臺中高等行政法院判決
98年度訴更一字第8號
99年3月9日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 張豐守 律師複代理人 張淑琪 律師被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 辛○○
庚○○
參 加 人 丁○○
戊○○己○○○上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國95年3月8日台內訴字第0950012517號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以95年度訴字第236號判決駁回後，原告不服提起上訴，經最高行政法院98年度判字第432號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
本審及發回前上訴審之訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件參加人丁○○、戊○○、己○○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場原告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：緣參加人丁○○於民國（下同）90年8月3日經由臺灣臺中地方法院之公開拍賣程序買受坐落臺中縣○○鎮○○段下湳子小段400-13地號土地（下稱400-13地號土地）後，於90年9月19日向被告申請查明400-13地號有無建築使用及提供為法定空地，經被告以90年9月25日90府工建字第268056號函覆參加人丁○○略以：經查400-13地號已有建築使用並領有其64建都營使字第1990號使用執照（下稱系爭使用執照）在案。參加人丁○○於90年10月29日向被告陳情：依據系爭使用執照之記載，起造人即原告（大元針織成衣廠）新建建築物之建築地點（地址）為（臺中縣○○○鎮○○里○○路○○○號，而依據臺中縣清水地政事務所（下稱清水地政事務所）之土地登記謄本及建物登記謄本所示，該建築物坐落於同小段402-20地號土地（下稱402-20地號土地），為同小段135建號（下稱系爭建號建物）；而其標得之400-13地號土地上現況並無系爭建號建物存在之事實，更無建物第一次登記之建號存在，爰請被告函請原告更正系爭建號建物基地地號或註銷系爭使用執照。被告遂於90年11月13日、91年2月27日赴現場實地勘查結果，發現400-13地號土地為空地，系爭建號建物實際坐落於402-20地號土地上；經調閱系爭使用執照存根，清水地政事務所依據建物所有權人所提供之系爭使用執照影本地號（除400-13地號外，尚有同小段400-104、401-4、402-7、402-20地號）與被告檔案資料地號（僅400-13地號）不符，乃以91年6月28日府工建字第091167
08700號函請原告於91年7月8日攜帶系爭使用執照正本核對，並以電話請原告提供任何可資證明系爭建號建物基地地號變更相關資料。因原告未提供，被告再以91年8月27日府工建字第09123569500號函請原告、設計（監造）人、承造人於91年8月30日前提供執照正本、保存登記或變更設計等相關資料核對，逾期未提供上開資料，被告擬撤銷該執照。各該人等均未提供，被告遂認定系爭使用執照上載建築地點（地址）為（臺中縣○○○鎮○○里○○路○○○號之地號為400-13地號，與建物實際位置坐落之基地地號為402-20地號（經清水地政事務所確認）不符，而依最高行政法院59年度判字第141號判決（被告誤為判例）意旨，以91年10月14日府工建字第09127885600號處分書「撤銷原領64工建使字第1990號建照及使用執照」。原告不服，提起訴願，內政部以93年4月22日台內訴字第0930002089號決定「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處理」。嗣被告認定申請核准建築地點（400-13地號）與實際興建地點（402-20地號）中間隔有國有土地（同小段538-6地號《下稱538-6地號，分割自538-4地號》），另查財政部國有財產局臺灣中區辦事處函覆說明：「經查本處產籍資料，並無民眾向本處申請架設橋樑情事」，故400-13地號與402-20地號非屬一宗土地。又經臺灣省臺中農田水利會函覆，538-4地號土地於64年以前已有水溝存在，水溝乃為永久性空地，依行為時（下同）建築技術規則建築設計施工編第1條第1項第1款規定，建築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗土地，故400-13地號與402-20地號係屬二宗土地，無法合併建築，並無申請變更建築設計或增加402-20地號為建築基地之可能性。綜上，核發之系爭使用執照違反行為時（下同）建築法第11條第1項規定，而其違規情形無法飭依法補正或自動更正，乃依59年度判字第141號判決意旨，以94年1月31日府工建字第0940028254號處分書「撤銷原領64建都營字第1990號建造執照及使用執照」。原告不服，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，提起上訴，經最高行政法院98年度判字第432號判決發棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠本件原告所領之64建都營使字第1990號使用執照，其建築基
