臺中高等行政法院判決
98年度訴字第72號99年1月14日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 施廷勳 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○張奕群 律師上列當事人間因未依核定事業擴展計畫使用事件，原告不服經濟部中華民國98年2月4日經訴字第09806106400號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文被告民國97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局民國89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段2439地號，面積4573平方公尺）之行政處分，其中關於原告所有坐落同段2439之1地號，面積278平方公尺、同段2439之3地號，面積278平方公尺、同段2439之4地號，面積238平方公尺及同段2439之5地號，面積238平方公尺四筆土地部分，及經濟部民國98年2月4日經訴字第09806106400號訴願決定中就上開地號土地部分所為之決定均撤銷。
被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之1地號，面積278平方公尺、同段2439之3地號，面積278平方公尺、同段2439之4地號，面積238平方公尺及同段2439之5地號，面積238平方公尺，4筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人勝泰衛材股份有限公司（下稱勝泰公司）因設置污染防治設施之需，前經經濟部工業局以民國（下同）89年1月11日工中字第560021號函核發工業用地證明書，核准增加毗連用地，地點：彰化縣○○鎮○○段2439地號（原地主林春木，並於89年6月3日變更地目為丁種建築用地）。核准後原地主林春木於89年8月2日將前揭彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地分割為2439地號、2439-1地號及2439-2地號三筆土地，其中2439地號於89年9月1日售予勝泰公司）。案經被告分別於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日、96年3月7日會勘發現勝泰公司擅自將部份土地興建廠房、辦公室等建物作為生產設施等用途，並未依原核定計畫設置污染防治設施使用；且前揭2439-1地號及2439-2地號於95年1月11日經法院拍賣後又合併分割為8筆土地（2439-1地號、2439-3地號、2439-4地號、2439-5地號、2439-6地號、2439-7地號、2439-8地號、2439-9地號），並於95年3月至10月間分售予原告及葉雅雪、黃煙評、謝永陽等4人。被告認勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，乃於97年7月14日以府建工字第0970412222號函廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4573㎡）原編定（副本予原告）。原告不服，以利害關係人身分，向經濟部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件之訟爭實益存在於兩造間，非原告與彰化和美地政事
務所。系爭行政處分發生使原告所有系爭土地地目變更之法律效果，且系爭處分為是否回復原地目編定之前題要件；彰化和美地政事務所僅係依機關內部之指示按其職掌辦理土地登記簿上地目變更之登載，此可參非都市土地使用管制規則第31條等規定即明。是本件之訟爭實益乃存在於兩造間，非原告與彰化和美地政事務所。
㈡被告無權廢止原授益行政處分，故系爭行政處分為無效之
處分：按「得撤銷或廢止原行政處分」之行政機關，除因原作成行政處分機關已因合併或裁撤致不存在之情形外，應由原作成處分之機關為之；至發生權限合法移轉之情形時，後來取得處理權限之行政機關亦僅不過就取得權限後之事件有准駁或其他相關處理權，對原已由權限移轉前有權機關作成之合法行政處分，並無逕行撤銷或廢止之權力，此乃行政法理所當然。本件原核准、發給勝泰公司工業用地證明之原處分機關為「經濟部」（89中字第560021號行政處分），雖處理相關事務之權限業於89年11月15日經濟部修改「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」之後移轉由無上下隸屬關係之縣市政府辦理，惟作成前揭原授益行政處分機關仍為「經濟部」。