臺中高等行政法院判決
98年度訴字第82號原 告 甲○○訴訟代理人 陳沆河 律師被 告 行政院農業委員會林務局南投林區管理處代 表 人 乙○○訴訟代理人 楊盤江 律師上列當事人間因補助費事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年12月30日農訴字第0970143332號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係被告前身「巒大林區管理處」所屬員工范基倫之遺眷，緣范基倫於民國（下同）46 年3月26日由巒大林區管理處依台灣省政府農林廳林務局各林區管理處工人管理規則第 5條自行僱用擔任巒大林區管理處電氣工，經獲准借用南投縣○里鄉○○街 ○巷○○號（門牌整編前為南投縣○里鄉○○街 ○巷○○○號）之眷舍乙棟，該宿舍於69年9月10日受鄰居波及火災燒毀，經巒大林區管理處於75年4月3日准予范基倫更換至另棟宿舍，即南投縣○里鄉○○街○巷○○號（門牌整編前為南投縣○里鄉○○街 ○巷○○號）之宿舍居住至今，又范基倫於 77年2月20日依勞動基準法辦理自願退休。
被告於 97年5月27日以投秘字第0974250399號函通知原告於三個月內騰空遷出借用之宿舍，原告乃於 97年7月10日向被告申請核發國有眷舍房地辦理騰空標售一次補助費，經被告以 97年7月21日投秘字第0974108022號函示處分否准，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告配偶范基倫係因配住之南投縣○里鄉○○街 ○巷○○號（
門牌整編前為南投縣○里鄉○○街○巷○○○號）眷舍火災燒毀，僅簽請准許更換居住南投縣○里鄉○○街 ○巷○○號（門牌整編前為南投縣○里鄉○○街 ○巷○○號）宿舍，並非重行辦理申請登記手續之情形，范基倫借用眷屬宿舍是為連續性，從未中斷。
㈡范基倫於55年5月24日獲准配住南投縣○里鄉○○街○巷○○號
，75年3月25日准許更換至另棟宿舍即南投縣○里鄉○○街○巷○○號時，被告亦僅將其管理之「員工宿舍居住人員動態卡」直接註記更改為「17號」，並非重新分配宿舍，此有該動態卡影本可憑。
㈢原告於75年間簽請更換宿舍時，被告並未告知若更換宿舍即
為「職務宿舍」，將來不能依合法現住人請領補助費，亦未告知或以書面文件通知原告赴法院公證，足證當時被告認定原告為續住甚明。
㈣核被告辦理本件眷舍房地騰空標售案，於92年12月10日投祕
字第0924250590號函附件清冊明確記載原告正常使用宿舍，為「合法現住人」，有該函及附件清冊可憑。嗣被告認為原告使用系爭宿舍，與合法現住人之法定要件不合云云，因而否准原告補助費之請求，其處分自有違誤，訴願機關未予糾正，亦有不合等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠兩造就宿舍之使用關係為使用借貸。原告於75年4月3日更換
宿舍，無論為民法第319條之代物清償或同法第320條之新借清償、債之更改，於原告受領新宿舍之後，原使用借貸關係已消滅，兩造另行成立新之借貸關係，原告即非72年5月1日以前依法配住宿舍之人，自非「合法現住人」：
⒈按公務員配住宿舍，與任職機關間為私法上之使用借貸，
有最高法院44年台上字第 802號判例可稽：「因任職關係獲准配住系爭房屋，固屬使用借貸之性質，然其既經離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢，按諸民法第四百七十條之規定，原告自得據以請求交還系爭房屋」；又「稱使用借貸者，謂當事人一方以物交付他方，而約定他方於無償使用後返還其物之契約」，民法第 464條定有明文。是使用借貸乃要物契約，以物之交付為要件，但非要式契約，不以作成書面或公證為必要。
⒉次按民法第 319條規定：「債權人受領他種給付以代原定
之給付者，其債之關係消滅」，此為代物清償之規定；民法第 320條規定：「因清償債務而對於債權人負擔新債務者，除當事人另有意思表示外，若新債務不履行時，其舊債務仍不消滅」，其中「新債務不履行，舊債務不消滅」為新債清償（即間接給付），「當事人另有意思表示」，約定新債務一成立，舊債務即消滅，則為「債之更改」。⒊又「新債清償係指債務人為清償舊債務而與債權人合意成
