臺中高等行政法院判決
99年度訴字第166號99年9月9日辯論終結原 告 金晶矽砂股份有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 朱逸群 律師複 代理人 蕭立俊 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因水利法事件，原告不服經濟部中華民國99年3月2日經訴字第09906052550號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於苗栗縣○○鄉○○段西湖溪河川區域內公有土地建造工廠，經被告於民國97年10月8日會同相關業務單位現場查緝取締，認系爭工廠位於○○鄉○○段西湖溪河川區域內（均屬未登記土地，其中廠房佔用3346平方公尺、蓄水池佔用235平方公尺，合計佔用河川公地3581平方公尺），違反水利法第78條第4款規定，乃依同法第92條之3第5款及93條之4規定，以98年11月12日府建石字第0980197196號違反水利法處分書，處以原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並限期99年4月30日前辦理回復原狀並拆除其設施。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠原告於61年間於苗栗縣銅鑼鄉樟樹村竹圍55-1號設立銅鑼廠
，當時除購○○○鄉○○段51-3及51-13等土地之所有權外，並陸續向毗鄰土地之合法使用權人購買其合法使用權源，並於其上設置廠舍作業。按被告認定原告廠房所佔用範圍，係以西湖溪於82年間所公告之河川區域境界線為勘測基準（台灣省政府於82年2月3日以82府建水字第155239號公告），此業據被告訴訟代理人於鈞院勘驗時陳明無誤。此外，被告訴訟代理人亦自承82年之河川境界線與60年公告之河川境界線不同，且卷內複丈成果圖所示之原告廠房，確有部分不在60年之河川線範圍內等語。而原告之廠房係61年間所設置，斯時距上開公告公布之日，尚有21年之久，是以原告之廠房設置時是否位於河川區域內，即不應以82年間公告之河川區域線為準，而應以61年間之河川區域線為準。質言之，倘依當時之河川區域線觀之，原告之廠房尚非在河川區域內，則被告得否以21年後公告之河川區域線對原告加以處罰，即非無疑。至被告所稱原告曾於97年10月16日將擋土牆擴建乙節，按當時係因颱風將該處提防基部沖垮，原告係依原來基礎回復原狀，並非擴建。原告依原來基礎回復原狀係因有安全顧慮，且原始基座非原告所蓋。
㈡原告設置廠房時之河川區域，係由台灣省政府於60年間以（
60）45府建水字第11876號公告定之，惟其實際之境界線為何，該公告內則載明「將西湖溪河川圖籍等發交苗栗縣政府以供查詢」。據此，原告曾向被告請求查詢上開60年間公告之西湖溪河川區域境界線圖籍，以查明原告之工廠設置時是否位於河川區域內，詎料被告之承辦人員竟表示無法查知60年間制定之河川區域線云云，致使原告之廠房於設置時是否即已位於河川區域內，迄仍無從究明。
㈢按依最高行政法院75年判字第309號判例之旨，被告為行政
機關，就其對原告課以罰鍰之行政處分，應舉證其構成要件之事實存在。本件原處分並未就原告之廠房於設置時是否已位於河川區域內加以說明，而訴願決定理由中則謂西湖溪河川區域竟界線界經前台灣省政府核定，以60年4月5日府建水字第11876號公告在案等語，然就該等60年間所制定之西湖溪河川區域境界線為何，則仍未見其具體指明。是就舉證責任而言，被告並未就原告之廠房自始即違反水利法乙節加以證明，其率而對原告加以處罰，顯有未洽。而若原告之廠房原非位於河川區域內，僅因82年間公告之河川區域線將原告之廠區劃入河川區域內者，則原告本於陸續取得土地使用權，且其前手及原告均曾對河川管理機關繳納河川公地使用費或其它不同名目之規費等所產生之合理信賴，即應予以保護，否則即有違信賴保護原則及行政程序法第8條規定（最高行政法院83年判字第1223號判例意旨參照）。從而被告於未究明原告設置廠房時之河川區域線之情況下，即對原告課以罰鍰及限期改善，其處分顯有不當。