上揭事務處理權限之移轉，該當於行政程序法第15條第2項之規定，惟經濟部竟未將委託事項及法規依據予以公告，顯已違反同法條第3項之規定而不生權限移轉之效力。是被告針對前開權限移轉前之行政處分並無廢止之權。換言之，有關該授益行政處分之廢止，仍應由經濟部自行為之，被告逕以自己之名義廢止經濟部作成之行政處分，且缺乏事務權限，應屬無效。而被告仍基於該無效之行政處分命下級機關彰化縣和美地政事務所將前揭系爭四筆土地回復編定為農牧用地，致原告所有財產上之利益受有侵害而顯然處於不安、不利之狀態，唯藉本件確認行政處分無效之訴以除去該不安之狀態並回復無效行政處分肇致之損害，是原告自有提起本件確認訴訟之訴之利益。本件隨訴訟程序之進行及被告所執訴訟資料之提出，原告始知被告所為系爭行政處分恐因缺乏事務管轄權限而告無效。嗣後經原告於98年7月10日向被告請求確認系爭行政處分無效，經被告98年7月17日府建工字第098 0163792號函所否認，故基於行政訴訟法第111條第1項、第3項第2、4款及第6條第2項，追加先位訴訟，請求確認被告97年7月14日府建工字第0970142222號函所為廢止經濟部工業局原核發勝泰公司之工業用地證明書之行政處分無效。又本件追加之先位訴訟，其與備位訴訟二者間所涉之基礎原因事實俱為相同，所據之訴訟資料、證據資料亦可互為援用，為避免重複審理並一次解決紛爭，應予允許。
㈢縱認被告有權廢止經濟部作成之授益處分，本件被告亦已
逾越行政程序法第124條規定2年之除斥期間：被告至遲於93年8月24日即已知悉訴外人勝泰公司未依原授益處分之要求履行負擔（即作為設置污染防治設備之用），並曾於93年9月7日以府建工字第0930172530號函通知該公司須依核定計畫完成使用。由此可知，廢止原授益處分之原因早已於93年8月24日前發生並為被告所明知，是被告欲廢止原授益行政處分之除斥期間至多僅於95年8月23日即已完成。退而言之，被告於93年8月24日會勘時，已明定勝泰公司應於93年11月30日前依照核准計畫使用，否則要廢止其工業用地證明及恢復原土地編定，故最晚也應於93年11月30日起算二年除斥期間，被告竟遲至97年7月14日始作成系爭廢止工業用地證明之行政處分，顯已逾前揭行政程序法第124條所揭示之除斥期間，從而原處分自應予撤銷。又被告於93年8月24日知悉勝泰公司未依原授益處分之要求履行負擔時，即可依行政程序法第123條、興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫、用地面積審查辦法修正條文第15條及非都市土地使用管制規則第31條等規定廢止原授益處分，且此法令依據亦早由經濟部於93年11月7日函告被告知悉，被告諉稱當時無法可循，純屬卸責之詞。
㈣原告得主張信賴保護，被告不得廢止原授益行政處分：
⒈按非都市土地使用管制規則第30條第5項之規定，直轄
市或縣（市）政府於核准變更編定時，應函請土地登記機關「辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目」。然本件被告於核發工業用地證明並通知彰化縣和美鎮地政事務所辦理地目變更登記時，並未按上開規定於系爭土地之土地登記簿標示部上一併註記「核定事業計畫使用項目」。亦因此使原告等買受人無從發現系爭土地乃經核定作為特定事業計畫使用，故被告於此顯有未依法行政之疏誤。原核發之工業用地證明書上雖有註記「貴公司應請確實依所提報污防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用土地前之土地編定」，被告據以主張原授益處分已預先保留廢止權，惟該許可函並未發給原告，該註記係記載於發給訴外人勝泰公司之行政處分書面上，並非登載於土地登記謄本，故第三人如原告，根本無從知悉。原告向訴外人林宇俊購買系爭坐○○○鎮○○段2439之1、2439之3、2439之4及2439之5地號等四筆土地時曾查閱土地登記謄本、地籍圖等公文書，並因相信該土地登記簿記載為正確，信賴其登記之絕對效力而購買之，嗣後復於系爭土地上以原告擔任代表人之巨昌工業有限公司名義花費鉅資建造同段827建號、門牌號碼○○○鎮○○路○○○巷○○○號之鋼筋混凝土造二層樓廠房，亦獲和美鎮公所核發「95和鎮建字第21676號」建造執照。是於取得系爭土地所有權之過程中，原告為善意且無過失。被告雖辯稱：「至原告承買毗連土地是否受善意信賴保護，因涉勝泰公司與毗連土地受讓人及第三人間私法上權利義務關係之釐清，係屬民事問題，被告未便作事實上認定，並無法據以認定原告是否屬善意第三人。」云云，拒絕依職權調查事實，並否認原告之主張，而受理訴願機關復未加糾正、澄清，是原處分及訴願決定均有違行政程序法第36條及第43條關於職權調查證據之規定。
⒉原告之信賴利益顯然大於被告廢止授益處分所欲維護之