立新債務，舊債務並不因此消滅，惟於債務人履行新債務時，舊債務乃隨之消滅之非要物契約，與代物清償為要物契約，及債之更改為變更債之要素，同時消滅舊債務不同」；及「民法第三百十九條『代物清償』係一種消滅債之方法，債權人與債務人間授受他種給付時，須有以他種給付代原給付之合意，代物清償始能認為成立．．．，又民法第三百二十條所稱『新債清償』關係，係指在當事人間無特別約定情況下，新、舊債務併存，債權人即得擇一行使，俟其中一債權獲得清償，另一債權即行消滅而言．．．」最高法院89年台上字第1479號及88年台上字第2384號民事判決闡釋甚詳。申言之，無論新債清償、債之更改或代物清償，於新債務履行後，舊債務即歸消滅。
⒋核原告之先夫范基倫於 46年3月26日任職巒大林區管理處
（被告之前身)之電氣工時，借用南投縣○里鄉○○街○巷○○號（門牌整編前為南投縣○里鄉○○街○巷○○○號）之眷舍乙棟，未定期限，兩造為未定期限之使用借貸關係。原告於75年4月3日間同意原告之先夫更換至另棟宿舍即南投縣○里鄉○○街 ○巷○○號（門牌號碼整編前為南投縣○里鄉○○街 ○巷○○號）居住迄今，衡諸上開說明，兩造間就新、舊借貸標的物間，無論係新債清償、債之更改或代物清償，原告既已受領南投縣○里鄉○○街 ○巷○○號之宿舍，則其原受配南投縣○里鄉○○街 ○巷○○號眷舍之使用借貸關係，業已消滅，兩造另行成立新之借貸關係，原告即非72年5月1日以前依法配住宿舍之人，自非「合法現住人」。
㈡使用借貸非要式契約，不以訂立書面或公證或登記為要件：
⒈使用借貸為非要式契約，不以兩造另行簽訂借用契約或保
證書，或重行辦理登記手續或向法院辦理公證為必要，自不得因兩造未辦理上開手續即謂原告借用眷屬宿舍即屬連續未間斷，而未另外成立新的借貸關係；且使用借貸固屬要物契約，因物之交付而成立，惟並非要式契約，不以作成書面或辦理公證為必要。原告以未重行辦理登記手續或以書面通知至法院辦理公證為由，即認定兩造未另外成立新的借貸關係，自不足採。
⒉另更換宿舍之法律效果為何，應依法律之規定，不因當事
人是否知悉為必要。原告以未獲告知更換宿舍將來不能請領補助費，而主張原告係續住，自無理由。
㈢原告先夫借用之宿舍已更換：原告先夫原先於 46年3月26日
借用之眷舍為南投縣○里鄉○○街○巷○○號，於 75年4月3日換至同街 5巷17號之眷舍居住迄今，借用之標的物顯已變更，原告以被告僅將管理之「員工宿舍居住人員動態卡」直接註記更改為「17號」，即認非重新分配宿舍云云，其主張不影響原告更換借用標的物之事實。
㈣行政院人事行政局 90年10月9日90局住福字第319065號函及
公務人員住宅福利委員會95年10月12日住福字第0950307495號書函，均一致認定 72年4月29日事務管理規則修正後更換另棟宿舍、搬遷改配宿舍，非原借貸關係之延續：
⒈按 95年8月28日修正前之「中央各機關學校國有眷舍房地
處理要點」第2點第1項規定：「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關，公務人員住宅及福利委員會為執行機關，中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關」；第 3點第一項第一款規定：「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：「．．．於72年5月1日以前依法配(借)住眷舍」，此一規定於 97年8月21日修正時亦未變更。
⒉核國有眷舍房地處理之督導機關行政院人事行政局90年10
月 9日90局住福字第319065號函釋稱：「查民國七十二年四月二十九日修正前事務管理規則玖、宿舍管理第十一條規定：『凡經配定宿舍人員，如因職位職級年資人口之變動而申請調查宿舍時，應重行辦理申請登記手續，依照分配標準予以重新分配。』惟如重新分配時，事務管理規則已經修正，依修正後事務管理規則第二百四十五條規定，宿舍分『首長宿舍』、『單身宿舍』及『職務宿舍』三種，已無『眷屬宿舍』種類，按借用人、貸與人雙方合意重新借用宿舍，其使用借貸之標的已有不同，起始點亦有異，且依中央法規標準法第十八條『法規從新原則』，此時已無修正前事務管理規則之適用，而應依修正後之規定辦理，自不得再以『眷屬宿舍』名義配住，是以，於事務管理規則修正後配住另棟宿舍，應即非修正前之宿舍，自無修正前規定所定『眷屬宿舍』相關規定之適用。綜上，如於民國七十二年四月二十九日事務管理規則修正後更換另棟宿舍，自應適用修正後事務管理規則之規定辦理，至本局八十三年九月九日八十三局給字第三五０八七號書函，乃係就事務規則之規定內容所為之解釋，而非重新規定，實與信賴保護原則無涉」等語，已明白釋示「借用人、貸與人雙方合意重新借用宿舍，其使用借貸之標的已有不同，起始點亦有異」，「如於民國七十二年四月二十九日事務管理規則修正後更換另棟宿舍，自應適用修正後事務管理規則之規定辦理」。
