臺中高等行政法院判決
99年度訴字第187號101年1月5日辯論終結原 告 陸力鋼鐵工業股份有限公司代 表 人 陸世偉訴訟代理人 張豐守 律師複代理人 吳莉鴦 律師被 告 經濟部水利署第三河川局代 表 人 鄭修宗訴訟代理人 蕭舒雄訴訟代理人 洪松林 律師上列當事人間因自動拆除獎勵金事件，原告不服經濟部中華民國99年3月19日經訴字第09906053280號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，原告之代表人為陸泰陽；被告之代表人為張廣智，嗣於訴訟進行中，原告之代表人變更為陸世偉；被告之代表人依序變更為白烈燑及鄭修宗，茲據新代表人陸世偉、白烈燑、鄭修宗分別具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：
（一）緣經濟部水利署為辦理前臺中縣大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程，委由改制前臺中縣政府（下稱臺中縣政府）辦理上開治理計畫之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，經該府報由內政部以民國（下同）96年6月27日臺內地字第096 0102354號函核准徵收前臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物；嗣臺中縣政府據內政部上開函及土地徵收條例第18、27條及同法施行細則第21、28條之規定，以96年8月2日府地權字第0960215305 1號公告徵收土地（公告期間自96年8月6日起至96年9月5日止），再以96年12月25日府地權字第09603580741號公告徵收土地改良物（公告期間自96年12月26日起至97年1月25日止）。
（二）而原告所有坐落前臺中縣太平市○○○段131、131-1、131- 4、131-8、131-21、131-16、131-17等地號及未登錄土地上之工廠（按即建築改良物）因位於上開徵收土地範圍內，該府遂於該徵收地上改良物公告期滿後發放地上改良物補償費及全拆救濟金，原告於97年1月28日領取地上改良物補償費（含全拆救濟金等），完成徵收地上改良物相關補償程序在案。
（三）嗣原告於上開徵收土地改良物之公告期間，仍對該等土地改良物之數量、金額及RC擋土牆、圍牆等究係坐落未登錄之公有土地或私有地上有所爭議，遂向臺中縣政府提出陳情、異議，並向臺中市太平地政事務所（改制前為臺中縣太平地政事務所）申請鑑界，經該所鑑界後發現原告原查估之地上建物即鋼鐵造廠房（1）至（9）等無法提供合法證明文件，且部分項目有面積計算錯誤等情事，並由該所委由現代地政不動產估價師事務所查估核對後，製作更正補償清冊等資料，爰移由臺中縣政府酌處，經該府以98年6月16日府地權字第09801821291號公告略以：原公告事項
四、建築改良物補償清冊（私有土地）編號：9鋼鐵造、
（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目（除「水泥地面」一項外）係無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，應予撤銷部分原徵收公告等語，再以同日府地權字第09801821293號函通知原告（按：原告針對上開函不服，向內政部提起訴願，惟因訴願逾期經內政部以99年2月1日臺內訴字第0980214493號訴願決定書為「訴願不受理」決定在案，嗣原告不服提起行政訴訟，經本院以99年度訴字第114號判決撤銷訴願決定，著由訴願機關重為訴願決定，訴願機關經審理後仍駁回原告之訴願，原告復不服提起行政訴訟，經本院100年度訴字第195號判決駁回原告之訴在案）；另以同日府地權字第09801821294號函被告，除告知上情外，並將原告無法提供合法證明文件之土地改良物部分之補償清冊等相關資料移請被告酌處。而前述繫案土地改良物經委請現代地政不動產估價師事務所重新查估核對後，依其複核查估結果製作「陸力鋼鐵公司建築改良物更正補償費清冊明細表」內容顯示，除原告所有之鋼鐵造廠房（1）至（3）位置確係坐落於私有土地上無誤，前開建築改良物補償費及其全拆救濟金部分等原已核發金額無訛，故未列入該更正補償清冊範圍外，僅係就原告原所核領鋼鐵造廠房（4）至（9）之建築改良物部分之補償費及其全拆救濟金【即清冊原列合計部分金額新臺幣（下同）35,253,149元】，以該等建築改良物因原查估之坐落位置部分有誤，且為無法提供合法證明文件者，應改採救濟金項目核算其金額（即清冊複核合計部分26,640,216元），而由該原列合計部分扣除複核後合計部分之差額共計8,612,933元（按即為原告應繳回部分）。
（四）另關於原告地上建築改良物自動拆除獎勵金部分，則由受臺中市太平地政事務委託之現代不動產估價師事務所辦理地上物查估工作，並依查估結果製作「太平市頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程地上物查估建築改良物自動拆遷獎勵金清冊」（內含「私有土地」及「公有土地」二部分），核定應發給原告土地改良物自動拆除獎勵金合計11,395,208元。被告為上開工程之執行機關，乃以98年7月20日水三產字第09818006150號函（下稱原處分）為原告建築改良物自動拆除獎勵金、救濟金應發11,395,208元之處分，並於同函中敘明依臺中縣政府98年5月27日府地權字第0980160670號函及98年6月16日府地權字第09801821294號函示，扣除溢領應追回之8,612,933元，實發2,782,275元，請原告於98年7月31日前至被告領取上開款項。
（五）原告不服，經由被告向經濟部提起訴願，並主張：原告已於98年5月19日將徵收用地範圍內之建築物與圍牆自行拆除完成，而被告亦依法核定應給付原告11,395,208元，理應儘速發放，惟被告所為通知原告領取獎勵金及救濟金函，並未敘明為何原因，僅將扣款後實發2,782,275元之結果告知原告，故原處分明顯違反行政程序法第5條、第8條之規定。況依原告與經濟部水利署於98年5月1日協商會議紀錄結論略以：原告之拆除工作不論晴雨天應於98年5月20日前自行拆除完成位於用地範圍內之建築物（含圍牆），附拆除完成之相片函送被告確認後，水利署同意於7日內發放自動拆除獎勵金及救濟金。原告亦依協商結論於98年5月19日前完成拆除，已如前所述，並行文被告確認，故依上開協商會議紀錄結論，被告即應儘速將自動拆除獎勵金及救濟金全數發放予原告，然被告延誤發放自動拆除獎勵金及救濟金，並擅自作扣款之行為，影響原告之權利甚鉅，亦與憲法第15條保障人民財產權意旨有違云云。