公益：經濟上之利益非必然小於公益，本件原告先後已投入貳仟壹佰捌拾捌萬參仟壹佰零伍元之資金，有相關契約及工程支出收據可證，金錢損害甚鉅，且原告又屬善意信賴登記者，其與被告撤銷原處分僅係為維護特定八筆土地「土地變更編定之合目的性及土地登記與核定用途相符之正確性」之公共利益相較，信賴利益並未較小。況且若不回復原編定地目，原告仍係按變更後之工業用地性質使用，並未破壞土地登記與核定用途相符之正確性。訴願決定機關徒以「原告之信賴利益尚不致顯然大於撤銷所欲維護之公益」之理由，驟予駁回原告之訴願，但卻未說明被告廢止原處分所欲維護之公益究為何者？其公益之價值究有多高？僅以原告之信賴利益僅屬經濟或金錢上之利益即認低於公益之價值云云，實屬空泛。
⒊凡人民因信賴行政機關所為「行政行為」之事實，並依
此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，又其信賴利益保護之結果，並未對公益造成重大危害，且信賴利益顯然大於廢止行政處分所欲維護之公益，則該行政行為即不得廢止，以保護人民之信賴利益，此有司法院釋字第525號解釋意旨可參。又「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」、「依本法所為之登記，有絕對效力」行政程序法第8條及土地法第43條分別定有明文。系爭土地編定既記載為「丁種工業建地」，又因被告機關之疏忽而漏未於土地登記簿標示部上一併註記「核定事業計畫使用項目」，致原告無從察覺系爭土地之不同，原告信賴地政機關登載土地登記標示之絕對效力而善意購入系爭土地並申請建築，原告之行為，當值得受信賴保護。
⒋如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人
利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保，司法院釋字第589號解釋意旨可資參照。按土地法第43條規定之登記絕對效力原則，本即在「保障不動產登記之公信力、維護交易安全、經濟秩序」，是土地法之作用不僅在保障私人財產利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的。揆諸上開解釋意旨，本件維護之信賴利益自應予強化，俾使土地法規所欲實現之公益目的，亦得確保。
㈤末查，因被告於撤銷原授益處分後業已通知彰化縣和美地
政事務所將系爭四筆土地登記謄本標示部由「丁種建築用地」變更為「農牧用地」，是本件如認原告之訴有理由者，應依行政訴訟法第196條規定判決命被告為回復原狀之必要處置方式等情。並聲明求為判決：⒈先位聲明：⑴確認被告民國97年7月14日所為廢止經濟部工業局民國89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號，面積4,573平方公尺）之府建工字第0970142222號行政處分無效。⑵被告應通知彰化縣和美鎮地政事務所將原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之1地號、同段2439之3地號、同段2439之4地號及同段2439之5地號等四筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。⒉備位聲明：⑴被告民國97年7月14日所為廢止經濟部工業局民國89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰衛材股份有限公司之工業用地證明書（核准地號為○○○鎮○○段○○○○○號，面積4573平方公尺）之府建工字第0970142222號行政處分，其中關於原告所有坐落同段2439之1地號，面積278平方公尺、同段2439之3地號，面積278平方公尺、同段2439之4地號，面積238平方公尺及同段2439之5地號，面積238平方公尺等四筆土地部分，及經濟部民國98年2月4日經訴字第09806106400號訴願決定中就上開地號土地部分所為之決定均應予撤銷。⑵被告應通知彰化縣和美鎮地政事務所將原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之1地號、同段2439之3地號、同段2439之4地號及同段2439之5地號等四筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。
三、被告則以：㈠經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函核發工
