臺中高等行政法院判決
98年度訴字第484號99年7月6日辯論終結原 告 甲○輔 佐 人 丁○○被 告 臺中縣豐原地政事務所代 表 人 丙○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間因申請土地分割事件，原告不服臺中縣政府中華民國98年11月23日府訴委字第0980362589號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國（下同）98年6月9日與訴外人洪阿田等共有人，共同申請坐落臺中縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）分割，經被告機關審核後認為依法不應受理，遂於98年7月29日以豐測駁字第000269號通知書駁回原告等之申請案，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告於98年6月9日與洪阿田、洪榮吉、施洪豊麥、李淑華等人，共同申請系爭土地分割（收件字號：豐土測字第122700號），被告機關予以駁回，理由為「依法不應測量者，請依內政部91年台內地字第0910010422號函釋辦理。」再探詢其駁回理由為「繼承後共有人之一洪榮助將其持分移轉予配偶李淑華，牴觸『內政部91年台內地字第0910010422號』函釋。」使其他共有人之分割權利一併被剝奪。
惟查，前列函釋違背立法意旨、私法自治原則。共有土地得申請分割，原受憲法第22條規定之保障，然為促進農業生產，防止耕地過度細分，屬於憲法第23條「增進公共利益所必要者」，得以法律限制分割，但原告所提分割內容，既已符合修法當時「防止耕地細分下」「兼顧耕地權屬之簡化」之立法目的，自不得再加以限制分割，才符合憲法第23條規定意旨。又農業發展條例第16條第1項第3款規定有兩種解釋方式，第一種為「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』(時間副詞)『所』(助動詞)『繼承』(動詞)『之』(介詞)『耕地』(名詞)，得分割為單獨所有。」此分析下，繼承(動詞)後即取得之分割權，並不因後續移轉行為而受影響。第二種為「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』(時間副詞)『所』(介詞)『繼承之耕地』(特定名詞)，得分割為單獨所有。」此分析下，因後續移轉行為變為非「繼承之耕地」(特定名詞)而影響其分割權。惟查教育部重編國語辭典修訂本，「所」並無介詞用法，故解釋上揭條文，應只有第一種解釋方式。因此內政部91年8月15日台內地字第0910010422號函釋（下稱91年函釋）是否牴觸上揭規定為本件之爭點。
（二）農業發展條例第16條第1項第3款、第4款並列，其立法目的同在防止耕地細分下兼顧耕地權屬之簡化而設例外規定。第3款允許「修正施行後所繼承之耕地」得分割為單獨所有，其對於「得請求分割登記之權利」，並未限制其繼受人繼受，91年函釋橫加限制，違背中央法規標準法第5、6、11條揭櫫之法律保留原則，不能達成促進產權單純化之立法目的。該函顯然「擬制」認定「未再移轉之共有人」有協議就其應有部分仍維持共有，惟耕地分割執行要點第12條規定「依本條例第十六條第三款或第四款規定申請分割之耕地，應分割為單獨所有。但耕地之部分共有人協議就其應有部分，仍維持共有者，不在此限。」事實上共有人並無此協議存在，該函之「擬制」違背事實並企圖脫離法律拘束。又登記機關受理部分共有人移轉持分登記，並未要求「未再移轉之共有人」提出「維持共有協議書」，且未提出「維持共有協議書」者，請求移轉持分時，亦無任何法令加以限制；其他共有人完全無法阻止該移轉行為。因此「以他人之移轉行為」剝奪「未再移轉之共有人」之「得請求登記分割之既得權」，委屬不當連結，擴大法律所無之限制，侵害人民權利，違反依法行政原則。該函完全無視其他共有人之取得原因仍登載為「分割繼承」，嚴重違背私法自治原則。又91年函釋限制部分共有人移轉持分後之分割，然類推內政部89年台內地字第890917
5、0000000、8913740號函，對同條第4款之解釋，雖經多次移轉，惟共有人數仍維持之前人數，就不會發生耕地更加細分的問題，亦可促進產權單純化。另查89年修正的農業發展條例，要推行一項很重要「小地主大佃農」新農地政策（農業發展條例第22-1、30條），惟土地出租必須全體同意，雖有土地法第34條之1，然其高爭執性常讓租佃雙方望而卻步，內政部91年函釋採用不可再分割之解釋，造成非自願共有，會讓農地出租非常困難，不利農地利用，成為小地主大佃農政策的強大阻礙，亦破壞私法自治原則，違反憲法第22、23條之規定。況且，該函並未公告於人民周知。另農委會管制農地農用，從網路看衛星照片即可，稅捐機關也依此管制等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）關於系爭土地得否分割疑議，前經被告以98年3月5日豐地測字第0980001392號函請臺中縣政府轉陳內政部核示，復經臺中縣政府以98年6月6日府地測字第0980172798號函准依內政部98年6月5日台內地字0000000000號函略以「按農業發展條例第十六條第一項第三款規定『本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。』係為促進產權單純化，允許繼承人於繼承耕地時，得主張分割為單獨所有。本案原繼承人於繼承耕地後，得依前開規定辦理分割為單獨所有應無疑義，惟部分共有人復將繼承持分移轉於他人，顯已非屬前開條例繼承取得之情形。．．．」辦理，故本案依內政部函示解釋被告自難受理土地分割甚明，被告依前開號函據以駁回土地分割申請案，所為處分並無違誤。
