臺中高等行政法院判決
99年度訴字第178號99年9月1日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 鄭志誠 律師
宋永祥 律師上 一 人複代理人 陳建三 律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 壬○○
庚○○辛○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國99年3月17日經訴字第09906052860號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未經申請許可，擅自於其所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○號之特定農業區農牧用地（下稱系爭土地）之土地上開挖土石，案經被告會同苗栗縣警察局通霄分局社苓派出所員警於民國（下同）98年5月10日前往勘查時，查獲現場有挖土機1部，開挖範圍長約22公尺、寬約10公尺、深平均約3.5公尺，開挖土石數量約770立方公尺。被告乃核認原告有未經申請許可即擅自採取土石之違規情事，依土石採取法第36條規定，為：「一、處罰鍰新臺幣(下同)壹佰萬元整。二、限於98年7月15日以前辦理整復及清除其設施。三、禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運。」之處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告於系爭土地上開挖土石確為農地整地行為，應無土石採取法第36條規定之適用：
⒈按「『土石採取法』第三十六條規定未經許可採取土石應
予處罰，惟同法第三條但書所列五款『一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。』情形為不須申請土石採取許可者，僅依『採取土石免申辦土石採取許可管理辦法』辦理相關事宜即可，該等情形無未經許可採取土石之問題，故不適用『土石採取法』第三十六條規定處罰。至若未依前揭辦法辦理相關事宜，因土石採取法對該情形未設處罰規定，應視該等行為是否違反其他主管法令予以查處。」業據經濟部93年12月7日經礦字第09302715460號函闡釋甚明。準此可知，只要係符合土石採取法第3條第1項各款規定之開挖土石行為，即無須向主管機關申請土石採取許可，自非屬「未經許可採取土石」之行為而無土石採取法第36條規定之適用。是被告主張原告進行農地整地行為，未向主管機關申請核准即擅自開挖，已違反採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項規定，原處分依土石採取法第36條規定裁罰並無不合云云，顯對土石採取法之規定有所誤解，更與上開經濟部函釋之意旨不符，原處分之認事用法確有違法不當之處，實應予撤銷。
⒉次按「查土石採取法係規範以採取土石為主體之行為，依
該法第3條第1項規定，採取土石，應依該法取得土石採取許可，對於其他非以採取土石為主體者，自非該法所規範之對象，爰該法第3條第1項第2款規定『實施整地及工程就地取材者』為應取得土石採取許可之例外。準此，有關上開『整地』之認定標準，原則上應視是否以採取土石為主體判斷之，其範圍包括建築整地、工程整地、農業整地及其他非以採取土石為主體之整地行為．．．」亦經經濟部礦物局93年11月9日礦局石二字第09300233060號函闡釋甚明。準此可知，開挖土地之行為究否為土石採取第3條第1項第2款所稱之「整地」行為，應視該開挖行為是否以採取土石為目的，若僅先將所開挖之土石置於一旁，將土地整理後再回填土石，並無將土石外運，即顯非以採取土石為目的之行為，而應屬「整地」行為。雖被告一再辯稱原告有無將土石外運，並不影響其有「未經許可採取土石」行為之認定云云，然據上開經濟部礦物局函釋之意旨，原告開挖土石之行為究為整地行為？抑或採取土石行為？當視其開挖土石之目的以為判斷；而原告有無將土石外運，更是判斷原告行為類型之重要參考依據。是被告忽視原告開挖土石之目的，及根本未有將土石外運之事實，即以原處分對原告裁罰100萬元云云，其認定事實不免草率，更與上開經濟部礦物局函釋之意旨不合。