業用地證明書，核准勝泰公司毗連廠地地號：彰化縣○○鎮○○段○○○○○號（面積4,573平方公尺），作為設置污染防治設備使用，（工業用地證明書說明五第5點：貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用土地前之土地編定）。另為加強管制興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業計畫及維護善意第三人權益之信賴保護原則，經濟部工業局於93年1月7日工地字00000000000號函檢送92年12月19日召開之會議紀錄決議四：惠請內政部地政司函告各直轄或縣市政府，於辦理該類案件變更編定異動登記時，應請土地登記機關原依該司92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函說明一之㈡第1點所示，於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註之內容，修正為：「依據00縣政府00年00月00日00字0000號函核准變更編定，應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定。」依前述事實經濟部於89年核准本擴展計畫時並無法令依據需在辦理土地變更編定時於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定」。
㈡本件係勝泰公司因設置污染防治設施之需，經經濟部工業
局核發上開工業用地證明書並核准工廠變更登記在案，惟勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，擅自將該土地建有廠房、辦公室及倉庫等建物作為生產設施等用途，經被告於93年8月24日起多次查獲在案，並於93年9月7日以府建工字第0930172530號函、94年10月18日府建工字第0940201573號函、95年10月18日府建工字第0950203880號函及96年3月7日會勘處理報告表等多次函請該公司應依核定計畫完成使用，並敘明已違反「非都市土地使用管制規則」第31條及第54條之規定，被告將廢止本計畫並恢復原變更前之土地編定，或應依擴展工業相關規定向經濟部工業局重新提出申請。勝泰公司不但未依核定計畫內容作為污染防治設備設施之使用，反擅自將土地分割分售予他人，顯已違反非都市土地使用管制規則第54條及第31條規定。被告於96年11月23日府建工字第0960240776號函，通知該公司未能依照原核定計畫使用，並擅自分割轉售他人，限期於96年12月20日前向被告提出陳述意見。
惟該公司未能於期限內提出，被告爰依88年12月31日修正之促進產業升級條例第53條第1、2、5項及非都市土地使用管制規則第54條、第31條第5項之規定，廢止該事業計畫之核定及工業用地證明書，並函請土地登記機關恢復○○○鎮○○段○○○○○號（面積4573㎡）原編定，並於97年7月16日送達原告，依法並無違誤。而被告所為廢止處分係廢止經濟部核發勝泰公司之工業用地證明書之核定，並未直接對原告生具體的法律上效果。原告所有土地，係由彰化縣和美地政事務所將土地之「使用類別」由「丁種建築用地」變更編定為「農牧用地」。因此原告對其所有土地之變更登記如有不服，即應針對該變更登記之行政處分不服（即和美地政事務所之處分），提起訴願。被告函請彰化縣和美地政事務所辦理或同意辦理，均係機關內部，本於上級監督權限，對於下級機關所為之指示，並非直接對原告為行政處分。又原告起訴請求撤銷被告97年7月14日府建工字第0970142222號函之處分。惟按上開公函中僅部份土地屬於原告所有，因此如認原告得提起訴願，行政訴訟亦應僅限於原告所有之土地部份才有保護之必要。
㈢本案並無逾越行政程序法第124條之2年期間：經查，「興
辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面積審查辦法」於97年7月11日始修正第17條明定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起二年內，依核定計劃完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延。但以一次為限，並不得超過一年。」本件被告雖多次會勘，勝泰公司未依核定計劃使用，但因當時法令並未明文規定核定計劃應於多久期間內完成，及逾期未完成之法律效果為何，被告當時只能勸導。因此被告即本於行政程序法第7條第1款規定依比例原則於93年間發函要求勝泰公司：「確實依所提污染防治計劃書規劃其配置使用，不得移作他用」，另於94年間因業者表示欲重新申請，因此被告於94年10月18日發函勝泰公司載明：「經本府94年9月5日現場勘查結，貴公司已建有廠房、辦公室等建築物作為生產設施等其他用途，但未依核定計劃內容作為污染防治設備設施使用，請儘速依核定計劃完成使用，或依經濟部工業局94年6月28日工地字第09400493790號函‧‧‧依擴展工業之相關規定重新提出申請，否則本府將依非都市土地使用管制規則第31條及第54條規定，廢止貴公司之擴展計劃及恢復原變更用地前之土地編定。」