（六）經濟部於99年3月19日以經訴字第09906053280號決定駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按土地徵收係國家依公法上之關係，因公共事業之需要，基於國家對土地之最高所有權，強制取得私有土地之所有權，另行支配使用之行政行為。易言之，土地徵收之主體為國家，至需用土地人僅具土地徵收之請求權而已，並非土地徵收之主體，不得逕行徵收土地，務須擬具詳細土地徵收計畫書，依法定程序請求代表國家行使土地徵收權之政府機關，予以核准並發交該管市縣主管機關，依法執行公告、通知，俟依法補償完竣，始能取得其需用之土地。從而被告既非土地徵收之主體，不得逕行徵收土地，自無發放補償費權限，當亦無行使追回補償款並予扣抵之權利。
（二）本件由被告作成發放自拆獎勵金之處分，應為適法。⒈依土地徵收條例之規定：國家因公益需要，為辦理該條例
第3條所規定之事業，得徵收私有土地。首先，需地機關將其事業計畫報經目的事業主管機關許可前，應先舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，而後再由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。中央主管機關則應設土地徵收審議委員會，審議徵收案件，並於核准徵收土地或土地改良物後，將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關；直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。至徵收土地或土地改良物應發給之補償費，則由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之（見土地徵收條例第10條至19條規定）。是由土地徵收條例之規定，徵收程序之發動及補償費之編列均由需用土地人負責，徵收公告及補償費之發放則由該管直轄市或縣（市）主管機關代為之。⒉至本案爭執之自拆獎勵金或救濟金，則非屬土地徵收條例
規定之「補償費」範圍。依內政部77年2月11日臺內地字第572840號函釋：「查徵收土地之地價補償，平均地權條例第10條已有明文規定，地上改良物之查估補償，依土地法第241條規定，係屬縣市政府職權，上開二項補償，貴府應督導所屬縣市政府切實依法辦理；關於被徵收土地減免土地增值稅乙節，平均地權條例第42條已有減免標準之規定；至有關加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」又土地徵收法令補充規定第13點亦規定：「獎勵金、救濟金或轉業輔導金，非屬地價範圍，地政機關不應干涉、但發放徵收補償費時，得代為轉發，其發給對象，宜視土地使用之實際狀況，由需用土地人協議定之。」而臺灣省政府為統一臺灣省土地徵收核發各項獎勵金、補助金及求濟金標準，並鼓勵民眾配合公共建設順利取得所需用地，紓緩土地徵收之阻力，而利國家整體公共建設工程之推展，以83年6月6日府地二字第153496號函，訂頒「臺灣省公共建設用地徵收及地上物拆遷補償獎勵方案」。嗣於85年3月7日以府地二字第148408號函修正，並將上項獎勵方案修正為「臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」。但臺灣省政府自87年12月21日起組織型態變更，大部分業務隨同調整劃歸中央或縣（市）辦理。臺灣省法規因自90年1月1日起即不再適用，依內政部88年5月10日臺內民字第8884848號函示：各縣（市）政府應依地方制度法及臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例之相關規定，將省法規轉化為自治條例或自治規則。惟就「臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」停止適用後，有無由中央統一訂定核發獎勵金、補助金及救濟金標準必要，內政部曾進行洽商研究，最後研究結果認為「本部係代表國家行使核准徵收權之機關，有關獎勵金、補助金及救濟金之發放，既非屬現行法定補償範圍，故其核發標準自不宜由本部統一訂定，是以本案仍應由各需地機關依上開77年部函規定，本於權責自行斟酌處理」內政部88年12月22日臺內地字第8886565號函。故由上開說明，內政部已明確認定「獎勵金、補助金、救濟金」等非屬土地徵收條例規定之「法定補償費」範圍之補償方案，仍應由需用土地人自行斟酌財力狀況及實際情形發給，非屬中央或直轄市或縣（市）主管機關業務範圍。
⒊目前實務上，係由地方政府將「臺灣省土地徵收核發獎勵
金、補助金及救濟金要點」轉化為自治條例，以為發放標準。就本案而言，臺中縣政府於88年間制定「臺中縣辦理工共工程建築改良物拆遷補償自治條例」，以做為辦理各項公共工程拆遷建築改良物之補償標準。是以本件由被告作成發放自拆獎勵金之處分，應為適法。
（三）臺中縣政府辦理本件徵收案件，就原告得領取之建築改良物補償費金額，該府於96年12月25日公告徵收金額為35,253,149元，於98年6月16日以府地權字第09801821 291號公告作成撤銷部分徵收公告後，查估之補償金額變更為26,6 40,216元，差額為8,612,933元。經原告對撤銷公告之處分提出訴願後，內政部以99年2月1日臺內訴字第098021
44 93號訴願決定書以訴願逾期為由，做成「訴願不受理」之決定，但原告已於法定期間內向本院提出行政訴訟，除爭執訴願未逾期外，並就現代地政不動產估價師事務所第二次查估之合法與合理性提出質疑，故臺中縣政府上開撤銷公告處分，尚未確定，補償金額亦未確定。是原告是否有溢領補償費。如有，金額若干，均未確定，臺中縣政府及被告均不得請求原告返還溢領之補償費，更不得以他項給付金額為扣抵（抵銷）。況徵收補償費係由臺中縣政府作成行政處分，亦是由臺中縣政府發放給原告，如果真有溢領補償費，亦須經由訴訟判決確定方得執行返還款，然被告未經法定程序，逕為「扣除追回」（法律性質應為抵銷）之處分，顯於法不合。
（四）臺中縣政府於98年5月27日以府地權字第0980160670號函，正本寄送太平市公所，副本則寄送本件被告，略以：「……三、副本抄送經濟部水利署第三河川局，本案部分補償項目原徵收公告應予撤銷，更正為救濟金項目，請配合於撤銷公告後扣減『陸力鋼鐵股份有限公司』8,52 3,354元之救濟金，另RC駁崁補償金額俟補辦公告後另案通知。