⒊國有眷舍房地處理之執行機關公務人員住宅及福利委員會
95年10月12日住福工字第09503074 95號書函亦釋示：「
二、查事務所管理規則所列宿舍原分為單身宿舍、眷屬宿舍及寄宿舍3種，72年4月29日修正後之事務管理規則第245條，將公有宿舍分為首長宿舍、單身宿舍、職務宿舍3種，已無『眷屬宿舍』種類，此後不得再以『眷屬宿舍』名義配住」，亦已明示於 72年4月29日事務管理規則修正後搬遷改配宿舍，因可供更換之標的物已無「眷屬宿舍」種類，而為「職務宿舍」，故使用借貸之標的已有不同，自非屬原借貸關係之延續。
㈤被告非合法現住人，不得領取補助費，至於被告92年12月10
日函雖將原告誤認為合法現住人，惟未層報行政院核定，不得執此即認原告為合法現住人：
⒈依司法院釋字第 557號解釋：「行政機關、公立學校或公
營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循」。
⒉核行政院人事行政局及公務人員住宅及福利委員會為強化
國家資產管理、有效處理之立場，就有關中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第 3點所稱合法現住人規定，將其第1項第1款規定之適用範圍解釋為以「係72年5月1日以前依法配（住）眷舍，如屬以眷屬宿舍名義配住者，且應符合其於事務管理規則 72年4月29日修正後迄今，從未另行重新分配或更換宿舍者」為限，於法自屬有據。
⒊原告於75年間更換宿舍，依上開說明，更換後之宿舍已屬
「職務宿舍」而非「眷屬宿舍」（即眷舍），且非 72年5月 1日以前配住，與「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第 3點第1項第1款所定「合法現住人」之要件不符，自不得請領補助費。原告目前居住南投縣○里鄉○○街○巷○○號之宿舍既係於75年以後所借用，自應依72年4月29日修正後事務管理規則之規定辦理，亦即僅得以「職務宿舍」名義借住，而應適用事務管理規則第249條第2項規定，借用人退休時，應在三個月內遷出，無「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第 3點所稱「合法現住人」之適用。
⒋被告 92年12月10日投秘字第092425090號函，雖將原告列
為合法現住人，惟查該函僅係檢送該處「擬」辦理眷舍騰空標售案內清冊資料，請原告確認，並請原告對本案所作成之處理方式如有疑問，請速與被告聯絡，亦即該清冊僅係草擬階段，尚須層報行政院核定，非謂原告即屬合法現住人。
㈥綜上所述，原告之訴無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於，本件原告是否合於為中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第 3點第1項第1款之規定，而為該要點所稱之「合法現住人」，經查：
（一）、按民法第464條之規定：「稱使用借貸者，謂當事人一
方以物交付他方，而約定他方於無償使用後返還其物之契約」，是使用借貸乃要物契約，以物之交付為要件。
又「因任職關係獲准配住系爭房屋，固屬使用借貸之性質，然其既經離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢，按諸民法第四百七十條之規定，原告自得據以請求交還系爭房屋」經最高法院作成44年台上字第802號判例。是公務員經機關配住宿舍，與任職之機關間固為私法上之使用借貸關係，然因使用借貸契約之要物性，自以機關對公務員因特定宿舍之配住交付，而發生使用借貸契約，並非以機關同意配住宿舍之意思表示，即成立使用借貸之關係。因此，就同一公務員，向其任職之機關，為宿舍配住之申請，不問何原因，先後為不同宿舍之配住，自以其具體「配住」交付使用後，與配住機關就不同之宿舍，分別發生不同之使用借貸關係，且不使用特定宿舍，任職機關與該公務員就原配住而生之使用借貸關係即不存在。
（二）、又依中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第 1點規定