（二）本案系爭土地於97年9月11日由原告甲○與訴外人洪阿田、洪榮吉、施洪豐麥、洪榮助等5人委由代理人丁○○向被告148900號收件辦理繼承登記為共有，其中共有人之一洪榮助於同年10月2日亦委由代理人黃國峰向被告收件159530號將其持分買賣移轉登記予其配偶李淑華在案。是訴外人李淑華取得系爭土地之應有部分係向訴外人洪榮助買受而來，並非因繼承而取得，依據農業發展條例第16條第1項第3款規定「本條例中華民國89年1月4號修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。」顯已非屬前開條例所規定繼承取得之情形，自不得援引該款規定辦理分割。另本案97年辦理分割繼承再辦理部分共有人之持分移轉均由同一代理人申辦，該代理人自應依前揭內政部函示先辦理分割繼承後，再依農業發展條例第16條第1項第3款分割為單獨所有後再辦理移轉登記，始符法令規定，原告未依該函釋辦理，造成修法後非屬前開條例繼承取得共有關係，其主張內政部函示有不當，自有未當。
（三）按「行政規則包括下列各款之規定：．．．為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」及「有效下達之行政規則，具有約束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」分別為行政程序法第159條第2項第2款及第161條所明定，是內政部解釋函令引據有無失當，除明顯有違法令外，即有拘束下級機關之效力，解釋法令是否得當，原告所持法令見解有無被斟酌或採納，均非被告機關所能置啄等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告依內政部91年8月15日台內地字第0910010422號函意旨，否准原告申請系爭土地分割案，是否合法。原告主張內政部上揭函釋已牴觸母法農業發展條例第16條規定之立法意旨，是否可採。
五、經查：
（一）按「本條例用辭定義如下：「．．．耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」「（第1項）每宗耕地分割後每人所有面積未達○．二五公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在此限：因購置毗鄰耕地而與其耕地合併者，得為分割合併；同一所有權人之二宗以上毗鄰耕地，土地宗數未增加者，得為分割合併。部分依法變更為非耕地使用者，其依法變更部分及共有分管之未變更部分，得為分割。本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。耕地三七五租約，租佃雙方協議以分割方式終止租約者，得分割為租佃雙方單獨所有。非農地○○○區○○○○○○路使用者。其他因執行土地政策、農業政策或配合國家重大建設之需要，經中央目的事業主管機關專案核准者，得為分割。（第2項）前項第三款及第四款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」為農業發展條例（以下稱本條例）第3條第11款及第16條所明定。準此可知，耕地之分割，以「宗」為單位，「每宗」耕地分割後，「每人」所有「每宗」耕地面積未達0.25公頃（2,500平方公尺）者，不得分割；惟如符合本條例第16條第1項第1款至第7款規定情形之一者，雖分割後「每人」所有「每宗」耕地面積未達0.25公頃（2,500平方公尺），仍得分割。倘依上開第16條第1項第3款「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行『後』所繼承之耕地」及「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行『前』之共有耕地」規定，分割為單獨所有者，並應先取得共有人之協議或法院確定判決，且其分割後之宗數，不得超過共有人人數。又依本條例第16條第1項第3款辦理繼承耕地分割為單獨所有，應先取得「『共有人』之協議」，法條所指「共有人」係指「繼承耕地之全部繼承人」而言，此由前開法條規定之文義觀之甚明。是耕地繼承人於辦理分割繼承登記後，部分共有人（繼承人）復將繼受取得之應有部分（持分）移轉登記與繼承人以外之他人，該共有狀態，已非屬前開繼承取得之情形，而為農業發展條例修正施行後之共有關係，自仍應受本條例第16條第1項前段「每宗耕地分割後每人所有面積未達○．二五公頃，不得分割」之限制，不得援引該條第1項但書第3款及第2項（共有人之協議）之規定辦理分割。內政部91年8月15日台內地字第0910010422號函釋：「說明依農業發展條例第十六條第三款規定：『本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。