」再於98年6月16日以府地權字第09801821294號函通知被告有關撤銷部分徵收公告事宜，並敘明：「俟現代不動產估價師事務所重新繕造補償清冊後由本府將合法補償項目另案辦理公告徵收，無法提供合法證明文件之清冊另案移請貴局本需地機關權責酌處」，上開函文，係由臺中縣政府逕發函給各相關行政機關，核係政府機關與機關間之函文，尚不對外發生准駁之法律上效果，非屬訴願法上之行政處分。況臺中縣政府上開函文並未副知原告，此外臺中縣政府亦從未通知原告要求繳回撤銷部分之收公告之補償費或扣減獎勵金之處分，而是由被告於原處分之說明第三點作成「原應發11,395,208元，扣除應追回8,612, 93 3元，本案實發2,782,275元」之處分。是故實際作成扣減8,612,933元之處分者為被告，非臺中縣政府。
（五）被告未經訴訟即逕以原處分做成「扣除應追回8,612,933元」之處分，顯屬違法。被告原已決定要發給原告自動拆除獎勵救濟金11,395,208元，但因收受臺中縣政府於98年5月27日以府地權字第0980160670號函，略以：「……三、副本抄送經濟部水利署第三河川局，本案部分補償項目原徵收公告應予撤銷，更正為救濟金項目，請配合於撤銷公告後扣減『陸力鋼鐵股份有限公司』新臺幣8,52 3,354元之救濟金，另RC駁崁補償金額俟補辦公告後另案通知」，被告才會於原處分書同時作成「扣除應追回8,612,933元，本案實發2,7 82,275元」之處分。惟查臺中縣政府辦理本件徵收案件，就原告得領取之建築改良物補償費金額，該府於96年12月25日公告徵收金額為35,253,149元，於98年6月16日又以府地權字第09801821291號公告作成撤銷部分徵收公告，查估之補償金額則變更為26,640,216元，差額為8, 612,93 3元。然縱認臺中縣政府撤銷部分徵收公告係屬合法，而原告因臺中縣政府之違法行政處分致有溢領補償費情事，則溢領建築物補償費返還請求權之行使，法令並未規定，誠難謂徵收機關得以行政處分為溢領建築物補償費返還之核定，有關溢領建築物補償費返還請求權之行使仍應由徵收機關提起給付訴訟（最高行政法院92判字843號判決、92年判字第784號判決參照）。從而徵收機關尚且不得以行政處分做成溢領建築物補償費返還之核定，亦不得逕為移送行政執行署執行。況臺中縣政府雖撤銷部分徵收，惟原告對於臺中縣政府所為之撤銷部分徵收之處分不服，仍在行政救濟中，且臺中縣政府就其認為原告溢領補償費部分，又未經訴訟請求原告返還，揆之前揭最高行政法院裁判意旨，本不得逕以行政處分命令原告返還溢領款或逕為強制執行。臺中縣政府僅以1份公函，即要求被告追回溢領款，而被告非屬徵收補償機關，徵收補償費亦非由被告機關核發，被告卻逕為追回、扣除（性質應屬抵銷）之處分，此無異未經裁判即逕為強制執行。被告未經訴訟即做成追回扣除處分，及原訴願決定認為此部分為後續執行程序，顯然違反前揭最高行政法院之裁判意旨，於法無據，原告自得請求撤銷被告及原訴願決定此部分之違法處分及決定。
（六）再者，本件曾於98年5月1日下午3時在立法委員江連福太平服務處召開協商會會議結果：「陸力鋼鐵股份有限公司應於5月20日前自行拆遷完畢，相片送第三河川局確認後，水利署同意於7日內發放自動拆遷獎勵金」。達成協商後，原告即依協商結論於98年5月19日自動拆除地上物，並於98年5月20日分別以陸文字第098052202號函及000000000號函請經濟部水利署及被告，並檢附拆除後照片，請被告依協商結論給付自動拆遷補償費，然被告卻遲未給付。尤有甚者，臺中縣政府竟於98年6月16日以府地權字第09801821291號公告作成撤銷部分徵收公告，被告再依臺中縣政府之函示，做成本件處分，從本案扣抵8,523,35 4元，被告所為處分，顯然與協商結論有違，為違反行政契約及誠信原則，顯有違法。原處分自應予撤銷。
（七）按「建築改良物所有人於限期內自行拆遷者，按拆遷合法建築物查估補償標準發給建築改良物補償金額之百分之五十之自動拆遷獎勵金。」「無法提出合法建築物證明文件，且限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金額百分之三十之自動拆遷獎勵金」，臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第11條第1項第1、2款分別明定。查自動拆遷獎勵金雖並非土地徵收補償之法定補償項目，但上開補償自治條例既已將自動拆遷獎助金列為應為給付，則自動拆遷獎助金顯係法規所明訂之相當補償範圍，為獨立損失補償之給付原因之一，則人民得依該規定請求發給自動拆遷獎助金，上開補償自治條例第11條規定，係直接賦予人民公法上之請求權，殆無疑義。經查本件被告應發放給原告自動拆除獎勵金為11,395,208元，上開事實應為兩造不爭執之事項。則被告既實發給原告2,782,275元，尚有8,612,933元未為給付。
（八）又行政機關本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第183條之規定，並無單方裁量之決定權，而係基於與人民相同地位，故行政機關所發之催告人民返還補償金，無非係催告人民履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分。關於徵收補償撤銷後，其金錢給付如何返還，最高行政法院向來之見解均認必須另以訴訟之方式為之，而不得逕為移送行政執行署執行，此乃符合法律保留原則之見解。本件徵收機關即臺中縣政府撤銷部分徵收，並發函通知原告應繳回溢領之補償費，惟撤銷部分徵收之處分尚未確定，原告仍在行政救濟中，且臺中縣政府又未經訴訟請求原告返還，被告也無權要求原告返還，然竟由被告代為行使抵銷權，主張應自被告負責發放之自動拆除獎勵金扣除，被告抵銷之處分，顯逾越權限，自無可採。
（九）另按民法第334條規定：「二人互負債務而其給付種類相同，並均屆清償期者，各得以其債務，與他方之債務，互為抵銷」。準此規定以觀，抵銷之要件須二人互負債務而具備「抵銷適狀」始足當之。經查就臺中縣政府撤銷部分徵收事件，原告已提起上訴，尚未確定，且縱使原告有溢領補償款情事，亦應是返還給臺中縣政府，而非被告機關。亦即原告並未對被告機關負有債務，被告機關無對原告行使抵銷權之權利。被告機關主張其主張抵銷，顯與民法第334條規定有違，於法不合。
（十）綜上所述，基於憲法第15條保障人民財產權，被告原處分違法。為此，被告已做成核發原告自動拆遷獎勵金11,395,208元之處分，係因被告為追回之處分，致原告實際領取之自動拆遷獎勵金為2,782,275元，就原告未能領取部分即8,612,933元，該部分金額明確，且被告也未撤銷該部分之處分，該部分之處分仍屬有效。因此，原告依據行政訴訟法第4條第1項及第8條第1項規定提起本件撤銷訴訟並合併一般給付訴訟，並求為判決：
