臺中高等行政法院判決
99年度簡字第78號原 告 韓勝通被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 傅瓊慧訴訟代理人 林高賢上列當事人間因管制藥品管理條例事件，原告不服行政院衛生署中華民國99年4月6日衛署訴字第0990001239號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告係「韓勝通耳鼻喉科診所」負責醫師及管制藥品負責人，於民國（下同）96年間，長期為非癌症病人葉國勝處方使用管制藥品Pethidine針劑及錠劑，前業經行政院衛生署管制藥品管理局於96年8月22日，會同被告所屬衛生局人員，實地稽查查獲，並經「行政院衛生署醫療管制藥品審核委員會」（下稱管制藥品審核委員會）96年第4次會議審議決議為「不符醫療常規，為醫療不當使用之行為」，被告遂於97年2月26日以府授衛藥字第0970045454號裁處書裁處罰鍰。復於97年8月7日經行政院衛生署管制藥品管理局會同臺中市衛生局人員實地稽查時，發現原告自97年2月26日至同年8月7日止，仍持續為同一病人處方Pethidine錠劑，且用藥行為同屬長期使用，經提交管制藥品審核委員會97年第4次會議審議決議為醫療使用不當之行為，且為未依法改善，應從重處分，故被告乃依管制藥品管理條例第6條第1項及第39條第1項規定，於98年12月14日以府授衛藥字第0980330230號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）7萬元罰鍰，原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：原告病患葉國勝經診斷係腎結石反覆性發作的「急性劇烈疼痛」病人，依據行政院衛生署原管制藥品管理局發行之「管制藥品管理使用手冊」第166頁記載，對於急性腎絞痛病人可給予成癮性鎮痛藥，且該名病人歷年在中國藥學院及署立臺中醫院接受治療時，亦使用同一藥品治療，故原告處方Pethidine予該病患，紓解緩和急性劇烈腎絞痛，確為「正當醫療之目的」，無違反管制藥品管理條例第
6 條第1項之規定。再原告處方錠劑供使用，實係因無其他藥物或方式足以緩解病人急性疼痛所致，且病人就診要求開立處方，皆係在等候大醫院手術之前，亦有轉診紀錄可稽，另病患定期在署立臺中醫院接受麻醉（或疼痛）、精神、神經、內科及外科等專業醫師定期評估，該評估紀錄且須定期呈報行政院衛生署，故原告對於病患之醫療行為，未有裁處書指摘違反注意事項中，關於「醫師應在使用其他藥物及方式控制疼痛無效後，始得考慮為該病人長期處方使用成癮性麻醉藥品」及「該類病患需長期使用成癮性麻醉藥品時，應轉介至醫學中心或聘有麻醉（或疼痛）、精神、神經、內科及外科等專科醫師之區域級以上醫院進行診斷、評估及治療」等規定情形。被告曲解葉姓病人病因，而管制藥品審核委員會審議亦未實際了解病人狀況、詢問病患之主治醫師，逕為認定原告係應病人主觀要求而給予藥品，實與事實不符；甚且，被告先前裁處本件事實之裁處處分，業已遭臺中高等行政法院98年度簡字第93號判決撤銷確定，被告再就本件事實，援引管制藥品管理條例第6條第1項及第39條第1項裁處原告，難謂有據，亦違反行政訴訟法第216條規定意旨。為此，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被告則以：行政院衛生署於88年9月15日以衛署管藥字第88056678號公告「醫師為非癌症慢性頑固性疼痛病人長期處方成癮性麻醉藥品注意事項」（下稱非癌症處方成癮麻醉藥品注意事項）之訂定，係為規範醫師為非癌症慢性頑固性疼痛病人長期處方成癮性麻醉藥品之行為，避免醫師用藥不當，導致病人醫源性成癮。