嗣於95年8月15日再度會勘時，因被告未接獲勝泰公司向經濟部提出重新申請之資料。因此於95年10月18日發函表示將廢止擴展計劃及恢復原變更前之土地編定。嗣最終於96年3月7日再度會勘時勝泰公司仍未依核定計劃使用，且被告當時才查知原核准變更之土地已經遭分割出2439-1至2439-9號等筆土地，並已移轉予第三人黃煙評、謝永陽、甲○○、葉雅雪，才確定知悉勝泰公司已無法依原核定計劃使用。因此本件應自96年3月7日被告會勘知悉土地已移轉第三人，才確定勝泰公司無法完成使用時，此時才開始計算2年期間；93年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，因此而未予遽行廢止，係符合行政程序法第7條第1款之作為。因此被告97年7月14日所為廢止工業用地證明書自96年3月7日起算並未逾二年期間。
㈣關於原告主張信賴土地登記之絕對效力，有信賴保護原則之適用部份：
⒈本件應與土地法第43條規定無涉，土地法第43條規定係
為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實的公信力，故第三人信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而剝奪真正之權利（司法院院字第1919號解釋參照），因此應係指私權糾紛而言，應非指登記簿冊上各項登記內容有絕對之效力，而不容政府機關依職權予以變動。而本件係勝泰公司未依原核定計畫使用並擅自將土地分割並分售予他人，被告依行政程序法第123條第1款及第3款規定，廢止其全部核定擴展計畫並恢復原變更前之土地編定，於法並無不合；至原告承買毗連土地是否受善意信賴保護，因涉勝泰公司與毗連土地受讓人及第三人間私法上權利義務關係之釐清，係屬民事問題，被告未便作事實上認定，並無法據以認定原告是否屬善意第三人。
⒉「依法行政原則」與「信賴保護原則」二者同為憲法原則，價值與地位皆無軒輊，在個案適用時皆不可偏廢。
在違法授益處分之撤銷（廢止），「依法行政原則」與「信賴保護原則」處於相衝突之局面，基於依法行政原則，應撤銷違法之行政處分，以回復合法之狀態。而信賴保護原則係考慮人民對行政處分之存續所具有之利益，要求維持既存之違法行政處分。兩者發生衝突時，並無優先與否之問題，應依個案予以調整適用。行政機關欲撤銷、廢止違法授益行政處分時，必須在所追求的「公益」與人民的「信賴利益」之間，作法益衡量，應衡量兩者在個案中之重要性，從而決定是否撤銷或廢止，以及是否為全部或一部撤銷、廢止。「信賴保護原則」之適用，必須要有信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護且無預先保留廢止權利之情形。原告買受系爭土地其主張之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益，本件系爭土地前經核准變更為丁種建築用地，乃係基於工業或經濟發展之規劃，核准其變更土地之編定，以作為設置污染防治設施之使用，且原核准機關即經濟部工業局亦有預先保留廢止權利之情形。又系爭土地既未依原核定計劃使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項規定，因之被告97年7月14日府建工字第0970142222號函及同日府建工字第0970143831號函所為廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定及函請彰化縣和美地政機關恢復系爭土地原編定之處分，其所欲維護之利益，乃涉及：⑴行政機關核准毗連非都市土地變更編定之合目的性。⑵土地登記與核定用途相符之正確性。上開二者均屬重大公益性質，原告之信賴利益並不大於撤銷所欲維護之公益，因此本件應無信賴保護之適用。
㈤本件原由經濟部工業局核發工業用地證明書，嗣法規修改
，被告依現行法令規定有權廢止該證明書：促進產業升級條例第4條明定工業主管機關在中央為經濟部工業局；在縣（市）為縣（市）政府，同條例施行細則第95條第1項規定：「本條例第53條第1項規定之工業用地證明書，由地方工業主管機關核發。」另「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面積審查辦法」第12條於89年11月15日修正亦規定核發工業用地證明書之法定權限由省（市）工業主管機關，改由土地所在地之地方工業主管機關核發，該修正條文並已刊登於89年12月11日經濟部公報，並未違背行政程序法第11條第4項之公告移轉管轄之規定。