地範圍包○○○鎮○○段下湳子小段400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等5筆土地：
1.依原告向清水地政事務所調取系爭使用執照之影本記載：本件建築地點「（臺中縣○○○鎮○○里○○路○○○號」，基地面積「3,093.00平方公尺、法定空地面積927.90平方公尺」，基地地號記載為「400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號」，可見本件建築基地範圍，包括前述5筆土地。
2.觀諸系爭建造執照案卷所附之400-13、400-102、402-7等地號土地所有人，於64年7月28日書具之土地使用權同意書，載明同意提供上開土地供原告建築系爭建物，足證上開土地確經原告提出申請為本件建築基地。而400-13地號土地於64年11月19日分割為400-13、400-104、及400-105等3筆土地；402-7地號土地亦於同日分割為402-7、402-20、402-21等3筆土地；原告並於同日向訴外人張賢海購買401-4地號土地後，而以上述400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等5筆土地，申請為建築基地，與原告向清水地政事務所調取之使用執照影本之記載相符，益證本件建築基地範圍，除400-13地號土地外，另包括同段400-104、401-4、402-7、及402-20等地號土地。
3.再由前揭土地使用同意書記載：原告原申請建築之土地及使用範圍○○○鎮○○段下湳子小段400-13地號，面積1,033平方公尺；400-102地號面積121平方公尺，同意使用面積全部；402-7地號面積2,638平方公尺，同意使用面積全部，3筆合計為3,792平方公尺（1,033＋121＋2,638＝3,792）。
對照原告提出之使用執照記載本件建築地點為同段400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等5筆土地，其中400-
104、402-20均係由同意書所載之400-13、及402-7號土地分割而來。扣除其中：①400-102號土地（面積121平方公尺）因於64年11月19日經分割為道路用地不得做為建築基地；②由原402-7號分割出來之402-21號土地（面積464平方公尺）賣給訴外人戊○○；及③由原400-13號分割出之400-105號土地（面積4平方公尺）未列入本件建築地點。因此前述3筆土地使用同意書所載供建築之面積變成3,203平方公尺（3,000－000－000－0＝3,203）。加上原告於64年11月19日向訴外人張賢海購入401-4地號土地（面積26平方公尺），合計面積為3,229平方公尺；與系爭使用執照記載之土地面積完全相符，且未逾土地使用同意書所載建築範圍之面積。以上均有原告於鈞院前審提出之土地謄本、舊式手抄式土地登記謄本可稽。益證本件建築基地範圍包括400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等5筆土地，至為明確。
4.雖被告留存之使用執照存根僅記載400-13地號土地為建築基地。惟依卷內土地登記謄本記載：400-13地號土地於63年12月19日因分割增加400-102地號（面積62平方公尺，於64年5月17日因合併400-103地號土地，面積59平方公尺，面積增加為121平方公尺），面積減少為524平方公尺，嗣於64年5月17日因合併400-14地號土地（面積509平方公尺），面積增加為1,033平方公尺，於64年11月19日再因分割增加地號400-104及400-105地號，面積減少為589平方公尺。亦即400-13地號土地於64年9月3日核發建造執照時，面積為1,033平方公尺，於65年8月24日核發使用執照時，面積為589平方公尺。然系爭使用執照存根竟記載該地號面積為3,093平方公尺，與謄本所示之土地面積顯有不符。足見該使用執照存根就建築基地地號之記載有遺漏，內容不實，不足採憑。
㈡原告確有申請變更設計，將原建築地點400-13地號土地移至402-20地號土地：
1.原告於建造執照核發後，曾申請變更設計，將原建築地點400-13地號土地移至402-20地號土地。此觀丙○○建築師事務所於64年申請建造執照時，僅以400-13地號1筆土地（面積1,033平方公尺）為建築基地，建蔽率為3.633/10。然依被告檢送系爭使用執照存根聯雖亦記載建築地點為400-13地號土地，但基地面積則記載為3,093平方公尺，法定空地面積為
