臺中高等行政法院判決
99年度簡字第46號原 告 甲000000000000000訴訟代理人 羅豐胤 律師複代理人 李秀貞 律師被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國99年2月26日衛署訴字第0980036394號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）97年10月1日及98年1月6日分別在臺灣廣播中興台AM630頻道宣播「百寶蟳殼精」產品，廣告詞句述及「老年人一旦有了歲數．．．脖子會痠、腳會抽筋、肩膀疼痛、胸口鬱悶．．．要保養身體，就是百寶蟳殼精，這是天然的最好，記得空腹使用，一次三顆服用。」等語。又於98年3月22日在臺灣廣播股份有限公司AM963頻道宣播「百寶深海鮫精」及「百寶蟳殼精」產品，廣告詞句述及「．．．對視力矇霧、黑影、流眼油使用很好．．．清血利血之外，還能平定血壓，兼顧心臟．．．尤其晚上失眠的依靠…還治療久年病，像是糖尿病、氣喘．．．」、「．．．增加身體的免疫系統．．．不只對筋骨好，對骨頭流失、退化．．．」等語。再於98年4月20日在省都廣播股份有限公司南投地區FM93.7兆赫宣播「百寶金殼精」產品，廣告詞句述及「．．．有很多阿伯、阿婆聽我們節目介紹百寶金殼精買回去使用，很高興打電話來講要幫百寶金殼精取個外號叫『氣死醫師』，阿婆說腳行動不方便已經20幾年了，什麼藥都吃過了，吃你這百寶金殼精，吃到現在可以跟人去遊覽了．．．，很多朋友連早上要出去做運動都沒辦法，走不出去呀，現吃了又兼作運動，已經好很多了．．．他兒子有聽我們的節目，所以他就買百寶金殼精給爸爸使用以後，腳有力，行動方便．．．」等語。上開四次宣播行為遭衛生署及國家通訊傳播委員會查獲，認有涉及對於食品所為宣傳、廣告，有不實、誇張或易生誤解之情形，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，經移送臺中市衛生局查證屬實，被告乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項之規定，以98年月10月20日府授衛食字第0980275277號裁處書，處原告新臺幣（下同）16萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按原告廣告之內容，出發點係在提醒民眾平時健康與養生之
重要性，據實轉述或介紹民眾電話call-in所說或所述之內容，並無不實或誇大，亦無涉及醫療效能。且原告僅係推行健康預防觀念，避免浪費醫療資源，亦間接節省健保之支出，本意良善。
㈡原告並無違反食品衛生管理法第19條第1項規定，且原告主
持之電台所述內容也無「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」之內容。原處分及訴願決定之認定，仍續泛指「整體涉及誇大不實易產生誤解」、「涉及醫療效能」，惟並未說明具體理由，也未說明何處誇大？何處不實？何處易產生誤解？原告誠難甘服等情。並聲明求為判決原處分及訴願決定不利於原告之部分均撤銷。
三、被告則以：㈠違規廣告之認定，係就個案所欲傳達消費者訊息之整體表現
，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等綜合研判後，再據以認定。又「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」載明「壹、不得宣稱之詞句敘述：詞句涉及醫療效能：宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：治療近視。恢復視力。．．．治失眠．．．降血壓．．．清血」。本案系爭宣播之廣告內提及「百寶深海鮫精」、「百寶蟳殼精」及「百寶金殼精」等產品，內容宣稱「．．．對視力矇霧、黑影、流眼油使用很好．．．清血利血之外，還能平定血壓，兼顧心臟．．．尤其晚上失眠的依靠．．．還治療久年病，像是糖尿病、氣喘．．．」「．．．增加身體的免疫系統．．．不只對筋骨好，對骨頭流失、退化．．．」。顯係為販賣特定產品而廣告，以達到宣傳並招徠大眾消費之目的，且依據上開認定表，「治療久年病，像是糖尿病、氣喘」、「具有改善視力、降血壓、治療失眠、增加免疫力、強化筋骨之功效」已涉及宣稱具醫療效能之項目。
㈡原告主張廣告之內容，出發點係在提醒民眾平時健康與養生