行政程序法中有關管轄權之規定，係為保護人民，免於「投訴無門」，行政程序法第11條第1項規定：「管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」管轄權應依職權認定、管轄權爭議之處理、管轄權變動後應移送等等，分別在該法第17、14、18條定有明文。本案經經濟部及被告認定結果，被告有廢止之管轄權，並無爭議，且此管轄權之認定結果，對原告等亦無因此而生不利之情事。是有關核發工業用地證明書之法定權限，原係由中央工業主管機關核發，嗣修改法令，改由土地所在地之地方工業主管機關核發（即管轄權變更），應依行政程序法第11條第1項及第5項之規定，而與同法第15條規定之委任、委託或地方制度法所定之委辦事項無涉。本件管轄權於修法後已歸屬地方工業主管機關，經濟部工業局亦認為該局依法已無從對計劃內容後續發展情形進行管控或廢止，因此被告有權廢止系爭工業用地之證明書。
㈥綜上，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為被告有無廢止經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函核發工業用地證明書之權限？被告所為廢止行政處分有無超過2年除斥期間？
五、關於原告先位聲明部分：㈠本件原告於起訴狀送達後，追加提起先位聲明，請求判決
⒈確認被告97年7月14日所為廢止經濟部工業局89年1月11
日工中字第560021號函核發勝泰公司之工業用地證明書（核准地號為原彰化縣○○鎮○○段○○○○○號，面積4,573平方公尺）之府建工字第0970142222號行政處分無效。
⒉被告應通知彰化縣和美地政事務所將原告所有坐落彰化
縣○○鎮○○段2439之1地號、同段2439之3地號、同段2439之4地號及同段2439之5地號等4筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。
㈡按訴狀送達後，訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基
礎不變者，原告訴之變更應予准許，行政訴訟法第111條第3項第2款定有明文。本件原告雖於起訴狀送達被告後追加上開先位聲明，惟原告請求確認被告97年7月14日府建工字第0970142222號函無效，與其原請求判決撤銷被告97年7月14日府建工字第0970142222號函之基礎不變，依上開法律之規定應准原告為訴追加，合先敍明。
㈢本件原告主張被告97年7月14日府建工字第0970142222號
函為無效之行政處分，其理由係謂被告上開書函廢止經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函核發勝泰公司之工業用地證明書，惟查勝泰公司取得之工業用地證明書，係由經濟部工業局核發，雖其後經濟部修改「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」，將審查權改為由土地所在地地方工業主管機關，然本件係在法規修改之前由經濟部工業局核准，縱勝泰公司未依核定計畫使用，亦應由經濟部工業局予以廢止，被告缺乏事務權限，其處分應屬無效云云。
㈣按授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得
由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。．．．」固為行政程序法第123條所規定，然此所謂「原處分機關」，如於作成授予利益之行政處分後，法定管轄機關已改變之情形，依行政程序法第11條第1項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」同條第2項規定：「行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。」經查興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法第5條修正為向土地所在地地方工業主管機關申請核定擴展計畫，該修正條文業已刊登於89年12月11日經濟部公報，本件廢止原因發生時之主管機關即為本件被告，則被告對於是否為廢止自有決定之權限，原告主張被告缺乏事務權限，而為無效之行政處分，自屬無理由，從而，被告以系爭行政處分無效，據以主張被告應通知彰化縣和美地政事務所將系爭4筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地，亦應失所附麗而為無理由，應併予駁回。
六、關於原告備位聲明部分：㈠按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者