本件病人葉國勝係屬「非癌症慢性頑固性疼痛之病人」，以原告97年2月26日後為其處方Pethidine口服錠劑之情形，平均3─5天就診一次，每次領取23─24粒錠劑，即屬「長期使用」，故原告應當遵循注意事項之規範。原告雖稱給予病人Pethidine針劑解除其急性疼痛後，皆將病人轉診至區域級以上醫院作後續處置，惟卻又持續頻繁開立錠劑予病人攜回，且原告為耳鼻喉專科醫師，卻長期開立Pethidine錠劑與非其專科之復發性腎結石病人，期間亦未曾經精神科評估該病患是否有精神疾病、有無藥物濫用史或成癮可能性，且亦未經疼痛科評估是否有其他用藥或方式來紓解疼痛，或其他治療方式，逕自長期連續處方成癮性麻醉藥品予該病患，陷病患於成癮之危機。復以，原告前經被告97年2月26日府授衛藥字第0970045454號裁處書，以違反管制藥品管理條例第6條第1項規定，裁處罰鍰處分後，即可停止針劑，僅處方Pethidine錠劑，甚且倘若如原告所稱該病人有十多次之手術紀錄，手術後其疼痛應可緩解，何以須持續性就診領用Pethidine錠劑，以上皆顯示原告對病人處方Pethidine，不符合醫療常規，顯為不正當之醫療行為。再者，被告之裁處係參酌管制藥品審核委員會稽核本件相關資料所為之專業判斷，無原告所指未了解病情，即遽下結論之情形。另關於原告所指被告先前經臺中高等行政法院判決撤銷裁處處分之部分，被告即係依據該院判決意旨，作成本件裁處處分，並無所稱藐視司法判決之情事。原告身為醫師，應以遵循醫師倫理規範，客觀選擇對病人最佳之治療方式，遵循相關指引或注意事項，處方使用具成癮性及濫用性之管制藥品，而非應病人主觀要求即給予；原告自收受被告裁處書後，仍長期為非癌症病人處方使用成癮性麻醉藥品，致病人權益及用藥安全無法保障，經管制藥品委員會97年第4次會議審議決議，衡諸違法情節重大，依據管制藥品管理條例第6條第1項及第39條第1項規定，予以加重處罰7萬元罰鍰，並無不當，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴云云。
四、兩造之爭點為：原告主張其處方Pethidine錠劑予病人，係為紓解病人之急性腎絞痛所必須，屬正當醫療之目的，無違反管制藥品管理條例第6條第1項規定。被告則以：原告對於非其專科病人，長期使用成癮性管制藥品，未評估其有無成癮或藥物濫用之情形，顯為不正當之醫療行為，即非為正當醫療之目的，而使用管制藥品。原告前業經被告依法裁處後，仍未見改善，故參酌管制藥品委員會審議決議，依管制藥品管理條例第6條第1項規定，加重裁處罰鍰，核無不合等語置辯。經查：
㈠按「醫師、牙醫師、獸醫師及獸醫佐非為正當醫療之目的
，不得使用管制藥品。」、「……違反第6條……規定，……處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，……」分別為管制藥品管理條例第6條第1項、第39條第1項所明定。次按「醫師為非癌症慢性頑固性疼痛病人（以下簡稱該類病人）長期處方成癮性麻醉藥品，除應遵照行政院衛生署訂定之麻醉藥品臨床使用規範外，應依本注意事項之規定辦理。非癌症慢性頑固性疼痛病人，係指其他藥物或治療仍無法緩解疼痛，必須使用麻醉藥品止痛之病人；燒燙傷、重大創傷等需住院反覆進行外科手術修復之病人，亦屬該類病人。長期使用係指連續使用超過十四日或間歇使用於三個月內累計超過二十八日。」、「醫師應在使用其他藥物及方式控制疼痛無效後，始得考慮為該類病人長期處方使用成癮性麻醉藥品。」、「該類病人需長期使用成癮性麻醉藥品時，應轉介至醫學中心或至少聘有麻醉(或疼痛)、精神、神經、內科及外科等專科醫師之區域級以上醫院進行診斷、評估及治療。」醫師為非癌症慢性頑固性疼痛病人長期處方成癮性麻醉藥品注意事項第1點至第3點亦分別定有明文。