927.90平方公尺，並根據上開數據計算建蔽率為1.049/10，與原始申請建照時之建蔽率已有不同，顯見原告在取得建築執照後，有變更設計情事。原告將本件建造執照、原告向清水地政事務所調取系爭使用執照影本、及被告提出之使用執照存根之記載，可明顯看出：①建造執照與被告之使用執照存根聯，除基地地號相同外，其餘舉凡基地面積、建築總面積、法定空地面積、及建蔽率，記載均不同。②使用執照存根聯與清水地政事務所保存之使用執照影本，除建築基地地號之記載不同外，其餘基地面積、建築總面積、法定空地面積、及建蔽率，記載均同。足證建造執照核發後，確有變更設計情事。證人即系爭建造執照設計（監造）人丙○○建築師在鈞院證稱：「如申請建造執照、使用執照之地號、面積、建蔽率與核發不一樣，按常理應該有變更。」等語，可資為證。
2.依鈞院前審卷附之地籍圖謄本及現場勘驗圖以觀，402-20地號土地為袋地，未連接建築線，不符建築法第42條前段「建築基地與建築線應相連接」之規定，故與400-13、402-7地號土地合併為建築基地，始會與現場勘驗圖及照片2所示之既成道路相連接，並合併計算建蔽率，被告亦據此核發使用執照。丙○○建築師證稱：「一般核發使用執照，主管單位均會派員至現場勘查，與圖說相符才會核發，不可能按書面審核即核發。」本件確經合法變更設計程序，將原建築基地變更至402-20地號土地，由主管機關派員實地勘查無誤後，才發給使用執照。
3.再觀諸鈞院前審卷附之臺灣省政府建設廳64年7月19日建一字第96714號函記載：「大元針織成衣廠申請在臺中縣○○鎮○○段下湳子小段402-7、400-13地號土地設立工廠製造毛衣、成衣乙案」，而402-20地號係於64年11月19日由原402-7地號分割，仍在該廠申請設廠之土地範圍內，是該廠新建辦公廳位置圖（蓋有被告於64年9月3日核准建築戳記）雖繪在400-13地號土地上，然原告在64年9月3日至65年8月24日（核發使用執照）之間，仍可在申請設廠之土地範圍內，變更設計在402-20地號土地上建築系爭建號建物，足證建造執照核發後，確有變更設計情事。
4.按「行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條但書所指之『依其情形顯失公平』，係指事件依其性質，證據往往為一造所掌控，他造難於舉證，則依其情形顯失公平。」最高行政法院93年度判字第714號裁判意旨可參。又「各當事人就其所主張有利於己之事實，均應負舉證之責，故一方已有適當之證明者，相對人欲否認其主張，即不得不更舉反證。」最高法院19年上字第2345號判例參照。再依臺灣省建築管理規則第28條第4項、臺中縣建築管理自治條例第28條第7項之規定，建築工程勘驗紀錄應與建造執照申請書件及工程圖說一併保存，至該建築物拆除或損毀為止。系爭建物申請建築執照、使用執照等檔案，由被告負保管之責，相關申請變更之紀錄，亦由被告掌控；被告應舉證證明本件無申請變更情事，始符公平。但被告提出系爭使用執照存根聯記載建築基地僅400-13地號土地一筆，面積卻有3,093平方公尺，超出謄本記載400-13地號土地面積為1,033平方公尺甚多，足見確有變更情事。被告未說明登記不符之源由，徒以檔案已銷燬，空口否認，自不足採，應認原告之主張為真實可採。又被告亦自承核發建造執照後，可以變更設計將建築基地變更至其他地號土地。原處分以系爭使用執照核准之基地地號與現有建築位置不符，據以撤銷該使用執照及建造執照，顯難成立。
㈢本件建築基地並無違反建築法第11條第1項「一宗土地」之規定：
1.系爭538-6地號土地非屬永久性空地：按「本法所稱建築基地，為一宗土地，供建築物本身所占之地面及其所應保留之空地。」為建築法第11條第1項所明定。次按「本編建築技術用語，其他各編得適用，其定義如左：一宗土地：本法第11條所稱一宗土地係指一幢或二幢以上有連帶使用性之建築物所使用之建築基地。但建築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗土地。永久性空地：指依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地（不包括道路）。㈠都市計畫法或其他法律劃定並已開闢之公園、廣場、體育場、兒童遊戲場、河川、綠地、綠帶及其他類似之空地。㈡海洋、湖泊、水堰、河川等。河川、綠帶等除夾於道路或兩條道路中間者外，其寬度或寬度之和應達4公尺。」為建築技術規則建築設計施工編第1條第1款、第36款所規定。依其反面解釋，凡供建築物所使用之建築基地（包括建築物本身所占之地面及其所應保留之空地），未為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，均得視為一宗土地。本次最高法院發回意旨指明「原告向臺中縣清水地政事務所所調取之登記時所附之系爭使用執照影本記載之建築基地400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號土地，似未為道路、鐵路或永久性空地等分隔，原判決逕認不得視為同一宗土地云云，尚嫌率斷。」又依前揭規定須於都市計畫法或依其他法律規定劃定且已開闢之河川、綠地、綠帶及其他類似之空地，得認為永久性空地。再參諸內政部71年4月1日台內營字第296617號函釋意旨：「關於地目為『水』之水利用地，其實際作為排水溝渠之範圍土地依建築技術規則設計施工編第1條第36項規定其寬度達4公尺以上者，始得為永久性空地。」另內政部78年5月3日台內營字第700963號函亦說明：「為建築基地背面臨接排水溝，是否得視為永久性空地乙案，應請洽詢該管水利主管機關，其是否為永久性之河川（排水溝渠），並請依建築技術規則建築設計施工編第1條第36款規定逕為認定。」本件538-6地號土地地目雖為「水」，但土地早已填平，根本未作排水溝渠使用，其寬度最寬處為2.8公尺，最窄處為0.9公尺，此經前審法院至現場勘驗屬實，並有地籍圖謄本為證，足見538-6地號土地不符合建築技術規則建築設計施工編第1條第36款規定之要件，而非屬永久性空地。