，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、．．．三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」為行政程序法第123條第3款所規定。而「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」亦為同法第124條所規定。又按行政程序法第124條關於附負擔之授益行政處分，因受益人未履行其負擔之廢止，係規定「自廢止原因發生後」二年內為之，其除斥期間之起算既係以「廢止原因發生」為準，即係以事實上發生廢止原因時起算，則該廢止權行使之除斥期間計算，自不問有廢止權之機關是否知悉廢止原因已發生。
㈡查訴外人勝泰公司取得經濟部工業局上開工業用地證明書
，核准增加為毗連用地後，系爭土地之原地主林春木，於89年6月3日即申請變更使用地類別為丁種建築用地。嗣林春木於89年8月2日將前揭彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地分割為三筆，分別為2439地號（面積2,542平方公尺）、2439 -1地號及2439-2地號（合計2,031平方公尺），其中2439地號於89年9月1日售予勝泰公司後，由該公司於其上建有供作辦公室、廠房及倉庫使用之建築物，並領有使用執照（93和鎮建字第6323、6324、6331、6333、及6334號）。其後林春木所有前揭2439-1地號及2439-2地號土地於95年1月11日經法院拍賣後又合併分割為8筆土地（即2439-1地號、2439-3地號、2439-4地號、2439-5地號、2439-6地號、2439-7地號、2439-8地號、2439-9地號等），並於95年3月至10月間分售予葉雅雪、黃煙評、謝永陽及原告甲○○等4人之事實，為兩造所不爭，且有93年8月24日勝泰公司申請毗連工業用地完成使用證明會勘處理報告表、94年9月5日勝泰公司申請毗連工業用地完成使用證明會勘處理報告表、95年8月15日勝泰公司申請毗連工業用地完成使用證明會勘處理報告表（本院卷第65頁至第74頁）、原告所有上開土地之土地登記謄本在卷可稽，事證至為明確。
㈢雖「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地
面積審查辦法」於97年7月11日始於第17條修正規定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延。但以1次為限，並不得超過1年。」，然依上開規定意旨，僅規定取得工業用地證明書之日起2年內，興辦工業人應依核定計畫完成使用，及興辦工業人得報請地方工業主管機關核准展延，以1次為限，依修正前之規定，如興辦工業人未依規定完成使用時，並無不得廢止已核發之工業用地證明書之核定處分。又本件經濟部發給工業用地證明書時，已於該證明書內，依申請人所提報污染防治計畫書載明毗連用地預定興工及完工日期，其完工日期為89年12月31日，而被告於93年8月24日會勘勝泰公司申請毗連工業用地是否完成使用時，發現該公司有未依原核定計畫設置污染防治設施之事實，此由該次會勘處理報告載稱「㈢增置作為防治公害設備用地部分：據該廠會同勘查人員表示，原本有設置污染防治設備並完成使用，因廠區內廢棄物及廢污水均交由環保公司處理及為配合廠區重新規劃建築，致將原有污染防治設備打掉，重建後目前作為廠房及辦公室使用。」等語（附本院卷第65頁及第66頁），依會勘之結果，被告於其時應已知訴外人勝泰公司不但已逾預定完工之時間3年8月，且已違法建築廠房及辦公室使用，無正當理由未依原核定計畫設置污染防治設施。況訴外人勝泰公司取得經濟部工業局上開工業用地證明書，核准增加為毗連用地後，同意提供系爭毗連用地之地主林春木，於89年6月3日即申請變更使用地類別為丁種建築用地。隨即於89年8月2日將前揭彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地分割為三筆，分別為2439地號（面積2,542平方公尺）、2439-1地號及2439-2地號（合計2,031平方公尺），除其中2439地號於89年9月1日售予勝泰公司外，其餘土地於95年1月11日即經法院拍賣後又合併再分割為8筆土地，並分別出售予訴外人葉雅雪、黃煙評、謝永陽及原告甲○○等4人。勝泰公司原申請增加為毗連用地之原彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地，已因所有權轉移，與原申請主體不同，顯已不可能按經濟部工業局核發之工業用地證明書核准計畫完成增設防治公害設備。是本件至遲於前揭2439-1地號及2439-2地號於95年1月11日經法院拍賣後，勝泰公司已確定無法依申請時所提之計畫供興建設置污染防治設施。