：「行政院為強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校（以下簡稱各機關學校）國有眷舍房地（以下簡稱眷舍房地），特訂定本要點。」及同要點第8點第1項規定：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地，於九十三年一月一日至九十五年十二月三十一日，依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之三十給予一次補助費；其未達新臺幣二十四萬元者，以二十四萬元計，最高不得逾新臺幣一百五十萬元。」，係規定政府為取得位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地，用以「騰空標售」，而對於「該眷舍」之合於「合法現住人」資格者，且完成自行政院核定之日起三個月內自行遷出之條件者發給補助費。准此，該要點第3點第1項第1款規定所指「於七十二年五月一日以前依法配（借）住眷舍」，自係指機關學校依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，所指之眷舍之合法現住人而言，自應以現住人是否於72年5月1日以前依法配（借）住該眷舍，作為認定依據。
（三）、是主管機關行政院人事行政局及公務人員住宅及福利委
員會為強化國家資產管理、有效處理之立場，就有關中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第 3點所稱合法現住人規定，將其第1項第1款規定之適用範圍解釋為以「係72年5月1日以前依法配（住）眷舍，如屬以眷屬宿舍名義配住者，且應符合其於事務管理規則 72年4月29日修正後迄今，從未另行重新分配或更換宿舍者」為限，與前開中央各機關學校國有眷舍房地處理要點之定意旨相符，於法自屬有據。
（四）、本件原告之先夫范基倫雖於 46年3月26日任職巒大林區
管理處（被告之前身）之電氣工時，借用南投縣○里鄉○○街○巷○○號（門牌整編前為南投縣○里鄉○○街○巷○○ ○號）之眷舍乙棟，當時范基倫與被告間，就上開眷舍固存在使用借貸關係，然該宿舍既於 69年9月10日因火災燒毀，依前開說明，范基倫因職務關係就上開眷舍與被告所生之使用借貸關係，即因借用物滅失而不存在，其後經巒大林區管理處於75年4月3日准予范基倫更換至另棟宿舍，即南投縣○里鄉○○街○巷○○號 （門牌整編前為南投縣○里鄉○○街○巷○○號）， 係發生另一使用借貸之關係，應依當時之相關借用規定辦理。是原告之配偶於75年間更換宿舍，依上開說明，更換後之宿舍已屬「職務宿舍」而非「眷屬宿舍」（即眷舍），亦非屬72年5月1日以前所配住，與「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3點第1項第1款所定 「合法現住人」之要件不符，自不得請領補助費。至被告92年12月10日投秘字第092425090號函， 雖將原告列為合法現住人，惟查該函僅係檢送該處「擬」辦理眷舍騰空標售案內清冊資料，請原告確認，並請原告對本案所作成之處理方式如有疑問，請速與被告聯絡，亦即該清冊僅係草擬階段，尚須層報行政院核定，非謂原告即屬合法現住人。
五、綜上所述，原告於 97年7月10日向被告申請核發國有眷舍房地辦理騰空標售一次補助費，經被告以原告情形不符「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第 3點第1項第1款所定「合法現住人」之規定，予以否准，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告提起本件訴訟，以前開主張，請求撤銷被告原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。此外，兩造其餘之主張及舉證，均不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 3 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 莊 金 昌法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 6 月 5 日
書記官 廖 倩 慧