此節亦經被告於鈞院前審95年12月19日行準備程序時所肯認，筆錄記載甚明。被告在鈞院98年8月20日準備程序中稱：
「對於水溝認定為永久性空地部分，建築技術規則明確規定4公尺以上無誤」、「本件爭執與永久性空地認定無涉」等語，顯見被告也自認本件並無因永久性空地分隔而違反建築法第11條第1項規定之情事。原處分書援引臺灣省臺中農田水利會93年9月6日中水管字第0930401643號函，認定系爭538-6地號土地於64年以前已有水溝存在，並依財政部國有財產局臺灣中區辦事處函覆說明：「經查本處產籍資料，並無民眾向本處申請架設橋樑情事」等語。然由前審卷附現場勘驗照片6、7以觀，538-6地號土地上之水溝寬度因未達建築技術規則建築設計施工編第1條第36款規定之4公尺，「得以涵溝處理，毋庸架設橋樑」，本件最高行政法院發回意旨亦指明其非永久性空地，可資為證。從而建築基地400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號土地，並未為道路、鐵路或永久性空地等分隔。原處分意旨竟以其非一宗土地而撤銷系爭建造執照及使用執照，自有錯誤，應予撤銷。
2.按「行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害，故行政法院於撤銷訴訟審核原處分是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準。」故「行政機關作成行政處分後，其所根據之事實發生變更，如非行政機關作成行政處分時事實認定錯誤，行政法院不得據此認該處分有違法之瑕疵而予撤銷。」「所謂違法行政處分，係指於作成行政處分時，即構成違法者為限。」最高行政法院94年度判字第1582號、93年度判字第690號、92年度判字第1325號判決意旨參照。被告98年8月20日府建字第0980256842號函明二、㈠載稱：「甲○○領有之執照其建築基地範圍內夾有國有土地明顯違反建築法一宗基地之規定，故其記載明顯錯誤」云云。惟查原告所領系爭使用執照之建築基地範圍○○○鎮○○段下湳子小段400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等5筆土地，並未將538-6地號土地納入建築基地範圍，該函指系爭使用執照「建築基地範圍內夾有國有土地」、「記載明顯錯誤」云云，顯有錯誤。且538-6地號土地因非屬永久性空地，不因而分隔上述5筆建築基地；丙○○建築師證稱：「4公尺以下是否可解釋為一宗土地，應由承辦人認定」。本件原承辦人以該538-6號土地寬度未逾4公尺，認定為一宗土地，其作成處分時所根據之事實及解釋法律並無違誤，要無被告所指「明顯違反建築法一宗基地之規定」，被告自不得擅予撤銷。況本件538-6地號土地係分割自538-4地號，538-4則分割自538地號土地，而538地號於76年10月22日始辦理第一次所有權登記為國有，有原告於前審所提土地登記謄本可參。故於64、65年核發系爭建造執照、使用執照時，並無被告所指「建築基地範圍內夾有國有土地」之情形，被告亦不得以處分作成後事實發生變更，為撤銷之理由。
㈣原處分違反信賴保護原則：
1.「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」及「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」分別為行政程序法第117條及第119條所明文。而所謂信賴保護原則係指國家應保護人民基於既存安定之法秩序所產生之信賴，在沒有行政程序法第119條規定信賴不值得保護之情形，不得撤銷已為之行政處分。
2.原告依法申請建造執照及使用執照，已依規定檢附所有需用文件，並無隱匿；原告亦未將系爭538-6地號列為建築基地，更未誆稱已取得國有財產局同意將該水溝用地列入建築基地；訴願決定書竟謂「訴願人申請建物建造過程未經財政部國有財產局同意將水利用地（538-4地號）作為建築基地」、「是訴願人（起訴人）提供不正確之土地權利證明文件…起造人信賴不值得保護」云云，顯為不實。況被告自承本件「勘驗資料已逾保存期限，檔案已銷毀」，且「原承辦員已往生」，致無法提出原始檔案資料以供核對。此等行政機關內部資料留存作業，非原告所得掌控，原告顯無法預料被告已將檔案銷毀，而蓄意提出作假之文件欺瞞。訴願決定書竟自為臆測原告有提供不正確之土地權利證明文件，尤有可議。故本件原告並無信賴不值得保護之情形，被告逕為撤銷原告之建造執照與使用執照，自屬違法。
㈤原處分有濫用權力之違法：