之重要性云云，但若原告出於善意提醒民眾保健養生之重要性，可藉由大眾傳播媒體宣導正確之衛生教育，惟衛生機關並不建議於節目中販售保健產品，因容易造成民眾誤解。且原告主張節目為據實轉述或介紹民眾電話call-in所說或所述之內容，並無不實或誇大，亦無涉及醫療效能等語。然核原告於97年10月1日、98年1月6日及98年4月20日節目中宣播產品，並未見開放民眾call-in，非屬轉述民眾之言談。且其節目內容提及「老年人一旦有了歲數，這裡也不好、那裡也不好，脖子會痠、腳會抽筋、肩膀疼痛、胸口鬱悶，蹲下去站不起來、走不遠、站不久，四肢無力．．．要保養身體，就是百寶蟳殼精，這是天然的最好，記得空腹使用，一次三顆服用。」整體易使消費者誤解食用原告所販售之產品，具有保養身體之功效。於98年3月22日節目內容中開放民眾call-in，並敘述使用人之使用情形，雖未分辨使用人是否具薦證行為，是否為「故意共同實施違反行政法上義務之行為」，但其使用情形之整體內容及節目中後續說明仍易使消費者誤解使用人食用原告所販售之產品，具有改善視力、平定血壓、治療失眠、增加免疫力、強化筋骨之功效，明顯已違反食品衛生管理法。
㈢法務部、行政院及內政部於近年跨部會嚴格取締誇大不實食
品、藥物與醫療廣告，查緝不法食品及藥物。坊間之食品及藥物違規廣告，以誇大不實、宣稱療效居多，常誤導民眾以為產品安全無虞而長期食用，不知當罹患糖尿病、高血壓等疾病或在疾病潛伏期時，即需就醫由專業人員評估並加以治療，長期下來易對民眾之健康造成嚴重傷害等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於原告宣播廣告詞句是否有食品衛生管理法第19條第1項「不實、誇張或易生誤解之情形」？經查：
㈠按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣
傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第十九條第一項或第三項規定者，處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰；違反同條第二項規定者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並應按次連續處罰至其停止刊播為止。」為食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項所明定。次按「壹、不得宣稱之詞句敘述：．．．
二、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：（一）涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。（二）未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者：例句：保護眼睛。增加血管彈性。（三）涉及改變身體外觀者：例句：豐胸。預防乳房下垂。減肥。塑身。增高。使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化。改善皺紋。美白。（四）引用本署衛署食字號或相當意義詞句者：．．．」為行政院衛生署94年3月31日衛署食字第0940402395號函修訂「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」所規定，此項認定表係行政院衛生署本於中央衛生主管機關職權，為執行食品衛生管理法第19條第1項之規定而訂定公告，俾便所屬公務員行使職權遵循，被告自得援用。
㈡本件原告分別於97年10月1日上午8時57分許及於98年1月6日
16時56分許均在臺灣廣播中興台AM630頻道宣播「百寶蟳殼精」產品廣告，廣告詞句為「老年人一旦有了歲數，這裡也不好，那裡也不好，脖子會痠、腳會抽筋、肩膀疼痛、胸口鬱悶，蹲下去站不起來，走不遠，站不久，四肢無力，去檢查也檢查不出毛病，如果你打針吃藥這都不是辦法，跟朋友建議你就是要保養身體，對身體調養強壯起來，各部分機能如果正常運作，自然這些拖拖拉拉的毛病自然就會消失。要保養身體，就是百寶蟳殼精，這是天然的最好，記得空腹使用，一次三顆服用。」等語；又於98年3月22日16時至18時在臺灣廣播股份有限公司AM963頻道「宗賢俱樂部」節目宣播「百寶深海鮫精」及「百寶蟳殼精」產品廣告，「百寶深海鮫精」廣告詞句為：「百寶深海鮫精對視力矇霧、黑影、流眼油使用很好。視力減退、流眼油、黑影等眼睛的症狀，依靠百寶深海鮫精效果很好。百寶深海鮫精這是針對血液細胞的氧氣供給充足，血液循環會暢通，血清身體就健康。血液濃稠混濁、血液不通順、腳麻手痺、脖子筋僵硬、血壓高，吃百寶深海鮫精就是能夠漸漸改善體質，針對血液細胞的氧氣供給充足，讓血液循環會暢通，清血、利血之外，還能平定血壓兼顧心臟。」；「百寶蟳殼精」廣告詞句為：「針對筋骨、筋骨敗、退化、腳無力、骨質流失，年紀大了身體都會走下坡，平時吃百寶蟳殼精照顧，增加身體的免疫系統，免疫系統好、抵抗力好，病痛自然就比較不會入侵。