⒊又按○○○區○○路○○路工程設施需要及基於灌溉、排
水便利之區域性整地，應列入重劃工程辦理。但其屬於個別坵塊之整理工作，應由受分配土地所有權人自行為之；所需經費，得向政府指定之銀行申請專案貸款。」農地重劃條例第12條定有明文。經查，系爭土地係被告辦理農地重劃，而於98年2月27日辦理確認界址與交接程序後，點交予原告使用。而依上開規定，系爭土地既為原告因農地重劃所分得之個別坵塊，本應自行對系爭土地進行整地工作。是原告主張於98年4、5月間對系爭土地開挖土石，先填入農土後再將所開挖之土石回填，乃係為對系爭土地進行整地作業，確屬有據。
⒋另按「農地改良以挖填平衡、土石方不得外運、不得超過
鄰近農地之高度、且不得影響鄰近農業經營環境、公共安全、住家安寧及灌溉排水系統設施。」苗栗縣申請農地改良作業要點第5條第1項定有明文。蓋農業整地作業，本應視各農地之現況因地制宜，調整適用不同之整地方式。核本件被告逕以原告開挖之深度逾越整地之必要性，而認定原告開挖土石之行為非屬農地整地行為云云，姑無論原告對系爭土地之開挖深度究為1.5公尺抑或3.5公尺？確有疑義外，訴願決定在被告未有任何舉證之情況下，僅憑被告代表人員片面之說明，即逕認原告開挖深度達3.5公尺，逾越整地所必須云云，顯未依證據認定事實，已有不當。而被告根本未審酌系爭土地之現況，是否真有滲水情形？開挖之深度是否合於整地所須？即逕以其刻板印象認定原告所為非屬整地行為，認定事實不免過於草率。況縱連被告自行訂頒之申請農地改良作業要點，亦未對農地整地時之開挖深度作有限制，被告何以得依原告整地之開挖深度來認定原告所為非屬整地行為？且原告之整地行為，更有符合上開規定挖填平衡，土石方不得外運等各項限制，何以認定已逾越整地行為之必須？另核系爭土地經原告進行整地作業後，已變成適於耕種之良田，原告更已開始於系爭土地上進行耕種。是足見原告之整地行為確有成效，非如被告主張已逾越整地所必須之程度。
⒌且依證人己○○於99年8月20日庭期到庭證稱：「是原告
看我有開挖土機，他問我說田地有湧泉要如何處理，我說將土石挖掉一點，找其中的水路，用土填實，再將土石回填，然後壓平。」、「當時派出所沒有叫我去。是在同一天施作的，我在現場找水路時他們就到了，我係在正常上班時間即8點多去施作的，因為有湧泉我看不清楚，所以要用抽水機來抽水，於抽水後才能看清楚何處湧泉。當時警察到現場時，我正在找水路，後來他們叫我們停機，水就湧出來。」、「（法官問：後來證人係再為如何之處理？）我就將土填實，並將砂石回填，以挖土機壓實。」、「（法官問：於施作後是否還有湧泉？）施作後沒有再湧泉，我們就能施種。」等語，已清楚說明原告確係因系爭土地有大量滲水之情形，已影響耕作，方於系爭土地上進行農地整地行為。而整地之方法經與證人討論後，乃決定先在系爭土地上開挖土石，並置於一旁，並同時用抽水機將滲出之地下水抽乾，以尋找地面下滲水之水路位置，待找到水路之後，再用密度較高之農土封住水路，用挖土機壓實後，再將原先開挖之土石回填，再次用挖土機壓實，最後再以田土覆蓋在回填之土石上方，完成全部之整地作業。而原告使用之整地方式，由系爭土地嗣後再無滲水情形，且已適於耕種，即可證實確係有效之整地方式。是被告未經任何調查，甚至連系爭土地是否有滲水湧泉之情況均不清楚，即片面認定原告開挖土石非屬整地行為，逕對原告裁罰100萬元云云，其認事用法不免過於草率，而有違法不當之違誤。
⒍再者，各地方政府對於農民常因不諳法規，自行從事農地
整地行為，遭致警察機關取締移送法辦肇致民怨，多有作成簡化農民申請農地整地作業程序之決議，諸如彰化縣政府即決議：「對於農民僅單純實施農地整地無外運土石或採取2立方公尺以下土石自用者，依土石採取法第三條規定無須取得土石採取許可．．．」等語，即以農民之整地行為有無將土石外運，作為是否需要追蹤列管，有無為違反相關法令之判斷依據。另依苗栗縣申請農地改良作業要點第5點第3項規定，亦僅針對因整地致產生之多餘土石方者，要求農民須提出申請加以列管，經主管機關會堪認定符合後方得將土石外運。且被告就系爭土地所在地區辦理農地重劃時，曾以98年2月18日府地劃字第0980026758號函通知各土地所有權人到場辦理確認界址與點交，即在上開函文中載明「點交後土地之整理如涉土石載運請依規定辦理申請」等語，更足見被告亦係以土石方有無外運，作為是否須申請列管及是否為土石採取行為之判斷依據。經核，原告對系爭土地進行整地作業，僅將開挖之土地暫先置於系爭土地旁邊，並無產生多餘土石者，且自始均未將所開挖之土石外運，此亦為被告所不否認。是原告之整地行為縱未提出申請，至多亦僅係有無違反苗栗縣申請農地改良作業要點等相關規定，而應依該規定處理，然此並不影響原告所為乃係農地整地行為，實無土石採取法第36條規定適用之餘地。