㈡經查，本件原告為耳鼻喉科診所負責醫師及管制藥品負責
人，其經營之診所，並未成立「管制藥品管理委員會」，對使用管制藥品之使用，進行病例之評估、審查及追蹤等事項，即於96年間起對非癌症病患葉國勝長期使用管制藥品Pethidine針劑及錠劑，遭被告處分罰鍰6萬元後，自97年2月26日至同年8月7日止，雖將葉某轉診到區域級醫院後，原告仍持續平均3至5日就診葉某一次，每次領取23至24粒Pethidine錠劑及針劑（詳本院卷第57頁附表），為行政院衛生署管制藥品管理局於97年8月7日會同被告所屬衛生局人員實地稽核發現之事實，有現場紀錄附原處分卷（第44頁）足稽，且為原告所不爭執，則原告長期使用管制藥品之事實，堪予認定。
㈢本件首應認定原告上開行為，係屬非為正當醫療之目的，
而使用管制藥品。經查，依據「鹽酸配西汀注射液（Injectio Pethidinae Hydrochloridi）」及「鹽酸配西汀錠（Tabellae Pethidinae Hydrochloridi）」仿單資料，該藥品會產生依藥性而有濫用之虞，連續使用會因而產生生理、心理依藥性及耐藥性，因此處方及使用時均應與嗎啡同等注意；另急性腹部症狀患者使用Pethidine或其他麻醉藥品會遮掩原來疾病之診斷或臨床過程。故非癌症慢性頑固性疼痛病人如須長期使用成癮性麻醉藥品時，更應遵循該注意事項將其轉介至醫學中心或聘有麻醉（或疼痛）、精神、神經、內科及外科等專科醫師之區域級以上醫院進行診斷、評估及治療，以免因施用該藥物而導致病人成癮、病情加重或延誤治療。本件原告雖稱給予病人Pethidine針劑解除病人急性疼痛後，皆將病人轉診至區域級以上醫院做後續處置，惟原告既然將病人轉診至區域級以上醫院，何以又開立Pethidine錠劑予葉國勝攜回；原告為耳鼻喉專科醫師，卻長期開立Pethidine錠劑予非其專科之復發性腎結石病人，未曾經由精神科評估該等病患是否有精神疾病、有無藥物濫用史或成癮可能性，也未經疼痛科評估是否有其他用藥或方式來緩解疼痛，或有其他治療方式，逕自長期連續處方成癮性麻醉藥品予該病人，陷病人於成癮危機，如此致病患權益及用藥安全無法保障。原告雖稱葉國勝一年有10次以上之手術住院紀錄，惟從葉國勝於韓勝通耳鼻喉科診所之病歷及該診所Pethidine簿冊，葉國勝幾乎每隔3─5天就至該診所就診，領用第二級管制藥品Pethidine錠劑，除97年6月13日至97年7月14日外，幾乎未曾間斷。以上皆顯示原告對病人處方Pethidine時，不符醫療常規，顯為不正當之醫療行為，原告卻未檢討其處方行為，避免個案囤積藥品，以避免造成病人誤用、濫用或將藥品流用，或導致病人延誤治療，則原告所稱：「用藥行為業已改善」及「正當醫療之目的」云云，核無足採。原告雖又稱行政院衛生署原管制藥品管理局89年7月發行之「管制藥品使用管理手冊」第166頁記載，急性胰臟炎、腎絞痛可給予成癮性鎮痛藥，渠處置葉國勝病患，緩解病人急性腹痛、腎絞痛，確為「正當醫療之目的」，並無違反管制藥品管理條例第6條第1項之規定云云。