則被告遲至97年7月14日始以府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局核發勝泰公司之工業用地證明書之核定處分，不論以93年8月24日會勘知悉勝泰公司未設置污染防治設施，或以上開彰化縣○○鎮○○段○○○○○○○號及2439-2地號土地，於95年1月11日經法院拍賣起算，被告所為本件廢止之處分，均已逾2年之除斥期間。被告主張本件除斥期間之計算，應自96年3月7日彰縣府會勘知悉土地已移轉第三人，才確定勝泰公司無法完成使用時，開始計算2年期間；或以93年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，因而未遽予廢止，至95年間因未見改善或重新申請，因此函知將予廢止，而應自95年8月15日會勘後起算2年期間之主張，顯與行政程序法第124條規定以「自廢止原因發生後2年內為之」之意旨不合，自難採據。另行政程序法第7條第1款所指行政行為應採取有助於目的達成之方法為之，與本件被告是否行使廢止權及其除斥期間計算並無關連，亦難據此為被告有利之主張。
㈣次查經濟部工業局89年1月11日工（89）中字第560021號
函核發訴外人勝泰公司之工業用地證明書，係因勝泰公司為設置污染防治設備，經核符合規定，因而核發該工業用地證明，則本件經撤銷被告之廢止函回復使用地類別為丁種建築用地後，原核准函所訂之使用管制，依然存在，系爭土地僅得為環保項目之使用，倘土地所有權人向被告申請為核准事項以外之使用，被告仍得以其違反原核准目的使用為由，駁回其申請。從而，本件尚難認撤銷被告本件廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，將發生公益大於私益之損害。至於原告因土地登記簿標示部上未加註本件系爭土地有「核定計畫使用項目」，即未為該土地係因勝泰公司為設置污染防治設施經核發工業用地證明書，為核准增加毗連用地，而變更使用地類別為丁種建築用地之公示，原告等因不知情，而向訴外人林宇俊購買系爭土地，並於其上建有廠房，而得主張有信賴保護原則之適用，尚與本件判斷無關，併予敘明。
㈤綜上所述，原告主張被告所為廢止上開工業用地證明書違
法，自屬有據，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷為有理由，爰為主文第1項所示之判決。又因被告為廢止上開工業用地證明書之處分後，即以97年7月14日府建工字第0000000000函請彰化縣和美地政事務所依非都市土地使用管制規則第31條規定，恢復原編定，有被告提出該函卷可稽（本院卷第45頁）。查該函並未依行政程序法第96條第1項之規定，記載法定應記載事項，更未依同法第100條第1項規定，送達予相對人及已知之利害關係人（即原告），乃行政機關就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級機關對下級機關本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體之法律效果，自不能認為行政處分（最高行政法院97年度判字第390號判決參照）。被告97年7月14日府建工字第0970142222號函廢止經濟部工業局89年1月11日工中字第560021號函部分業經撤銷，已見前述，則被告97年7月14日府建工字第0000000000函請彰化縣和美地政事務所依非都市土地使用管制規則第31條規定，恢復原編定，即已失所附麗，原告依行政訴訟法第196條之規定，請求判命被告應通知彰化縣和美鎮地政事務所將原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段2439之1地號，面積278平方公尺、同段2439之3地號，面積278平方公尺、同段2439之4地號，面積238平方公尺及同段2439之5地號，面積238平方公尺4筆土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地部分之請求，即屬有理由，亦應准許，爰判決如主文第2項所示。
七、本件原告先位聲明部分雖受敗訴之判決，惟其備位聲明部分，其訴已全數獲得勝訴判決，故本件訴訟費用應由被告負擔。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不一一加以論述，附此敘明。
據上論結，本件原告所提起先位之訴為無理由，備位之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 21 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 1 月 21 日
書記官 許 騰 云