⒎被告雖辯稱原告有無將土石外運，並不影響其所為是否為
「未經許可開挖土石」行為之認定云云，此不僅與被告98年2月18日府地劃字第0980026758號函文內容有所齟齬，且倘認被告之上開主張可採（原告否認），則上開函文「如涉土石載運請依規定辦理申請」之內容豈不有誤導農民、陷人於罪之虞，是其主張實無足採。
㈡系爭土地確有發生滲水情事，原告於系爭土地上開挖土石，確係為進行農地整地作業：
⒈原告主張係因系爭土地有大量地下水滲出致無法進行耕種
，為徹底改善滲水情形，方於98年5月初對系爭土地進行整地作業等情，業已於訴願程序中提出系爭土地滲水及將土石回填處理後之照片供參，且亦有在系爭土地鄰近之其他土地所有權人黃大江等人，簽署證明書及相關照片證實系爭土地及鄰近其他土地在重劃後仍有滲水無法耕種之情事，足堪信其為真正。
⒉然核訴願決定對於原告所提證據全未置理，未有說明不採
信之理由，即逕以系爭土地所在地區之空照圖，認定系爭土地於重劃前並無滲水情形，重劃後產生滲水情形係因原告開挖土石造成土地供需不平衡所致云云。姑無論原告所提照片係近距離拍攝，清晰度遠甚於被告所提供之空照圖，且空照圖乃係由上往下垂直拍攝，僅能拍攝到地表表面之狀況，對地面下滲水之狀況即無從拍攝，訴願決定如何能以空照圖來判斷系爭土地地表下有無滲水及其原因？由此，足見訴願決定僅依據空照圖所示，在未有進一步調查滲水原因之情況下，即認定系爭土地滲水係因原告之開挖行為所致云云，顯係出於臆測之詞，要無足採。
⒊又原告前已於訴願程序中提出系爭土地滲水及將土石回填
處理後之照片供參，惟被告雖承認系爭土地於重劃前有泉水湧出之情形，卻主張辦理農地重劃後已無滲水之情事云云，然被告辦理農地重劃作業，僅有將重劃區內之農地重行分配，並興建道路、水溝等公共設施，但對於農地之現況如何？有無滲水等情？被告即全無過問，均係逕由受分配之農民自行對分得之農地進行整地行為。是被告辦理農地重劃，根本未有對分配土地進行改善工程，原先會滲水之農地，縱經被告辦理農地重劃作業，亦不會改善其滲水之情況。故被告辯稱系爭土地於農地重劃後已無滲水情事云云，顯與事實不符。
⒋另依據鈞院於99年7月6日至系爭土地現場履勘之結果可知
，系爭土地鄰近之「房裡溪」河道地勢高於系爭土地，此亦為被告所不爭執，因此系爭土地確有因地勢較低而有滲水之可能。而鈞院履勘時，雖因原告已將系爭土地整地完畢，並開始從事耕作，致使無法判斷有無滲水之情形。然由系爭土地後方之農地上有滲水之情形，且鄰近之同段第420地號土地更有大量滲水至無法耕種之情事；另同段第420地號土地對面之農田，雖已開始進行耕種，卻仍有部分土地有泉水冒出之情形，而同段第420地號土地右側之農田（應為同段第418地號土地）更有大面積嚴重滲水之情形。準此，足證原告主張系爭土地於農地重劃後仍有滲水情事，確屬有據。
⒌且依證人戊○○於99年8月20日庭期到庭證稱：「（法官
問：當地是否有湧泉的問題？）有，從我小時候就有湧泉了，之前有暗溝可將湧泉排出以利耕作，重劃後該暗溝被堵住，分到的土地就開始有湧泉的狀況。」、「（法官問：系爭418、419地號土地是否仍在耕作？）現在是沒辦法，要想辦法改善。那時有埋塑膠管，因排水溝設計的較淺，故水排不出去。我的田對面及附近的農地，勉強可以耕作，原告所有的土地多少會湧泉．．．」等語；及證人丁○○於99年8月20日庭期到庭具結證稱：「我不知道地號，是我母親梁劉桃的地。當地有湧泉，我們那邊很嚴重，無法耕作。」等語。均可證實系爭土地周邊，於重劃後確有滲水湧泉之情況，且被告在鈞院至現場履勘及詢問證人之後，對於系爭土地確有滲水湧泉乙事，已不再爭執。由此，更足證原告主張於系爭土地開挖土石確為農地整地行為。