⒈訴願決定及原處分關於扣除應追回8,612,933元部分均撤銷。
⒉被告應給付原告8,612,933元，及本件起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）本案係因原告對RC擋土牆、圍牆究係坐落未登錄土地或私有地上有所爭議，經向臺中市太平地政事務所申請鑑界後，發現原查估對地上建物坐落位置有誤，經重新查估後，臺中縣98年6月16日府地權字第09801821291號公告辦理撤銷部分原徵收公告，並於98年6月16日府地權字第09801821293號函通知原告。又本案經地政事務所鑑界後，重新核算，原告無法提供合法證明文件之建築改良物救濟金26,640,216元（更正補償費清冊明細表，編號1至6內，複核合計及編號7複合RC駁崁百分之四十部分），連同自動拆除獎勵金11,395,208元，合計38,035,424元。臺中縣政府先前已發放35,253,149元，故被告補發救濟金差額計2,782,275元。
（二）按原告所有坐落臺中市○○市○○○段131、131-1、131-
4、131-8、131-21、131-16、131-17等地號及未登錄土地上之工廠因位於本件徵收範圍內，公告期間內原告提出陳情、異議，臺中縣政府依受臺中市太平市公所委託之現代不動產估價師事務所查估資料，顯示系爭土地非原告所有，而土地改良物無法提出合法證明文件，是臺中縣政府乃以98年6月16日府地權字第09801821293號函復：「……原公告事項四、建築改良物補償清冊編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（l）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目係無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，應予撤銷部分原徵收公告。」原告對之提起訴願主張：臺中縣政府於98年6月16日以原告之廠房有一部分占用到公有地為由，撤銷部分徵收公告，其法令依據究何在？臺中縣政府以現代地政不動產估價師事務所查估結果逕撤銷部分徵收公告，實有違誠信原則云云，內政部100年4月29日臺內訴字第0990169870號訴願決定書將原告之訴願駁回，玆引用其理由作為被告答辯理由之一，述之如下：
⒈按土地徵收條例第5條規定：「徵收土地時，其土地改良
物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：一、土地改良物所有權人要求取回，並自公告期滿之日起15日內自行遷移者。二、墳墓及其他紀念物必須遷移者。三、建築改良物依法令規定不得建造者。四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。五、其他法律另有規定者。前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」又關於非合法建物之救濟金發放，土地徵收法令補充規定第13點規定：「獎勵金、救濟金或轉業輔導金，非屬地價範圍，地政機關不應干涉……。」另行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」⒉次按內政部88年8月18日臺內地字第8809001號函示：「經
查土地法第215條第1項：『徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限：…三、建築改良物建造時，依法令規定不得建造者。……』及第2項：『前項第3款、第4款之認定，由直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關為之。……』；又查同法第241條規定：『土地改良物被徵收，其應受之補償費，由該管市縣地政機關會同有關機關估定之。』是以，各級政府機關因興辦公共事業，申請徵收私有土地前，原須就工程用地範圍內之建築物應否一併徵收及其查估標準予以認定，如經查估建築物非屬合法建物時，依上開規定，自不得申請一併徵收。上開建築物初既未依規定辦理一併徵收，核准徵收之效力自不及於上開建築物。縱經權利關係人於公告期間提出足資證明其為合法建築物之文件，除另行補辦一併徵收外，亦不得以更正方式辦理公告，使自始未生徵收效力之建築物更正為准予一併徵收及辦理後續補償費發放事宜。』換言之，政府各機關為興辦各項公共工程依法徵收私有土地，用地範圍內之違章建築不可併同合法建築物公告徵收。
⒊本件現代不動產估價師事務所初因未將位於私有地之地上
物合法補償項目（屬公告徵收部分）與無法提出合法證明文件之地上物項目（屬救濟部分）分別造冊，僅依地上物坐落公、私有地之類別分別繕製查估資料，而將地上物位於公有地部分交由需用土地人（即經濟部水利署）本權責逕行處理，地上物位於私有地部分則送交改制前臺中縣政府，導致臺中縣政府誤將無法提出地上物合法證明文件項目併同合法項目辦理地上物公告徵收。嗣經重新查估後重新繕造更正之補償清冊，臺中縣政府遂據以認定原公告之建築改良物補償清冊內之鋼鐵造廠房（4）至（9）、RC駁崁（公有地）及磚造圍牆係無法提出合法證明文件之土地改良物，臺中縣政府遂以98年6月16日府地權字第09801821293號公告辦理撤銷部分原徵收公告後，另將無法提出合法證明文件之補償項目送交被告改以救濟金方式辦理，揆諸首揭法條規定，並無不合。
⒋另原告指摘臺中縣政府撤銷部分徵收公告，欠缺法令上依
據且有違誠信原則乙節，亦無理由。按臺中縣政府依行政程序法第117條規定，在違法行政處分於法定救濟期間經過後，依職權為全部或一部之撤銷，旨使臺中縣政府對於違法行政處分，縱於發生形式確定力後，仍得依職權裁量廢棄原行政處分效力，以維護依法行政原則。本件臺中縣政府既發現原查估結果有誤，尚非不得依職權變更原公告之建築改良物補償項目；內政部核准徵收之內容僅係准予徵收系爭土地並一併徵收其土地改良物，惟該一併徵收之土地改良物清冊於計畫書報核時無需逐項詳列種類，是臺中縣政府原公告之建築改良物補償項目，並未牴觸內政部核准徵收內容，從而，臺中縣政府撤銷原公告徵收補償之部分內容，依法並無違誤，亦與誠信原則無違。