1.行政訴訟法第4條第2項規定，濫用權力之行政處分以違法論，故行政機關之裁量處分若有違反比例原則或其裁量有不當聯結情事而構成平等原則之違反，即有裁量濫用而屬違法；同法第201條亦規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政法院對於行政訴訟中行政機關應依裁量權所為之行政處分，是否逾越權限或濫用權力，應盡司法調查及審查之職責。而所謂比例原則，依行政程序法第7條規定，係指行政行為應依：「一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇人民權益損害最少者。三、採取之方法與造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失均衡。」之原則為之；另所謂「濫用權力者，乃當法律構成要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果的處理方式外，因與法律授予裁量權之目的不符，即構成違法。」（最高行政法院93年度判字第968號判決意旨參照）。
2.系爭建物於64年經合法取得建造執照及使用執照後，建竣使用迄今已逾30年，依卷附資料記載：該建物為三層加強磚造建築，面積總計997.885平方公尺，具有相當經濟價值，原告現仍使用中。尤其系爭402-20地號土地為袋地，欲重新指定建築線，已有困難。且該建物係依64年之建築法合法興建，惟建築法於65年、73年、84年、89年、90年、92年、及93年，迭經多次修正；如依現行建築法規定，在消防、排煙設備部分，須配置發電機、消防蓄水池、消防泵、滅火器、及消防栓箱；就建材部分，原為木窗、木門部分，須全部改為鋁窗、鋁門，天花板、隔間牆、櫥櫃等，均須依「內政部新材料新工法」之規定，改為防火材質；尤其建物結構部分，則勢須全部拆除重建。其重建裝修費用，包括現行法規定應進行綠化植栽等工程，粗估費用即高達新台幣（下同）2,400萬元（以每坪重建價格8萬元計算，系爭建物共300坪，此尚不包含拆除費用60萬元），影響原告之權益至鉅。而人民之財產權為憲法保障之權利，縱認原發照過程有違法，被告應選擇損害人民權益最少之方法，亦即依土地、建物使用現況直接辦理更正建築基地地號即可。乃被告卻以最嚴厲之撤照處分，使該建物成為違章使用，影響所及，除現有建物有隨時遭拆除之可能，該土地亦無法再使用。足見原處分裁量權之行使顯然違反比例原則，而有濫用權力之違法。
3.原處分以違反建築法第11條第1項規定，依據最高行政法院59年4月21日59年度判字第141號判決，撤銷原告系爭使用執照。惟查，上揭判決係謂：「行政官署對其已為之行政行為，發覺其於法令有違誤之處，基於公益上之理由，而自動予以更正或撤銷，並非法所不許。」即行政機關對於違法之行政行為，必須基於公益上之理由，並視具體個案情形，予以更正或撤銷。本案係因參加人丁○○向法院標得400-13地號土地，發現該土地已領有系爭使用執照；因丁○○陳情上開土地現況並無房屋存在之事實，經被告實地勘查結果，發現該400-13地號為空地，系爭建物則實際坐落於402-20地號上，與申請核准建築地點不符等情。而原告得知其陳情後，即於91年9月9日致函被告，表達願更正使用執照建物基地地號之旨，此有原告提出之聲請書附卷可考。按諸「辦理土地複丈與建物測量補充規定」第12條規定：申辦建物所有權第一次登記，如建築基地地號與地籍圖地號不符，而該不符情形於使用執照核發之前即已發生者，應由當事人檢附基地分割或合併前後之土地登記簿謄本及地籍圖謄本，向建管機關申請更正基地地號後辦理。原告請求逕為更正建築基地地號，不僅符合建物及土地現狀，亦可兼顧雙方權益，達到具體個案之正義。被告於鈞院準備程序中，一再表明如維持系爭建造執照及使用執照，對丁○○及其轉得人（己○○○）之權益「無影響」，且被告98年8月20日府建字第0980256842號函亦說明「屆時本府將主動更正本府64建都營使字第1990號使用執照之基地範圍，以符合建築法及相關法令之規定」，足見被告可依更正建築基地為402-20地號土地之方式達成目的。原處分所為撤照處分，不符比例原則，濫用權力，自屬違法。又被告前揭函雖說明「將主動更正系爭使用執照之基地範圍」，但更正內容如何？未經敘明，為免日後爭議，應請被告詳述更正內容，以維原告權益。
㈥大元針織成衣廠為原告獨資設立之商號。惟因年代久遠，已
無法找到當時之營利事業登記證。然由卷內使用執照存根聯記載起造人為「大元針織成衣廠林晉諒」，依其組織名稱，應為獨資商號。
㈦被告所爰引之91年8月27日府工建第00000000000號函，依行
政程序法第159條規定，係關於其機關內部業務處理方式之一般性規則，對外不發生效力。何況該函係針對本案使用執照存根記載疑義要求原告提供資料供其查核，其說明內容即為被告於本案之主張，自難據為其有利之認定。又被告爰引之內政部83年9月30日台內營字第8388433號函、87年1月7日台內營字第8771031號函，其中83年函釋意旨係就住宅社區基地內留設之通路能否計入法定空地面積之疑義，加以說明與本案全然無關，無參考價值。至於87年函係稱「水圳加蓋部分之土地如屬起造人所有，或經水利主管機關同意作為建築使用者，得作為法定空地。」惟原告並未將538-6地號土地納入本件建築基地範圍，自無應徵得主管機關同意之問題。被告引述該函主張本案5筆建築基地不得合併為一宗基地云云，引喻失義等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠原告於64年8月25日申請建造執照（建物位置記載坐落於400