㈢綜上所陳，原告於系爭土地開挖土石，確係因系爭土地有滲
水情形致無法耕種，為徹底改善滲水狀況所為之農地整地行為，本無土石採取法第36條規定之適用。故原處分對原告課處100萬元罰鍰，及經濟部訴願決定維持原處分，其認事用法均有違法不當之處，應予撤銷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠本案經被告派員會同苗栗縣警察局通霄分局社苓派出所於98
年5月10日至現場勘查，發現該系爭土地有開挖土石之情形，現場開挖範圍經丈量長約22公尺、寬約10公尺、深平均約
3.5公尺，開挖土石數量約770立方公尺，此為原告所不爭，而原有之地形地貌均已遭破壞，原告藉整地之名行開挖土石之實，已至為明顯，其違法事實應足堪認定。
㈡原告主張其土地重劃後冒出大量地下水覆蓋農田，遂利用現
有農耕機械先行挖掘農地，意在改善積水農地，且目前已將原先挖掘之土石回復，農田已未再滲水云云，核本件經會簽本府地政處重劃科簽見表示：「本重劃區位屬地下水源豐富之區域，重劃前既有以湧泉為補助給水灌溉使用；本重劃區無重劃後冒出大量地下水覆蓋農田情事。．．．」，原告所訴顯非實情，且原告於警訊時亦未主張滲水才予整地等情，況如係整地，何需控至3.5公尺，其施作方式，有違常理，已非整地所必要，原告當不能據此援為無罪之詞，其違法事實應足堪認定。
㈢系爭土地地下水源雖豐富，但本府地政處已簽覆重劃後無冒
出地下水覆蓋農田情事，查獲現場相片之水源係原告擅自開挖所致，現場之抽水幫浦係其為利於將泥土挖走，而以幫浦先將水抽走。
㈣原告主張其係單純進行農地整地行為，惟依據採取土石免申
辦土石採取許可管理辦法第3條第1項規定，實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請核准，然本件原告並未向主管機關申請核准，即擅自開挖，顯已違反土石採取法第3條第1項之規定，被告依同法第36條之規定予以裁罰並無不合。
㈤再者，土石採取法第36條所定處罰對象係未經許可採取土石
者，至於所採取之土石是否外運亦不影響該法條構成要件之成立，故被告對於本件之裁罰並無違誤。
㈥按土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自
然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的。系爭土地為特定農業區農牧用地，原告既未依法申請而採取土石，恐將影響土地之結構及破壞國土保安，綜上所述，原告所為之主張，均不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於原告係「採取土石」亦或「整地」行為之事實認定，經查：
㈠按「土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，
不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地與工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。六、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。」、「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔」分別為土石採取法第3條第1項及第36條所明定。而採取土石，固無庸業經行為人將所採取之土石運出為必要，惟採取土石意在供行為人之使用，從而自應審究行為人採取該土石其主觀之意圖為何，倘僅係因整地以方便工程之運作，除應受相關法令限制外，尚與違反土石採取法第3條第1項要件不符(最高行政法院98年度判字第113號判決參照)。
㈡本件原告未經申請許可，於其所有農牧用地之系爭土地上開
挖土石，案經被告會同苗栗縣警察局通霄分局社苓派出所員警於98年5月10日前往勘查時，查獲現場有挖土機1部，開挖範圍長約22公尺、寬約10公尺、深平均約3.5公尺，開挖土石數量約770立方公尺，乃依土石採取法第36條規定，為前揭處分，固非無據。