其立法意旨係為促進產權單純化，故同意繼承人得於繼承時，同時主張分割為單獨所有。又耕地分割執行要點第十二條規定：『依本條例第十六條第三款、第四款規定申請分割之耕地，應分割為單獨所有。但耕地之部分共有人協議就其應有部分，仍維持共有者，不在此限。』基此，本案原繼承人既未主張分割為單獨所有，部分共有人復將繼受持分移轉他人，其關係屬農業發展條例修正施行後之共有關係，自不得援引該條例第十六條但書第三款之規定辦理分割。』」規定，符合本條例立法意旨，自得適用。末按「登記機關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：不屬受理登記機關管轄。依法不應受理。逾期未補正或未依補正事項完全補正。」為地籍測量實施規則第213條所明定。
（二）經查，系爭坐落臺中縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（使用分區：特定農業區；使用地類別：農牧用地；面積：
4,477平方公尺），係主管機關依區域計畫法劃定為特定農業區之農牧用地，屬農業發展條例第3條第11款規定之「耕地」。於97年9月11日由原告甲○與訴外人洪阿田、施洪豊麥、洪榮吉、洪榮助等5人辦理分割繼承登記為共有，應有部分（持分）依序為：甲○4477分之653、洪阿田4477分之1171、施洪豊麥4477分之311、洪榮吉4477分之1171、洪榮助4477分之1171後，其中共有人之一洪榮助復於同年10月2日將其應有部分買賣移轉登記予其配偶李淑華，訴外人李淑華取得系爭土地之應有部分係向訴外人洪榮助買受而來，並非因繼承而取得等事實，有土地登記第二類謄本附卷（本院卷第12頁、訴願卷第7頁）可稽，並經本院以99年4月28日中高行祥忠98訴00484字第0990001167號函（本院卷第70、74頁）請臺中縣政府以99年5月7日府地用字第0990134725號函查復系爭土地「係依區域計畫法編定為特定農業區、農牧用地」明確，且為兩造所不爭。揆諸前開說明，本條例第16條第1項第3款規定，係為促進產權單純化，允許繼承人於繼承耕地時，得主張分割為單獨所有；如部分共有人將所繼受之應有部分（持分）移轉予他人，顯已非屬前開規定繼承取得之情形，自不得援引上該規定辦理分割。從而，原告甲○與訴外人洪阿田、施洪豊麥、洪榮吉及李淑華等5人，於98年6月9日共同委任丁○○（即本件原告輔佐人）書具「土地複丈申請書」（本院卷第34頁），申請被告機關按其等應有部分，將系爭面積4,477平方公尺耕地分割為5筆，被告機關審查結果，認系爭申請土地分割案件，依前揭內政部91年8月15日台內地字第0910010422號函釋規定，不得援引本條例第16條第1項第3款辦理分割，屬依法不應測量者（即首揭地籍測量實施規則第213條第2款「依法不應受理」之情形），遂予駁回，於法並無不合，訴願決定除引用本條例第16條、地籍測量實施規則第213條及內政部91年8月15日台內地字第0910010422號函釋規定外，並引據內政部97年5月8日台內地字第0970078097號（訴願卷第34頁）、98年6月5日台內地字第0980103469號（訴願卷第19頁）函：「．．
．案經行政院農業委員會首揭函以：『．．．該條第一項第三款規定：『本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。』即為促進產權單純化，允許繼承人繼承耕地時，得主張分割為單獨所有。．．．本案原繼承人於繼承耕地後，得依前開規定辦理分割為單獨所有應無疑義，惟部分共有人復將繼受持分移轉予非其法定繼承人者，顯已非屬前開條例繼承取得之情形，似屬農業發展條例修正施行後之共有關係，故本案得否適用旨揭規定辦理分割，仍宜再酌。』是以，本案請參酌行政院農業委員會上開函示意見及相關法令規定，本權責依法處理。」「按農業發展條例第十六條第一項第三款規定：『本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。』係為促進產權單純化，允許繼承人於繼承耕地時，得主張分割為單獨所有。本案原繼承人於繼承耕地後，得依前開規定辦理分割為單獨所有應無疑義，惟部分共有人復將繼受持分移轉與他人者，顯已非屬前開條例繼承取得之情形，類此案情，前經本部91年8月15日台內地字第0910010422號函示有案，故請貴府本於權責依法辦理」等情，將原處分予以維持，駁回訴願，亦無違誤。原告訴訟論旨主張前揭內政部台內地字第0910010422號函釋「以他人之移轉行為」剝奪「未再移轉之共有人」之「得請求登記分割之既得權」，屬不當連結，擴大法律所無之限制，侵害人民權利，違反依法行政原則及憲法第22條、第23條與中央法規標準法第5、6、11條之法律保留原則等云云，核屬個人主觀見解，尚非可採。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，非有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 13 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 7 月 16 日
書記官 廖 倩 慧