-13地號），並領有之64建都營字第1990號建造執照及使用執照，門牌號碼(建築地點)○○○鎮○○路○○○號之建物，惟實際興建於402-20地號，與申請核准的400-13地號不符。
按內政部87年1月7日台內營字第8771031號函釋規定：「按『依建築法第11條之規定，建築物法定空地為建築基地之一部分，水圳加蓋部分之土地，如屬起造人所有，或經水利主管機關同意作為建築使用者，得作為法定空地。』本部64年10月29日台內營字第657150號函示在案。卷查案附臺中縣政府86年11月11日八六府工建字第301479號函說明二略以『本案為水利機關僅同意架設橋樑連接兩塊基地，但不表示同意作為建築使用』，本案水圳既不作為建築使用亦不得作為法定空地，應不得合併為一宗基地申請建築。」本件上揭使用執照存根之地號為400-13地號，而原告所提供之保存登記之使用執照基地地號增加400-104、401-4、402-7、402-20等地號土地，其中並未包括538-6地號土地。依地籍圖謄本所示，400-13、400-104地號土地與402-7、402-20地號土地間隔有538-6地號（分割自538-4地號）土地，現況為區域排水，所有權為財政部國有財產局，依財政部國有財產局臺灣中區辦事處93年5月6日台財產中改字第0930011797號函，該筆土地並無民眾向其申請架設橋樑情事，縱依原告所提供之保存登記之使用執照基地地號為400-13、400-104、401-4、402-7、402-20等地號土地，亦非為「一宗土地」，與建築法第11條第1項之規定相違。依原告所附之配置圖所示，402-7、402-20等地號土地之建築線臨接既成道路雖包括538- 6地號土地，但不得即將400-13、400-104、401-4、402-7、402-20等地號土地視為一宗土地。另從該配置圖所示，402-7地號土地為林建二於73年間申請指定建築線，益證原告所述402-7地號土地為64建都營字第1990號建造執照基地之一之齟齬。按建築使用執照係依申請人所申請核准之建造執照內容為核准基礎，建造執照經依法撤銷，其使用執照即失所附麗，為符行政一貫之原則，原核照機關當將建造執照與其使用執照併為撤銷。
㈡最高行政法院90年度判字第1620號判決為退休事件之判決，
尚難謂得為「在無行政程序法第119條規定信賴不值得保護之情形下，不得撤銷已為之行政處分」之見解。而以建築物為擔保之借貸利益，並不是建造執照及使用執照核發之目的或標的，況且借貸契約對其擔保建築物之價值認定考量因素眾多，是以難謂為建造執照及使用執照遭撤銷，與原告續向銀行貸款間具有直接關聯外，有無法證明原告遭受財產損失。
㈢400-13地號及402-20地號無法認定一宗基地且建物保存僅登
記402-20地號，並未將400-13地號一併保存，因被告核發64-1990號使用執照係違反60年12月22日之建築法第11條第1項定，依最高行政法院59年4月21日59年度判字第141號判決地方主管機關已核准發照興建完成之建築物如事後發現非法核准者，應視實際情形查明其違反事項，另依法補證或依前揭判決自動更正或撤銷已發之建造執照。原64建都營字第1990號使用執照經被告事後發現非法核准經撤銷在案，其400-13地號於96年7月12日府工建字第0960193997號函解除套繪，並領有(96)府工建建字第2610號建造執照。
㈣倘貴院撤銷原處分，對原告而言，因原告領有之系爭使用執
照仍為有效，將造成與起造人己○○○領有之96-2610號建造執照（已於98年5月26日申報屋頂版勘驗）重複建築套繪，即會影響96年解除套繪之處分，並影響後續建造執照及使用執照之處分。另原告之使用執照其建築基地範圍內夾有國有土地明顯違反建築法一宗基地之規定，故其記載內容明顯錯誤，與是否變更設計無關，屆時被告將主動更正系爭使用執照之基地範圍，以符合建築法及相關法令之規定。對己○○○言，因其於96年7月22日買○○○鎮○○段下湳子小段400-151地號(分割自400-13地號)土地，在被告撤銷原告之使用執照期間申請建築，為合法之建築行為，屆時被告配合更正原告之使用執照之基地範圍，則無重複建築套繪問題等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人丁○○則以：參加人取得系爭400-13地號土地後，原告即告知該地已為其法定空地，以後也不能蓋房子，經參加人追查，發現原告之建造執照是申請在400-13地號上，而實際蓋在後面之402-20地號，原告說係已變更使用執照並謂2塊土地可視為一宗基地，惟查，其中間隔有國有財產局之土地，底下亦有水溝，原告已違反建築法第11條規定。參加人收到被告撤銷本件執照之公文後，將土地轉賣予參加人己○○○，其現為土地所有權人等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、參加人己○○○則以：系爭400-13地號土地經被告解除套繪後，才購買該土地，並依法申請建照，建築物已建造完成，惟尚未取得使用執照。
七、參加人戊○○未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何主張。