（三）按本件緣起係原告對系爭土地改良物數量及金額有所爭議，經臺中市太平地政事務所委由現代地政不動產估價師事務所重行查估，依查估結果據以製作陸力鋼鐵工業股份有限公司建築改良物更正補償費清冊明細表，發現原徵收公告事項四、建築改良物補償清冊編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目係無法提供合法證明文件之土地改良物，依內政部88年8月18日臺內地字第8809001號函示規定，並不得併同合法建築改良物公告徵收，臺中縣政府遂將上開原徵收部分以98年6月16日府地權字第09801821291號公告撤銷，並於同日以府地權字第09801821293號函通知原告。嗣原告因不服臺中縣政府98年6月16日府地權字第09801821293號函通知上揭撤銷部分原徵收公告之處分（按即臺中縣政府98年6月16日府地權字第09801821291號所為撤銷公告）所提訴願一案，經內政部以99年2月1日臺內訴字第0980214493號訴願決定書為「訴願不受理」之決定，原告不服向本院提起行政訴訟，經本院99年度訴字第114號，將原訴願決定撤銷，其理由係認本件原告訴願，並未逾期，因而撤銷原訴願決定。換言之，回復到訴願機關應從實體上去審酌原告之訴願有無理由之階段，原撤銷徵收之處分即臺中縣政府98年6月16日府地權字第09801821291、09801821293號函（按撤銷部分為原徵收公告，即依其說明欄一之記載應撤銷之範圍為原補償清冊內構造名稱：鋼鐵、RC造廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目。在該等處分未被撤銷前，仍屬有效，被告自無從為相異之認定。
（四）原告溢領8,612,933元，係屬公法上之不當得利，被告加以扣抵（即抵銷）並非法所不許。
⒈本件經臺中市太平地政事務所委由現代地政不動產估價師
事務所重新估算後，依其複核結果製作陸力鋼鐵工業股份有限公司建築改良物更正補償費清冊；經核，該清冊就原告原已核領鋼鐵造廠房（4）至（9）之建築改良物部分之補償費及其全拆救濟金金額合計35,253,149元，而就同一建築改良物部分補償費及其全拆救濟金因係無法提供合法證明文件之上開土地改良物補償金及救濟金部分，依首揭臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法第3條第2項及第10條第2項本文之等相關規定辦理；其中，廠房（4）至（9）建築改良物補償費部分，其中位於私有地部，仍以原重建價格的百分之七十核算救濟金及加發百分之四十的全拆救濟金；位於公有地部分，則由原重建價格的百分之七十改以百分之四十核算救濟金及加發百分之七十的全拆救濟金；是原告依更正補償清冊所複核部分之結果所應核領建築改良物救濟金及全拆救濟金合計為26,640,216元；上揭事實，有臺中縣政府98年6月16日府地權字第098018212 91、00000000000號撤銷公告、經濟部水利署辦理大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程撤銷公告部分建築改良物清冊、陸力鋼鐵公司建築改良物更正補償費清冊明細表等證據資料可稽；雖原告於起訴狀主張現代地政不動產估價師事務所所為查估質疑其合法性與合理性，但未據其提出質疑之理由，僅屬空言主張，自不足採。是以，本件原告上開土地改良物更正補償費清冊所載原列合計部分（35,253,149元）扣除複核合計部分（26,640,216元）後之差額（共計8, 612,933元），即為原告所溢領而應繳回土地改良物補償金之金額。
⒉按行政程序法第127條規定：「授予利益之行政處分，其
內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」準上說明，本件原告既有溢領8,612,933元情形，依上規定，自應將所受不當得利返還，本件原告自承其於98年12月12日已向被告領取扣除溢價後之款項2,782,275元，於領款時並未對該扣款有所異議，被告為實現公法上之不當得利請求權，自得行使抵銷權，在抵銷之後，原告已無餘額足資請求，其再請求被告給付上揭款項，即無理由。
（五）原告另以98年5月1日在立法委員江連福太平服務處雙方就如何具領拆除獎勵金有達成協議云云，與事實不符，述之如下：按雙方固曾於98年5月1日下午15時在立法委員江連福太平服務處召開協商會會議，但依原告所提之會議紀錄所載，原告於會議中係稱：「根據上次會議結論，4月25日之期限自行拆除，但因自上次會議結束後，本公司就立即開始進行拆除工作，可是自上次會議結束開始進行拆除工作後至今就有20餘日的拆除工作，因為下雨後難以進行，屋頂濕滑而擔心工人施工安全性；建請水利署再給予延後先前下雨天而無法施工的工作天數。」可見該次會議係原告請求延長拆除工作天數而召開，故被告在會中係表示：「委員及陸力公司所言，為了安全考量，水利署能夠認同，水利署同意延後拆除日期，惟為因應防汛期堤防工程之推動，請陸力同意第三河川局能於貴公司土地上先行測設施工。」足徵被告僅係同意拆除日期延後而已。雖然結論為：「⒈陸力鋼鐵公司同意水利署三河局之施工廠商在不互相干擾之下先行進場施工。⒉陸力鋼鐵公司之拆除工作不論晴雨天應於5月20日前自行拆遷完成位於用地範圍內之建築物含圍牆，附拆除完成之相片函送第三河川局確認後，水利署同意於七日內發放自動拆除獎勵金及救濟金。」等情，但雙方並非就原告溢領部分有何達成協議，此觀上揭結論自明。再上開結論僅係雙方各自表達對延長拆除之意見，雙方既未簽名，更無成立行政契約之法效意思，自無從以此拘束被告。故原告主張被告違反行政契約及誠信原則云云，即與事實不符而無理由。
（六）綜上所述，本件原告之訴為無理由，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按，前臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例（88年6月10日修正）第3條規定：「本自治條例所稱建築物係指下列各款：一、都市計畫及內政部指定建築法適用地區公布前之建築物。二、日據時期已實施都市計畫地區，光復後依法重行發布實施都市計畫以前建造之建築物。三、依建築法領有使用執照之建築物。四、依建築法領有建築執照或建築許可之建築物，但以主要構造及位置，均係按照核准之工程圖樣施工者為限。除查報有案之違章建築不予救濟外，無法提出前項證明文件之建築物按本自治條例所定補償標準百分之七十予以救濟。」第10條規定：「建築物之補償價格，其計算方式如下：一、房屋：（一）重建價格等於重建單價（見附表一）乘以房屋拆除面積。（二）房屋拆除面積計算，依建築技術規則樓地板面積計算。二、室外附屬雜項建築物，按照構造估算其重建價格（見附表二），圍牆部分依圍牆重建價格計算表（見附表三）估算。三、重建單價如遇有物價顯著波動時，於每會計年度開始前，由本府調整之，並送縣議會備查。建築物全部拆除者，得依重建價格規定加給救濟金百分之四十。」第11條規定：「於限期內自行拆遷者，發給徵收建築改良物之獎勵救濟標準依下列規定辦理。但不包括公營事業機構所有之建築改良物：一、建築改良物所有人於限期內自行拆遷者，按拆遷合法建築物查估補償標準發給建築改良物補償金額之百分之五十自動拆遷獎勵金。二、在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金額百分之三十之自動拆遷獎勵金。曬穀場、水井、魚池、園景等不予發給；逾期者不予發給，充為需地機關代為執行拆除費用。未依限期自行拆除或搬離者，由需地機關代為執行拆除時留置現場之所有建築材料及室內物品，需地機關不負保管責任，並視同廢棄物處理。」