㈣另按「行政行為之內容應明確。」、「行政機關就該管行政
程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第5條及第9條分別定有明文。依被告之行政處分觀之，其處分內容並未明確指出原告廠房位於河川區域內之具體位置及面積。且被告明知60年之河川境界線與82年河川境界線不同，原告之廠房又係在82年之河川境界線公告前即已設置，從而被告未究明原告設置廠房時之河川境界線，且於作成行政處分時未斟酌二者河川境界線差異之情況下，即對原告課以罰鍰及限期改善，其處分顯有不當。訴願決定不察，即為訴願駁回之決定，亦有違誤。
四、被告答辯略以：㈠原告於苗栗縣○○鄉○○段西湖溪河川區域內公有土地建造
工廠，嚴重影響當地河防安全，造成該河段通水段面驟減，並破壞國土保安之情形。前述行為經被告於97年10月8日會同相關業務單位現場查緝取締，原告位於○○鄉○○段廠區面積初步測量約11796平方公尺，其原告私有土地僅有竹圍段51-3、51-13等二筆丁種建築用地面積約為4189平方公尺，其餘皆屬西湖溪河川公地，被告認有竊佔河川公地之情事，以97年10月15日府建石字第0970155802號函請司法機關及相關單位依規查處，案經偵查後移請苗栗地方法院檢察署偵辨，於偵辦期間亦請本縣銅鑼地政事務所於98年5月20日複丈確認原告所佔用河川公地之位置及面積（經複丈結果原告工廠廠房佔用3346平方公尺、蓄水池佔用235平方公尺，合計原告工廠佔用河川公地3581平方公尺），惟本件竊佔罪嫌以不起訴處分（不起訴非因本件無實質竊佔情事而予不起訴處分）。嗣被告參酌相關資料認原告仍有違水利法之規定且事證明確屬實，被告遂依違反水利法第78條第4款規定，暨依同法第92條之3第5款、93條之4規定予以行政處分。
㈡被告轄管之西湖溪分別於（60）年4月5日府建水字第11876
號函及82年2月3日82府建水字第155239號函公告河川區域線並有60張圖籍，另以79年7月17日79府建水字第152711號函公告治理基本計畫及水道治理計畫用地範圍圖。從60年至今99年原告工廠皆有部分劃進所公告之河川區域線內，且原告所施設廠房除去私有土地竹圍段51-3、51-13地號外，其餘皆屬河川區域內之公有土地，係屬水利法於31年6月20日制定同年7月7日公布至32年4月1日施行之第62條第1款、52年12月10日修正之第78條第1款、72年12月28日修正之第78條第1款、92年2月6日修正第78條第4款規定，基於保護水道及人民生命財產安全之理由而禁止之事項。
㈢原告最初係於60年12月21日向被告申請設立工廠（原廠名：
金士企業股份有限公司三義洗砂廠），其坐落基地係位○○○鄉○○段○○○○○○號上，並於61年3月10日竣工許可設立工廠，取得工廠登記證，嗣於66年8月份變更廠名為金晶矽砂股份有限公司，原告再於79年12月13日變更廠地及建築面積，新○○○鄉○○段○○○○○號其總面積計4189平方公尺。原告工廠於79年後迄今所核准設立之面積就為4189平方公尺（其中另有其他變更事項則不影響本案）。原告工廠於設立之初，其用○○○鄉○○段○○○○○○號就已有被（60）年4月5日府建水字第11876號函公告之52號圖籍大部分劃入河川區域之情形，於79年12月13日變更廠地及建築面積後，雖新增用地○○○鄉○○段○○○○○號並未劃入當時之河川區域線內，卻緊鄰於79年7月17日79府建水字第152711號函公告之治理基本計畫及水道治理計畫用地範圍旁，至82年2月3日82府建水字第155239號函公告之河川區域線，亦未有○○○鄉○○段○○○○○號劃入河川區域內，則51-13地號有部分劃入河川區域內。且97年10月16日被告曾至原告廠房現場勘查，發現原告有將擋土牆敲毀，並擴建約1米範圍，河道因此縮減。至此，姑且不論河川區域線之問題，則原告工廠用地其合法取得使用之面積係4189平方公尺，就應於合法使用地上施設工廠廠房，則其餘皆屬非法違章，於98年5月20日苗栗縣銅鑼地政事務所複丈確認原告非法佔用施設工廠部分，於未登記土地廠房佔用3346平方公尺、蓄水池佔用235平方公尺，合計3581平方公尺，被告本權責予以查處，並參酌相關適用法規，認原告工廠即位在河川區域內，則應適用水利法之特別規定予以查處。