八、兩造之爭點：原告64年領有之系爭建造執照、使用執照之建築基地範圍為何？是否曾經申請變更？是否符合建築法第11條第1項建築基地須為一宗土地之規定？系爭538-6地號土地是否為永久性空地？被告撤銷系爭使用執照，是否有違信賴保護原則？
九、經查：㈠按「本法所稱建築基地，為一宗土地，供建築物本身所占之
地面及其所應保留之空地。」為建築法第11條第1項所明定。次按「本編建築技術用語，其他各編得適用，其定義如左：一、一宗土地：本法第11條所稱一宗土地係指一幢或二幢以上有連帶使用性之建築物所使用之建築基地。但建築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗土地。．．．三六、永久性空地：指依法不得建築或因實際天然地形不能建築之土地（不包括道路）。㈠都市計畫法或其他法律劃定並已開闢之公園、廣場、體育場、兒童遊戲場、河川、綠地、綠帶及其他類似之空地。㈡海洋、湖泊、水堰、河川等。河川、綠帶等除夾於道路或兩條道路中間者外，其寬度或寬度之和應達4公尺。．．．」為建築技術規則建築設計施工編第1條第1款、第36款所規定。再按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」及「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」分別為行政程序法第117條及第119條所明文。又按「行政官署對其已為之行政行為，發覺其於法令有違誤之處，基於公益上之理由，而自動予以更正或撤銷，並非法所不許。」最高行政法院59年度判字第141號著有判決。
㈡查原告向清水地政事務所調取系爭使用執照之影本記載：本
件建築地點「（臺中縣○○○鎮○○里○○路○○○號」，基地面積「3,093.00平方公尺、法定空地面積927.90平方公尺」，基地地號記載為「400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號」。另系爭建造執照案卷所附之400-13、400-102、402-7等地號土地所有人，於64年7月28日書具之土地使用權同意書（本院前審卷第161頁），載明同意提供上開土地供原告建築系爭建物，足證上開土地確經原告提出申請為本件建築基地。而400-13地號土地於64年11月19日分割為400-
13、400-104、及400-105等3筆土地；402-7地號土地亦於同日分割為402-7、402-20、402-21等3筆土地；原告並於同日向訴外人張賢海購買401-4地號土地後，而以上述400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等5筆土地，申請為建築基地，與原告向清水地政事務所調取之使用執照影本之記載相符，益證本件建築基地範圍，除400-13地號土地外，另包括同段400-104、401-4、402-7、及402-20等地號土地。
再由前揭土地使用同意書記載：原告原申請建築之土地及使用範圍○○○鎮○○段下湳子小段400-13地號，面積1,033平方公尺；400-102地號面積121平方公尺，同意使用面積全部；402-7地號面積2,638平方公尺，同意使用面積全部，3筆合計為3,792平方公尺（1,033＋121＋2,638＝3,792）。
對照原告提出之使用執照影本記載本件建築地點為同段400-
13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等5筆土地，其中400-104、402-20均係由同意書所載之400-13、及402-7號土地分割而來。扣除其中：①400-102號土地（面積121平方公尺）因於64年11月19日經分割為道路用地不得做為建築基地；②由原402-7號分割出來之402-21號土地（面積464平方公尺）賣給參加人戊○○；及③由原400-13號分割出之400-105號土地（面積4平方公尺）未列入本件建築地點。因此前述3筆土地使用同意書所載供建築之面積變成3,203平方公尺（3,000－000－000－0＝3,203）。加上原告於64年11月19日向訴外人張賢海購入401-4地號土地（面積26平方公尺），合計面積為3,229平方公尺，未逾土地使用同意書所載建築範圍之面積，有原告於本院前審提出之土地謄本、舊式手抄式土地登記謄本附卷可稽。益證本件建築基地範圍包括400-
13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等5筆土地，至為明確。雖被告留存之使用執照存根僅記載400-13地號土地為建築基地。惟依卷內土地登記謄本記載：400-13地號土地於63年12月19日因分割增加400-102地號（面積62平方公尺，於64年5月17日因合併400-103地號土地，面積59平方公尺，面積增加為121平方公尺），面積減少為524平方公尺，嗣於64年5月17日因合併400-14地號土地（面積509平方公尺），面積增加為1,033平方公尺，於64年11月19日再因分割增加地號400-104及400-105地號，面積減少為589平方公尺。亦即400-13地號土地於64年9月3日核發建造執照時，面積為1,033平方公尺，於65年8月24日核發使用執照時，面積為589平方公尺。然系爭使用執照存根竟記載該地號面積為3,093平方公尺，與謄本所示之土地面積顯有不符。足見被告所留存之使用執照存根就建築基地地號之記載顯有遺漏。原告主張其所領之64建都營使字第1990號使用執照，其建築基地範圍包○○○鎮○○段下湳子小段400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等5筆土地，自可採信。