六、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、臺中縣政府97年1月7日府地權字第0970007899號函、98年5月27府地權字第0980160670號函、98年6月16日府地權字第09801821293號函、98年6月16日府地權字第09801821294號函、98年7月14日府地權字第09800216061號函、98年727日府地權字第0980228713號函、99年1月19日府地權字第0990021529號函、99年3月3日府地權字第0990052489號函、96年8月2日府地權字第09602153051號公告、96年12月25日府地權字第09603580741號公告、98年6月16日府地權字第09801821291號公告、臺中市太平市公所建築改良物自動拆遷獎勵金清冊、臺中市太平市公所建築改良物配合施工自動拆遷獎勵金清冊、99年4月9日太市工字第090010994號函、99年3月4日太市工字第0990006364號函、現代地政不動產估價師事務所99年2月10日現中估字第990210168號函、內政部96年6月27日臺內地字第0960102354號函、經濟部水利署撤銷公告部分建築改良物清冊、經濟部水利署為辦理大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程部分建築改良物撤銷公告清冊、原告建築改良物更正補償費清冊明細表、地上建築改良物自動拆除獎勵金發放明細表98年5月20日陸文字第09805 2202號函、98年5月20日陸文字第098052201號函、大里溪治理第3期實施計畫地上建築改良物自動拆除獎勵金印領清冊、95年5月1日陸力鋼鐵拆遷協調會會議紀錄、照片、臺中縣建築改良物調查表等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、揆諸兩造前揭之主張及本院依職權調查之結果，本件之爭點為：原處分是否為臺中縣政府98年6月16日府地權字第09801821291號公告及同日府地權字第09801821293號通知原告函之構成要件效力所及？原告與經濟部水利署於98年5月1日下午3時在立法委員江連福太平服務處召開之協商過程是否就原告之系爭溢領部分達成協議？原告上開溢領部分是否有公法上之不當得利？被告能否主張抵銷？是否必須以行政訴訟形式進行追討？原處分有無違誤？茲分述如下：
（一）按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」為行政程序法第92條第1項、第110條第1項、第3項所明定。另參酌訴願法第93條第1項規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」及行政訴訟法第116條第1項規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」是行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務，且其效力並非以行政處分確定為前提；一般而言，行政處分具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。另對既有之行政處分，因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實，此即行政處分之構成要件效力；而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷，則行政法院基於上述構成要件效力，仍不能逕行否定該處分之效力。經查，本件原告所有坐落前臺中縣太平市○○○段131、1 31-1、131- 4、131-8、131-21、131-16、131-17等地號及未登錄土地上之工廠因位於前揭徵收土地範圍內，經臺中縣政府公告徵收土地及地上改良物，並於公告期滿後發放地上改良物補償費及全拆救濟金，原告業於97年1月28日領取地上改良物補償費（含全拆救濟金等），完成徵收地上改良物相關補償程序在案；惟原告於上開徵收土地改良物之公告期間，仍對該等土地改良物之數量、金額及RC擋土牆、圍牆等是否坐落未登錄之公有土地或私有地上有所爭議，遂向臺中縣政府提出陳情、異議，並向臺中市太平地政事務所（改制前為臺中縣太平地政事務所）申請鑑界，經該所鑑界後發現原告原查估之地上建物即鋼鐵造廠房（1）至（9）等無法提供合法證明文件，且部分項目有面積計算錯誤等情事，並由該所委由現代地政不動產估價師事務所查估核對後，製作更正補償清冊等資料，並移由臺中縣政府酌處，經該府以98年6月16日府地權字第09801821291號公告略以：
原公告事項四、建築改良物補償清冊（私有土地）編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目（除「水泥地面」一項外）係無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，應予撤銷部分原徵收公告等語，再以同日府地權字第09801821293號函通知原告；原告對該處分函不服，提起訴願，經內政部以訴願逾期為由決定不受理，然經原告提起行政訴訟後，本院以99年度訴字第114號判決撤銷訴願決定，著由訴願機關重為訴願決定，經訴願機關重新審理後，認原告之訴願為無理由而駁回訴願，原告復不服提起行政訴訟，經本院100年度訴字第195號判決駁回原告之訴在案等情，業經本院調取該卷宗查證屬實，並有該判決書附卷可稽（參見本院卷第263頁至第271頁）。本件原告所有之前揭建築改良物補償清冊（私有土地）編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目（除「水泥地面」一項外），既經臺中縣政府查明係無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，而以該府98年6月16日府地權字第09801821291號公告撤銷部分原徵收公告，並以同日府地權字第09801821293號函通知原告在案，依照前揭說明，自已發生構成要件效力，並不以行政處分確定為必要。