有吃過百寶蟳殼精的人都見證說比較不會感冒，就是因為免疫系統好，較有抵抗力，就比較不會感冒，除此之外，退化的部份，骨質流失、筋骨敗、腳抽筋，腳抽筋吃幾個星期就能體會，真的差很多，比較不會因為晚上抽筋而無法睡覺。」等語；再於98年4月20日22時至23時在省都廣播股份有限公司南投地區FM93.7兆赫「無所不的世界」宣播「百寶金殼精」產品廣告，廣告詞句為：「有很多阿伯、阿婆聽我們節目介紹百寶金殼精買回去使用，很高興打電話來講要幫百寶金殼精取個外號叫『氣死醫師』，阿婆說腳行動不方便已經20幾年了，什麼藥都吃過了，吃你這百寶金殼精，吃到現在可以跟人去遊覽了。」、「很多朋友連早上要出去做運動都沒辦法，走不出去呀，現吃了又兼作運動，已經好很多了」、「他兒子有聽我們的節目，所以他就買百寶金殼精給爸爸使用以後，腳有力，行動方便。」、「百寶金殼精真的提供朋友健康長壽，做人子女的我們，有賺錢會買百寶金殼精回來照顧長輩很好，這不是藥品，主要是保養身體勇健起來，這樣子腳有力、腰骨有力，這樣走才能走得遠，這樣站才能站的久，這樣子身體會較挺，腰骨較不會痠。」等語，有行政衛生署98年3月31日衛署食字第0980402675號函及98年4月21日衛署食字第0980403374號函附該署藥政處辦埋「98年度醫療、藥物、化粧品及食品違規廣告監控計畫」查獲之監測表、國家通訊傳播委員會98年4月17日通傳播字第09848015850號及98年6月17日通傳播字第09848024290號函附廣播電臺節目紀錄表附原處分卷可稽，原告對上揭時間及頻道宣播「百寶蟳殼精」、「百寶深海鮫精」、「百寶金殼精」等產品廣告及內容，並不爭執，惟否認廣告詞句有食品衛生管理法第19條第1項「不實、誇張或易生誤解之情形」。是本件爭點在於原告上揭廣告內容是否有不實、誇張或易生誤解之情形。㈢經查，食品衛生管理法第19條第1項所定違規廣告之認定，
係就個案所欲傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、符號等綜合研判後，再據以認定，上開在臺灣廣播AM630頻道廣播之「百寶蟳殼精」產品廣告詞句顯有傳達「食用百寶蟳殼精可改善脖子會痠、腳會抽筋、肩膀疼痛、胸口鬱悶等身體不適」之意旨；上開「百寶深海鮫精」廣告詞句，明顯傳達「食用百寶深海鮫精可改善視力減退、流眼油、黑影等眼睛的症狀」、「食用百寶深海鮫精可改善血液濃稠混濁、血液不通順、腳麻手痺、脖子筋僵硬、血壓高等症狀」之意旨；上開於「宗賢俱樂部」節目宣播之「百寶蟳殼精」廣告詞句，明顯傳達「食用百寶蟳殼精可改善筋骨、筋骨敗、退化、腳無力、骨質流失等症狀，並增加身體的免疫系統」之意旨；上開「百寶金殼精」廣告詞句，顯有傳達「食用百寶金殼精可改善腰骨無力、腰骨會痠，使行動不便之人身體勇健起來，變成行動自如」之意旨。綜上，均足認使人易生誤解其產品具有改善視力、降血壓、治療失眠、增加免疫力、強化筋骨等涉及生理功能之效果，是其廣告內容與首揭「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」所定第壹點「不得宣稱之詞句敘述」第二項「詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解」第（一）款「涉及生理功能者」相符，即有違反食品衛生管理法第19條第1項規定情形。
㈣綜上所述，原處分認上開四次產品廣告行為均屬違規廣告，
應無疑義。又食品衛生管理法第32條第1項所定「對其違規廣告，並得按次連續處罰」，揆其規範意旨，乃是考慮到廣告之效力是依其使用之傳播媒體決定，而每一次均向不同之顧客群訴求，一次廣告或一次宣傳即有其單一之危害性產生，而有獨立處罰之必要與價值，原處分機關僅依違反同法第19條第1項規定，4件產品廣告共處原告16萬元罰鍰，而未就各該行為獨立處罰，雖有未當。惟揆諸訴願法第81條第1項但書規定，訴願決定不得對訴願人為更不利益之變更或處分，訴願決定仍予維持原處分，尚無不合，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分不利原告部分，為無理由，應予駁回。兩造其餘之主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不另一一指陳。又本件屬應適用簡易訴訟程序之案件，且事證已臻明確，爰不經言詞辯論逕為判決，均併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 7 月 29 日
臺中高等行政法院第四庭
法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 29 日
書記官 凌 雲 霄