㈢惟按土石採取法係規範以採取土石為主體之行為，依該法第
3條第1項規定，採取土石，應依該法取得土石採取許可，惟同條第3條但書第2款規定「實施整地及工程就地取材者」，為應取得採取土石許可之例外，該等情形無未經許可採取土石之問題，故不適用土石採取法第36條規定處罰，至若未依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法申請採取土石者，除應受相關法令限制外，尚與違反土石採取法第3條第1項要件不符，被告辯稱原告未依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法，向目的事業主管機關申請核准實施整地，即擅自開發，即已違反土石採取第3條第1項規定，核無足採。
㈣另查系爭土地地下水源豐富，不遠處即為房裡溪，該溪之河
床較系爭土地高約1.5公尺，此為被告所不爭執。經本院勘查系爭土地附近○○○鎮○○段第420地號土地有地下水湧出，無法耕種，有該相片附本院卷足稽，證人丁○○到院證稱：伊係藍田段420地號土地所有權人梁劉桃之子，當地有湧泉，我們的地湧泉嚴重無法耕作。證人戊○○亦到院證稱：伊係藍田段418、419地號土地之所有權人，當地於伊小時候就有湧泉，之前有暗溝可將湧泉排出以利耕作，重劃後暗溝被堵住，分到的土地就開始有湧泉之狀況等語。況於系爭土地後方(被告訴訟代理人稱係藍田段452號之抵費地)之土地上明顯可見湧泉積水情形，有本院勘驗照片第8、第9張在卷足稽，足證系爭地區於重劃後仍有湧泉出水情形。又於被告所拍攝之查獲現場相片，仍可見有大片水域，堪認原告主張系爭土地有湧泉流出應可採信。
㈤又系爭農地既經常有湧泉，顯有礙耕作，如需持續耕種，勢
必予以整治。證人己○○亦到庭結證稱：原告看伊有開挖土機，問伊田地有湧泉應如何處理，伊說將土石挖掉一些，找其中水路，用土填實，再將土石回填，然後再以挖土機壓實，伊即在被查獲當日上午8點多前往施作，因有湧泉看不清楚水路，所以要用抽水機抽水，於抽水後才能看清楚何處湧泉，當警察到現場時，伊正在找水路，嗣後伊將土填實，並將砂石回填，以挖土機壓實後，就沒再湧泉了等語，經核與現場留有抽水幫浦，及一般需將淹水抽出至露出地面，始得正確尋找出水點並予填平壓實之常情相符，其證言應堪採信。雖原告於警訊時供陳係其自己挖取砂石，惟其於本院行準備程序時陳稱因怕連累己○○，始未於警訊時供出僱用己○○等情，經核亦符一般社會常情，是亦難以原告未於警訊供陳僱用己○○，即遽認己○○證言不可採。又經本院於99年7月6日履勘現場時，系爭土地已種植水稻，生長良好，有勘驗相片在卷足稽，是原告主張係為整地而挖採土石應可採信。又警訊僅詢問原告苗栗縣○○鎮○○段○○○號地主係何人、僱用何人挖取土石及土石有無外運等情，並未訊問原告挖取土石之目的，此有苗栗縣警察局通霄分局98年5月10日訊問筆錄在原處分卷可稽，是亦難以原告未於警訊時主張其係因滲水才予整地等情，即認原告非以整地為目的而挖取土石。另本件開挖範圍固為長約22公尺、寬約10公尺、深平均約
3.5公尺，開挖土石數量約770立方公尺，惟本件係屬地下出水之整地，且地下出水處究有多深及其出水處究有幾處，均屬未知，是其整地方式自與一般之整地有所不同。況本件採挖土石處係位於系爭土地靠近小灌溉溝渠處，系爭土地另端則直接面臨馬路，現場僅有一部挖土機，挖取土石尚未外運，此有現場相片及本院勘驗相片可稽，亦為被告所不爭執，則原告如有採取土石之意圖，理應於系爭土地靠近馬路處挖取，並備妥搬運車，以方便採取及接運，何以原告未以此方式為之，亦堪認本件原告係因湧泉而以整地為目的而挖取系爭土石堆置一旁時即被警查獲。
㈥綜上所述，被告依土石採取法第36條對原告所為之處分核有
違誤，訴願決定疏未詳查遞予維持，亦有未合。原告執以指摘，並聲明求為撤銷。為有理由，合將訴願決定及原處分均予撤銷，以昭折服。兩造其餘訴弁事由，與上揭判斷無影響，爰不逐一審論，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 9 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 9 月 9 日
書記官 凌 雲 霄