且事後原告不服，循序提起訴願及行政訴訟，但均遭駁回，顯見上開行政處分迄今亦無經撤銷或廢止之情事，其效力仍繼續存在。從而，被告依據前揭撤銷部分原徵收處分意旨，並參酌臺中縣政府以同日府地權字第09801821294號函檢送該府於系爭土地改良物經重新查估核對後所製作之「經濟部水利署為辦理大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程部分建築改良物撤銷公告清冊」內容（參見本院卷第86頁至第88頁），認原告所有之鋼鐵造廠房（1）至（3）位置確係坐落於私有土地上無誤，前開建築改良物補償費及其全拆救濟金部分等原已核發金額無訛，故未列入該更正補償清冊範圍外，僅係就原告原所核領鋼鐵造廠房（4）至（9）之建築改良物部分之補償費及其全拆救濟金（即清冊原列合計部分金額35,253,149元），以該等建築改良物因原查估之坐落位置部分有誤，且為無法提供合法證明文件者，應改採救濟金項目核算其金額（即清冊複核合計部分26,640,216元），而由該原列合計部分扣除複核後合計部分之差額共計8,61 2,933元（按即為原告應繳回部分）等，乃以原處分通知原告建築改良物自動拆除獎勵金、救濟金應發11,395,208元，並於同函中敘明依臺中縣政府98年5月27日府地權字第0980160670號函及98年6月16日府地權字第09801821294號函示，扣除溢領應追回之8,612,933元，實發2,782,275元，請原告於98年7月31日前至被告領取上開款項等語，揆諸首揭說明，即無不合。
（二）雖原告主張「本件曾於98年5月1日下午3時在立法委員江連福太平服務處召開協商會會議結果：『陸力鋼鐵股份有限公司應於5月20日前自行拆遷完畢，相片送第三河川局確認後，水利署同意於7日內發放自動拆遷獎勵金』。達成協商後，原告即依協商結論於98年5月19日自動拆除地上物，並於98年5月20日分別以陸文字第098052202號函及0000 00000號函請經濟部水利署及被告，並檢附拆除後照片，請被告依協商結論給付自動拆遷補償費，然被告卻遲未給付。尤有甚者，臺中縣政府竟於98年6月16日以府地權字第09801821291號公告作成撤銷部分徵收公告，被告再依臺中縣政府之函示，做成本件處分，從本案扣抵8,612,933元，被告所為處分，顯然與協商結論有違，為違反行政契約及誠信原則，顯有違法。原處分自應予撤銷。」云云。經查，原告與經濟部水利署固曾於98年5月1日下午3時在立法委員江連福太平服務處召開協商會會議，但原告於會議中係稱：「根據上次會議結論，4月25日之期限自行拆除，但因自上次會議結束後，本公司就立即開始進行拆除工作，可是自上次會議結束開始進行拆除工作後至今就有20餘日的拆除工作，因為下雨後難以進行，屋頂濕滑而擔心工人施工安全性；建請水利署再給予延後先前下雨天而無法施工的工作天數。」等語，可見該次會議係原告請求延長拆除工作天數而召開，故被告在會中表示：「委員及陸力公司所言，為了安全考量，水利署能夠認同，水利署同意延後拆除日期，惟為因應防汛期堤防工程之推動，請陸力同意第三河川局能於貴公司土地上先行測設施工。」等語，有該會議紀錄附卷可稽（參見本院卷第31頁）。足認，經濟部水利署僅係同意延後拆除日期而已，並未就原告之系爭溢領部分達成任何協議，此觀上開會議結論記載：「⒈陸力鋼鐵公司同意水利署三河局之施工廠商在不互相干擾之下先行進場施工。⒉陸力鋼鐵公司之拆除工作不論晴雨天應於5月20日前自行拆遷完成位於用地範圍內之建築物含圍牆，附拆除完成之相片函送第三河川局『確認』後，水利署同意於七日內發放自動拆除獎勵金及救濟金。」等情即可知。況且，本件原告原所有之系爭鋼鐵造廠房（4）至（9）之建築改良物，因原查估之坐落位置部分有誤，且原告無法提供合法證明文件，故臺中縣政府將原列之補償費及其全拆救濟金（即上開清冊合計金額35,253,149元）部分，改以救濟金項目核算其金額（即上開清冊複核合計部分26,640,216元），而由該原列合計部分扣除複核後合計部分之差額共計8,612,933元（按即為原告應繳回部分）等，該差額非屬法定之補償，自非得以協議變更之事項。是原告執此會議紀錄主張被告扣除溢領應追回之8,612,933元，實發2,782,275元，業已違反行政契約及誠信原則云云，容有誤解，洵無可採。
（三）另按，行政程序法第127條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」足見，授予利益之行政處分經撤銷而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付，是受益人應自該時起負返還該公法上債務之義務。本件臺中縣政府辦理前臺中縣大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，經報由內政部以96年6月27日臺內地字第0960102354號函核准徵收前臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物；嗣臺中縣政府發現原告原查估之地上建物即鋼鐵造廠房（1）至（9）等無法提供合法證明文件，且部分項目有面積計算錯誤等情事，乃以98年6月16日府地權字第09801821291號公告撤銷部分原徵收公告，並以同日府地權字第09801821293號函通知原告等情，為前開所確認之事實。則依該府就系爭土地改良物重新查估核對後所製作之「經濟部水利署為辦理大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程部分建築改良物撤銷公告清冊」所載（參見本院卷第86頁至第88頁），原告所有之鋼鐵造廠房（4）至（9）之建築改良物部分之補償費及其全拆救濟金（即清冊原列合計部分金額35,253,149元），因原查估之坐落位置部分有誤，且無法提供合法證明文件，應改採救濟金項目核算其金額（即清冊複核合計部分26,640,216元），經重新計算後原列合計部分與複核合計部分之差額共計8,612,933元，依照前開說明，即屬原告公法上不當得利應繳回部分，且應自授予利益之行政處分經撤銷即臺中縣政府作成98年6月16日府地權字第09801821291號公告及同日府地權字第09801821293號函通知原告起，負返還該公法上債務之義務。