惟查，成癮性麻醉藥品因其藥理特性，長期使用易導致病人成癮，基於病人用藥安全，該署訂有「醫師為非癌症慢性頑固性疼痛病人長期處方成癮性麻醉藥品注意事項」，病人葉國勝如為需住院反覆進行手術之復發性腎結石病人，係屬「非癌症慢性頑固性疼痛之病人」，原告如需長期處方Pethidine針劑及錠劑供其使用，即應遵循前揭注意事項之規範。況原告曾因長期為葉國勝處方Pethidine針劑不當，經被告於97年2月26日以府授衛藥字第0970045454號裁處書處6萬元罰鍰在案，已詳前開說明，原告原處方予葉國勝Pethidine針劑每日1─5支、Pethidine錠劑每3日23粒止痛，遭到前開處分後，雖隨即改為僅處方Pethidine錠劑，但劑量仍維持平均3至5日處方調劑交付23至24粒，若病人真的需要每天施打Pethidine針劑及服用Pethidine錠劑止痛，何以可將Pethidine針劑突然停藥，而無須其他處置及用藥；再者，若是病人之疼痛為復發性腎結石所導致，俟結石移除後，疼痛就應緩解，而不須持續性使用成癮性麻醉藥品，原告稱葉國勝1年有10次以上之手術住院紀錄，惟從原告處之病歷及Pethidine收支結存簿冊可知，葉國勝幾乎每隔3─5天就至原告處就診，領用第二級管制藥品Pethidine錠劑，除97年6月13日至97年7月14日外，幾乎未曾間斷，縱原告係在葉某要求下，為上開處方，但在在顯示原告對病人處方Pethidine時，不符醫療常規，則原告非為正當醫療目的，使用管制藥品之事實，亦堪認定。
㈣本件原告未遵循「醫師為非癌症慢性頑固性疼痛病人長期
處方成癮性麻醉藥品注意事項」，經提行政院衛生醫療使用管制藥品審核委員會97年第4次會議審議，決議為原告長期為葉國勝病人處方使用管制藥品Pethidine針劑及錠劑，不符醫療常規，為醫療使用不當之行為。依該署「醫療使用管制藥品審核委員會」設置要點第3點規定：「本會置主任委員一人，委員10人至16人，均由行政院衛生署署長就有關機關代表、醫、藥專家學者聘兼之」，即該委員會係由內科、外科、疼痛科、麻醉科、精神科、臨床藥師等臨床醫藥專家學者組成，均具備關於醫療使用管制藥品是否正當之專業知識，其決議事項亦須有出席委員過半數之同意。該委員會既決議原告使用管制藥品Pethidine針劑、錠劑行為，不符醫療常規，即構成非為正當醫療之目的，使用管制藥品，除非原告能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖專業審議之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷（司法院釋字第462號解釋意旨參照）。本件被告依據上開審議之決議，作成原處分，核無違誤，本院自得據為判決之基礎。
㈤另本院98年度簡字第93號判決，係撤銷被告98年3月17日
府授衛藥字第0980063824號原處分，及行政院衛生署98年7月2日衛署訴字第0980014077號訴願決定，命被告另為適法處分，被告遂於98年12月14日以府授衛藥字第0980330230號另為行政處分，自無違行政訴訟法第216條之規定，併此敘明。
五、綜上所述，原告為耳鼻喉科專科醫師，卻長期開立Pethidine錠劑予非其專科之復發性腎結石病人葉國勝，未曾經由精神科評估該等病患是否有精神疾病、有無藥物濫用史或成癮可能性，也未經疼痛科評估是否有其他用藥或方式來緩解疼痛，或有其他治療方式，逕自長期連續處方成癮性麻醉藥品予該病人，陷病人於成癮危機，致病患權益及用藥安全無法保障，顯見原告之用藥確有超過醫療常規之情形，是其所訴，尚難採信，被告考量原告之違規情節，處7萬元之罰鍰處分，並無不當。從而，原處分與首揭規定，既無不合，訴願決定予以維持，亦無違法，均應予維持，原告之訴為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟案件，爰不經言詞辯論，逕為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 9 日
臺中高等行政法院第一庭
法 官 林 清 祥以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 9 日
書記官 陳 美 利