又原告於61年至79年間陸續取得用地合法權源計4189平方公尺迄今99年止未有改變，則於82年後有部分合法用地劃入河川區域內。被告認依現行法令及目前所佈置河川區域線論仍有違法情事，惟被告早先於61年及79年時核予原告於○○鄉○○段51-13、51-3地號面積4189平方公尺同意設立工廠，則有信賴保護原則之適用暫不於處分，至於其他於合法用地範圍外設置工廠3581平方公尺部分，即屬非法違章並劃入本縣西湖溪河川區域內。又原告於60年施設開始即陸續逐步擴大建廠迄今，佔用西湖溪河川公地，依各期公告之河川圖籍及治理計畫而觀，其違章部分皆有劃入河川區域內，而被告依水利法規定，本於保護水道及人民生命財產安全為由，予以行政處分非法佔用河川公地之違章3581平方公尺，應無違誤。
㈣原告雖主張曾向被告請求查詢60年間公告之西湖溪河川區域
境界線圖籍，詎被告承辦人員竟表示無法查知等語，按被告本於資訊公開原則，無論何人來調閱相關資料，除有保密必要之文件，被告皆會受理調閱，且公告之河川圖籍都存留於被告處保管備覽，應無原告所述被告承辦人員表示無法查知等情，原告所述應予舉證釐清，恐為誤解。
㈤依法務部91年1月24日法律字第0910700023號函，信賴保護
原則之適用，通常須符合⑴須有信賴基礎、⑵信賴表現、⑶信賴值得保護等要件，又所謂值得保護之信賴，更須斟酌公益，如公益之要求強於信賴利益，則信賴不值得保護。再依最高行政法院92年度判字第275號判決意旨，信賴保護原則係指行政處分雖有瑕疵，但相對人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之，如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。原告雖稱有陸續向毗鄰地承租人取得使用權，且其前手及原告均有對被告繳納河川公地使用費或其他不同名目之規費等語，惟河川公地之使用，其使用目的係種植許可，又原告與毗鄰河川公地之承租人取得土地使用權，並非行政機關之處分，至於其他不同名目之規費，應指原告所提證據臺灣農田水利會所課費用（此部分與被告無涉）。原告於61年間即知施設工廠應經許可設立，應了解相關行政程序及相關法令之規定，原告於今提出河川地讓渡書及河川公地之繳納證明（自65年至77年間），則該等證物僅能證明該些土地即已在河川區域內，若非在河川區內怎能稱之河川公地，則原告本應注意其土地之管制規定，又原告藉此繳納證明欲與82年2月3日82府建水字第155239號函公告之河川區域線產生因果關係，歸責於所公告劃定之區域線影響原告等，實不足採，故依上述法務部91年1月24日法律字第0910700023號函釋，原告之行為佔用河川區域施設工廠等情事自無信賴保護原則之適用。
五、本件兩造之爭點為：系爭位於河川區域內之原告部分廠房計3581平方公尺，係於何時興建？興建時是否位於當時被告所劃定之河川區域內？
六、按「主管機關為保護水道，應禁止左列各事項：在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施，豎立廣告牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。」、「違反第78條第1項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處6千元以上3萬元以下罰鍰；因而損害他人權益者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科4千元以上2萬元以下罰金；致生公共危險者，處5年以下有期徒刑，得併科6千元以上3萬元以下罰金。」分別為72年12月28日修正之水利法第78條第1項第1款及第92條之1第1項所明定。又「河川區域內，禁止下列行為：．．．建造工廠或房屋。」、「有下列情形之一者，處新臺幣60萬元以上300萬元以下罰鍰：．．．違反第78條第4款規定，建造工廠或房屋者。」、「違反．．．第78條．．．規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。」現行水利法第78條第4款、第92條之3第5款及第93條之4亦分別定有明文。