（四）雖原告復主張「就臺中縣政府撤銷部分徵收事件，原告已提起上訴，尚未確定，且縱使原告有溢領補償款情事，亦應是返還給臺中縣政府，而非被告機關，亦即原告並未對被告機關負有債務。」云云。然按，土地徵收條例第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」及土地法第236條規定：「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」又「經濟部（以下簡稱本部）為加速推動水利事業工程興辦，鼓勵民眾先行提供土地配合施工，紓緩土地取得之阻力，特訂定本要點。」「本部所屬各機關（以下簡稱執行機關）辦理水利事業徵收或協議價購私有土地與公有出租土地，有下列各款情形之一者，得依本要點規定核發獎勵金及救濟金。（一）奉行政院核定之延續性水利工程且已依本要點核發相關獎勵金及救濟金之案件。（二）因應災害緊急搶修復建之水利工程。（三）具急迫性需限期完成之新興水利工程計畫。前項第三款之新興水利工程計畫，各需地機關於研擬之計畫中，應詳實敘明需依本要點辦理之理由，並擬具效益評估資料及相關進度控管之獎懲配套機制，循序報院核定並納入預算審查通過後辦理。」「本要點所需經費由相關工程計畫預算內支應。」經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點第1點、第2點及第5點規定甚明。是辦理徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，應由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之；另為鼓勵民眾先行提供土地配合水利事業工程施工所核發獎勵金及救濟金，亦係由經濟部所屬各執行機關編列預算支應之。因此，當上開補償地價、補償費、遷移費、獎勵金及救濟金發生溢領而有公法上不當得利時，其債權人即為需用土地人或經濟部所屬各執行機關，乃屬當然。本件經濟部水利署為興辦前臺中縣大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程，委由臺中縣政府辦理上開治理計畫之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，經該府報由內政部以96年6月27日臺內地字第0960102354號函核准徵收前臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物；嗣臺中縣政府據內政部上開函及土地徵收條例第18、27條及同法施行細則第21、28條之規定，以96年8月2日府地權字第09602153051號公告徵收土地（公告期間自96年8月6日起至96年9月5日止），再以96年12月25日府地權字第09603580741號公告徵收土地改良物（公告期間自96年12月26日起至97年1月25日止），為前開所確認之事實。據此，足認臺中縣政府僅是辦理上開治理計畫之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，並代為轉發該徵收補償及全拆救濟金之機關而已，並非該等補償費之負擔機關。是原告之上節主張，尚有誤解，並非可採。
（五）又按，民法第334條規定：「二人互負債務，而其給付種類相同，並均屆清償期者，各得以其債務，與他方之債務，互為抵銷。但依債之性質不能抵銷或依當事人之特約不得抵銷者，不在此限。前項特約，不得對抗善意第三人。」及第335條規定：「抵銷，應以意思表示，向他方為之。其相互間債之關係，溯及最初得為抵銷時，按照抵銷數額而消滅。前項意思表示，附有條件或期限者，無效。」乃民法上有關抵銷之規定，公法上固無此等規定，惟此項抵銷之法理，其性質相類似者，於公法上亦應得類推適用。本件原告既有溢領系爭建築改良物之補償費及全拆救濟金合計8,612,933元之情形，已如前述，參照前揭說明，原告自有公法上之不當得利，應自授予利益之行政處分經撤銷即臺中縣政府作成98年6月16日府地權字第09801821291號公告，並以同日府地權字第09801821293號函通知原告時，負有返還該處分所受領給付之公法上債務之義務，而其債權人即為負擔該等給付之經濟部水利署。另原告亦得向經濟部水利署領取系爭地上建築改良物之自動拆除獎勵金、救濟金合計11,395,208元，亦為兩造所不爭之事實。又被告為系爭工程之執行機關，並辦理關於水利工程用地調查、徵收、價購等計畫之擬定與執行事項，為經濟部水利署各河川局辦事細則第7條所明定。是被告認定前揭2債務合於前揭抵銷之要件，乃以原處分通知原告系爭建築改良物自動拆除獎勵金、救濟金原應發給11,395,208元，但因原告有溢領系爭建築改良物之補償費及全拆救濟金合計8,612,933元應予扣除，故本件僅實發2,782,275元等語，經核即無不合。
（六）至於原告主張「行政機關本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第183條之規定，並無單方裁量之決定權，而係基於與人民相同地位，故行政機關所發之催告人民返還補償金，無非係催告人民履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分。關於徵收補償撤銷後，其金錢給付如何返還，最高行政法院向來之見解均認必須另以訴訟之方式為之，而不得逕為移送行政執行署執行，此乃符合法律保留原則之見解。本件徵收機關即臺中縣政府撤銷部分徵收，並發函通知原告應繳回溢領之補償費，惟撤銷部分徵收之處分尚未確定，原告仍在行政救濟中，且臺中縣政府又未經訴訟請求原告返還，被告也無權要求原告返還，然竟由被告代為行使抵銷權，主張應自被告負責發放之自動拆除獎勵金扣除，被告抵銷之處分，顯逾越權限，自無可採。」一節。經查，本件因符合公法上債務得予抵銷之要件，故被告就原告溢領系爭建築改良物之補償費及全拆救濟金合計8,612,933元之公法上債權部分，於原告得領取系爭地上建築改良物之自動拆除獎勵金、救濟金合計11,395,208元時主張抵銷，並非另以行政處分命原告為給付，是原告上節主張，亦有誤會，容非可採。
八、綜上所述，本件被告以原處分扣除原告溢領應繳回之公法上不當得利8,612,933元，實發2,782,275元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請本院判決撤銷訴願決定及原處分關於扣除應追回8,612,933元部分，為無理由，應予駁回。另原處分關於扣除應追回8,612,933元部分既無違誤，已如前述，則原告以撤銷該部分處分為前提，訴請被告應給付原告8,612,933元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，即屬無據，應併予駁回。
九、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日
書記官 莊 啟 明