於同日另行裁處原告罰鍰50萬元，並限於文到後20日內辦理整復完整，被告上開撤銷函及第3次裁處書均於98年6月23日分別以府水石字第0980145939號函及第0000000000號函發文送達原告。經濟部訴願決定以被告第2次裁處（98年1月16日另以府水石字第0980014765號處分）業經被告以原告收受被告以98年6月23日府水石字第0980145939號函自行撤銷而不存在，乃對原告之訴願為不受理之決定。凡此事實，有被告檢送之相關函文、土石採取許可證及現場會勘案件紀錄表等影本證據資料附卷可稽。查被告對原告為第3次裁處固係以98年6月23日府水石字第0980145938號函發文，而其撤銷第2次裁處則以同日府水石字第0980145939號函發文，就文號而言固係第3次處分發文之文號在先，撤銷第2次裁處之發文文號在後，惟按之常理未有撤銷第2次之裁處，應不可能作第3次之裁處，就其係同日發文，文號又屬相連，顯係同時完成後，發文單位不知先後順序，將第3次裁處之發文號碼排在前面，而撤銷第2次裁處之發文號碼排在後面所致，並非先作第3次裁處再撤銷第2次之裁處。按行政程序法第118條前段規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往發生效力。」本件原告既不爭執被告98年1月16日府水石字第0980014765號函對原告第2次之裁處，業經被告以98年6月23日府水石字第0980145939號函撤銷，已有送達予伊，則依上開行政程序法第118條前段之規定，被告98年1月16日府水石字第0980014765號函對原告所作之第2次裁處，即因被告98年6月23日府水石字第0980145939號函之撤銷，溯及既往發生撤銷效力，不生被告第2次及第3次行政處分並存之問題。
次查原告另訴稱，被告於97年8月14日到現場會勘，適值颱風過後，尚不能以此認定原告未完成整復乙節，惟就現場照片所示，原告採取土石之現場，並無因颱風致土石流失之情形，乃係照顧不週原種植之草類或樹木枯萎，出現部分坡面大片裸露之情形，原告以適值颱風過後為由主張植生不足，尚難採據。再查原告主張被告未明確訂定植生養護之面積需達多少，亦無法具體明確告知植生養護面積之標準為何，違反行政行為明確原則乙節。經查依據原告提出並經被告核准之土石採取計畫書圖（94年8月4日版）節本「肆、土石採罄或無繼續經營意願之整復維護措施」所載，本土石採取工程因土石採罄或中途無繼續經營意願時，其整復作業主要依據核定之水土保持計畫實施，詳如土石採取計畫圖㈤水土保持設施配置圖所示。整復作業內容分述如下：‧‧‧。為儘早完成植生工程進行果樹或旱作之栽種，申請區於每兩採掘階段完成時隨即進行。各項水土保持設施列於表4-1水土保持設施數量表。復依該土石採取計畫書「參、水土保持及環境維護措施」「植生綠化與景觀保護措施」所載，申請區開發範圍於開採整地後均呈裸露坡面，擬於各施工階段隨時進行植生工程。系爭土地土石採取區之植生工法採取殘壁植生、階段平台植生及平面植生等3種植生方式，植生面積分別為1.9052公頃、0.5496公頃及1.5876公頃（參見水土保持計畫圖5-5植生工法示意圖及5-6植生範圍配置圖）。其中，殘壁植生法擬在殘壁平台前緣上挖穴種植蟛蜞菊，以穩定坡面；階段平台植生法係在申請區採掘邊坡之平台寬2m、3m之處，擬撒播百喜草、類地毯草等草種，並於間隔4m處挖穴深30㎝，種植相思樹、台灣欒樹、茄苳或稜果榕高50㎝小苗；平面植生法係在申請區採掘平台綠化，地表覆蓋擬以購買百喜草之草籽，並於每株行距2m×2m之處挖穴（深50-80㎝）後回填土或客土（壤土），種植前揭樹種。「⒋養護計畫：‧‧‧b.小苗及草種入植覆土完畢後，‧‧‧，並對植株死亡較多處及平台枯萎植株進行補植，以確保綠化成果。」而前述之圖5-5植生工法示意圖及5-6植生範圍配置圖亦揭示以3種方法栽種植生，其植生應分布平均。惟經被告於97年8月14日會同原告公司代表甲○○於現場勘查時，發現系爭土地之土石採罄後，殘壁植生部分區域尚有大片裸露情形，亟需加強辦理；階段平台部分未植樹，邊坡植草已有改善，惟仍須加強；而平面植生部分除相思樹外，並未發現其他原生樹種；整體植生與原核定計畫目標不符。被告另於97年12月25日再次會同原告公司代表甲○○於現場勘查時，發現系爭土地正辦理植生作業；北面植生綠化裸露面積過大，應再加強；階段平台除栽植馬拉巴栗外，並未種植計畫書之本土樹種；另覆蓋率不良，邊坡除栽植狼尾草，應補填其他水土保持草種，邊坡裸露面積過大，應再加強補植。凡此卷附經原告代表人甲○○簽名確認之二件被告會勘案件紀錄表及現場照片數幀可稽。觀之前揭先後現場照片明顯可見系爭土地現場土石經採罄後之殘壁坡面確有大片裸露情形，且階段平台僅生長零星之樹種及草植成果均不佳，顯與原核定土石採取計畫書圖所示植生應分布平均之目標不符。況本件系爭土地之土質非屬植生不易之惡地，然由前揭2次現場會勘照片相較，97年12月25日系爭土地之裸露情形明顯更較前次97年8月14日會勘時為嚴重，是原告經被告限期依94年8月4日原核定之土石採取計畫書圖及土石採取法第26條規定辦理整復，屆期仍未完成整復（作妥植生復育）之事實，足堪認定，自難謂被告漠視其已完成植生復育之事證。又本件原告先前所提報之土石採取計畫書圖，即係原告依系爭土地之原地質地貌事先規劃之個案整復計劃，自無原告質疑植生復育欠缺標準及被告違反行政行為明確原則等情事，故原告所訴核不足採。至於原告主張現已草木長成，聲請本院履勘現場乙節。查原告有無完成整復係以處罰前履勘之情形為準，並非以言詞辯論時為準，原告聲請履勘其現在整復情形即無必要，併予敘明。從而，原處分依土石採取法第38條規定，處原告罰鍰50萬元，並限於文到後20日內辦理整復完整，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 4 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 許 武 峰法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 3 月 4 日
書記官 許 騰 云