七、次按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」、「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」分別為行政罰法第4條及第5條所明定，是行政罰法之處罰採法定主義，又對於違章行為，如事後法律有所變更，採從新從輕原則，此亦符合法治國之基本要求及精神。另關於72年12月28日修正之水利法第78條第1項第1款所規定，在行水區內建造且足以妨礙水流之行為，依此文義解釋及行為態樣，如行為人為建造工廠或房屋完成後，並有足以妨礙水流之情形，其行為業已完成，雖其違法之狀態係一直存續中，惟此係狀態而非行為之繼續，又除非法律有特別規定，如對行為人行為後之狀態負回復原狀之責任，經主管機關限期其回復原狀而未為，否則主管機關應對行為人之違章行為處罰，而非對於行為後之違法狀態課予以處罰。是行為人在行水區之建造行為係於92年2月6日水利法修正之前(96年7月11日另修正公布第34、89條條文並增訂第89之1條條文，97年5月7日增訂公布第97之1條條文，均與本件原告違章行為無涉)者，因該行為依當時水利法第92條之1第1項前段之規定，處6千元以上3萬元以下罰鍰，與現行92年2月6日修正後之水利法第78條第4款、第92條之3第5款及第93條之4之規定，在河川區域內建造工廠或房屋者，處新臺幣60萬元以上300萬元以下罰鍰，2者比較，自以行為時水利法第92條之1第1項前段之規定之處罰較輕，是行為人在行水區之建造行為於92年2月6日水利法修正之前，主管機關僅能依行為時之處罰較輕之法律規定處斷，自不得適用現行之處罰較重之法律規定。至72年12月28日增訂之水利法第92條之1第1項後段雖規定：「因而損害他人權益者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科4千元以上2萬元以下罰金；致生公共危險者，處5年以下有期徒刑，得併科6千元以上3萬元以下罰金。」而另有刑事處罰之規定，惟被告於98年11月12日為本件裁罰時，現行92年2月6日修正後之水利法已刪除此刑罰規定，另於同法第93條第1項規定：「違反本法或主管機關依法所發有關水利管理命令，而擅行或妨礙取水、用水或排水者，處4千元以上2萬元以下罰鍰；因而損害他人權益者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科4千元以上2萬元以下罰金。」及第94條之1第1項規定：「有第92條之2至第92條之5、93條之2或第93條之3規定情形之一，致生公共危險者，處5年以下有期徒刑，得併科新臺幣50萬元以上500萬元以下罰金。
」修正前後之相關刑事構成要件雖有差異，經比較之，仍以92年2月6日水利法修正前之規定刑責較輕，惟本件原處分所記載及被告主張之原告違章事實，均未涉及上開規定之刑事構成要件，而僅對原告系爭違章事實之予以裁處罰鍰，尚無比較前述水利法修正前後刑罰輕重之問題，併予敘明。
八、經查，本件原告於苗栗縣○○鄉○○段西湖溪河川區域內公有土地建造工廠，經被告於97年10月8日會同相關業務單位現場查緝取締，系爭工廠位於○○鄉○○段西湖溪河川區域內（均屬未登記土地，其中廠房佔用3346平方公尺、蓄水池佔用235平方公尺，合計佔用河川公地3581平方公尺），有現場照片及會勘紀錄在卷可稽(本院卷45-51頁)，又被告於本院99年6月25日履勘現場時稱此位置及面積係依苗栗縣銅鑼地政事務所之複丈成果圖(同卷119頁勘驗筆錄及57頁成果圖)為據，此事實亦為原告所不爭。惟按系爭廠房建造期間，原告稱係自60年間興建，而陸續增建至於90年間，另依被告所提出之66年11月10日、82年8月16日及92年7月22日航空攝影圖(下稱空照圖)，3者比較之，66年11月10日之廠房面積較小，而82年8月16日及92年7月22日之廠區範圍大致相同，變化不大，足見系爭廠房大部分於82年8月16日前所興建，又苗栗縣西湖溪60年與82年2月3日公告河川區域線並不相同(同卷88,90頁)，60年之河川區域線較82年2月3日之公告範圍為小。