㈢次查，丙○○建築師事務所於64年申請建造執照時，僅以40
0-13地號1筆土地（面積1,033平方公尺）為建築基地，建蔽率為3.633/10（本院前審卷第193頁）。現系爭建物係建在402-20地號上，業經清水地政事務所人員確認在案，有現場實地勘察紀錄及建物複丈結果附卷可稽（本院前審卷第72、191頁）。然依被告檢送系爭使用執照存根聯雖亦記載建築地點為400-13地號土地，但基地面積則記載為3,093平方公尺，法定空地面積為927.90平方公尺，並根據上開數據計算建蔽率為1.049/10（本院前審卷第161頁），與原始申請建照時之建蔽率已有不同，顯見原告在取得建造執照後，有變更設計情事。又依本院前審卷附之地籍圖謄本及現場勘驗圖以觀，402-20地號土地為袋地，未連接建築線，不符建築法第42條前段「建築基地與建築線應相連接」之規定，故需與400-13、402-7地號土地合併為建築基地，始會與現場勘驗圖及照片2所示之既成道路相連接，且不得因林建二嗣於73年9月6日對402-7地號土地申請指定建築線，而否定先前建造執照申請案。再觀諸臺灣省政府建設廳64年7月19日建一字第96714號函（本院前審卷第163頁）記載：「大元針織成衣廠申請在臺中縣○○鎮○○段下湳子小段402-7、400-13地號土地設立工廠製造毛衣、成衣乙案」，而402-20地號係於64年11月19日由原402-7地號分割，仍在該廠申請設廠之土地範圍內，是訴願卷附該廠新建辦公廳位置圖（蓋有被告於64年9月3日核准建築戳記）雖繪在400-13地號土地上，然原告在64年9月3日至65年8月24日（核發使用執照）之間，仍可在申請設廠之土地範圍內變更設計，在402-20地號土地上建築系爭建號建物。參諸證人即系爭建造執照設計（監造）人丙○○建築師在本院證稱：「如申請建造執照、使用執照之地號、面積、建蔽率與核發不一樣，按常理應該有變更。」等語（本院本審卷第77頁），實可證明原告在建造執照核發後，確有變更設計之情事。本件確經合法變更設計程序，將原建築基地變更至402-20地號土地，由主管機關派員實地勘查無誤後，才發給使用執照。被告以系爭使用執照核准之基地地號與現有建築位置不符，據以撤銷該建造執照及使用執照，自有未合。
㈣按建築法第11條及建築技術規則建築設計施工編第1條第1款
、第36款之規定，須於都市計畫法或依其他法律規定劃定且已開闢之河川、綠地、綠帶及其他類似之空地，始得認為永久性空地。又內政部71年4月1日台內營字第296617號函釋規定：「關於地目為『水』之水利用地，其實際作為排水溝渠之範圍土地依建築技術規則設計施工編第1條第36項規定其寬度達4公尺以上者，始得為永久性空地」。本件538-6地號（於90年12月4日分割自538-4地號）土地地目為「水」，但早已填平，未作排水溝渠使用，有本院前審受命法官至現場勘驗屬實，製有勘驗筆錄、現場勘驗圖及照片附卷可憑（本院前審卷第77至84頁），至其寬度依卷附地籍圖謄本計算結果，最寬處並未達4公尺，足見538-6地號土地不符合建築技術規則建築設計施工編第1條第36款規定之要件，而非屬永久性空地。從而本件建築基地400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號土地，中間雖夾有國有538-6地號土地，惟該538-6地號土地因非屬永久性空地，不因而分隔上述5筆建築基地。是該上述5筆建築基地自得認定為一宗土地，要無被告及參加人丁○○所指違反建築法一宗基地之規定，而撤銷系爭建造執照及使用執照，核有錯誤。
㈤原告依法申請建造執照及使用執照，已依規定檢附所有需用
文件，並無提供不正確之土地權利證明文件；原告亦未將538-6地號列為建築基地，更未主張已取得國有財產局同意將該水溝用地列入建築基地。況被告自承本件系爭建造執照及使用執照等相關資料已逾保存期限，檔案已銷毀，致無法提出原始檔案資料以供核對。此等行政機關內部資料留存作業，非原告所得掌控，亦非可將此歸由原告負舉證責任。故本件原告並無信賴不值得保護之情形，被告逕為撤銷其核發予原告之建造執照及使用執照，自屬違法。
㈥綜上所述，被告將原告所領之64建都營字第1990號建造執照
及使用執照撤銷，核有違誤，訴願決定疏未詳查而遞予維持，亦有未合，原告起訴論旨求予撤銷，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均撤銷，以符法制。又本件事證已臻明確，兩造其餘之主張和舉證，不影響於本件判決之結果，爰不一一論述，均附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 99 年 3 月 16 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 3 月 19 日
書記官 李 孟 純