另按原告建造廠房時，如在公告河川區域線之外，係未向主管機關申請核發建造執照，而擅自建造，屬違反建築法之問題，而非違反水利法上開規定。另被告依本院之指示，於82年8月16日及92年7月22日之空照圖上，分別標出苗栗縣西湖溪60年及82年2月3日公告河川區域線，依82年8月16日之空照圖，有相當部分系爭廠房位於60年間公告之河川區域線之外，如該部分廠房係原告於82年2月3日公告河川區域線前所興建，並未違反水利法上開規定，又原告於92年2月6日水利法修正後，如有在河川區域內建造工廠或房屋之行為，方得依現行92年2月6日修正後之水利法第78條第4款、第92條之3第5款及第93條之4之規定裁罰，已如上所述，依上開事證，原告所建造之系爭廠房，依82年8月16日之空照圖，已大部分存在，且廠房之興建需相當期間，衡情系爭廠房有部分係位於82年2月3日公告苗栗縣西湖溪河川區域線前所興建。是本件被告原處分依苗栗縣銅鑼地政事務所之複丈成果圖，及82年2月3日公告苗栗縣西湖溪河川區域線，認系爭廠房佔用3346平方公尺、蓄水池佔用235平方公尺，合計佔用河川公地3581平方公尺，以原告違反現行水利法第78條第4款規定，依同法第92條之3第5款及93條之4規定，予以裁罰，所依據之事實，自與客觀事證不符，且法令之適用，亦有違行政罰法第4條及第5條之規定。
九、再按行政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據，而主管機關對於人民有行政法上之違章行為，所為課處罰鍰之書面處分，應就行為人違章行為之事實予以明確正確記載，如違章行為人、日期、地點及違章行為，而其記載之內容，須達其要件已可得確定之程度，且得據以與其他行政處分為區別，及判斷其已否正確適用法律，方得謂行政處分已有事實之記載。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合上開事實記載之法定程式，因依行政程序法第114條第1、2項之規定，該條第1項第2款至第5款得於訴願程序終結前補正之行為，並未包括違反行政程序法有關行政處分事實記載之瑕疵，是該瑕疵並無法於行政處分作成後予以補正，而屬違法。查被告於本件言詞辯論時另主張於97年10月16日至原告廠房現場勘查時，發現原告有將擋土牆敲毀，並擴建約1米範圍等情縱然屬實，此並不影響原處分有上開之違法，又按現行水利法第78條第4款之規定，河川區域內禁止建造工廠之行為，原告如有上開行為，係屬原告於97年間之違章行為，原處分如欲對原告該違章行為予以處罰，自應將原告該次於河川區擴建範圍之位置及面積標示，並載明違章之時間，以求完整及符實情，乃原處分並未有此記載，而被告僅於本件言詞辯論期日方提出該部分答辯，自無從依原處分記載之內容而達其要件已可得確定之程度，並據以與其他行政處分為區別，及判斷其已否正確適用法律，亦有違誤。
十、從而，本件被告認原告違反現行水利法第78條第4款規定，依同法第92條之3第5款及93條之4規定，處原告罰鍰60萬元，並限期99年4月30日前辦理回復原狀並拆除其設施，有上開規定及說明之違誤，訴願決定予以維持，難謂有合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應由本院將之均予撤銷，由被告依原告建造廠房之期間及位置面積，及對照苗栗縣西湖溪60年及82年2月3日公告河川區域線，予以明確記載，為適法之處分，以維法制。至兩造間其他陳述及主張，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195 條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 15 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 9 月 24 日
書記官 許 騰 云