臺中高等行政法院判決
99年度訴字第214號99年11月4日辯論終結原 告 甲○○輔 佐 人 辛○○
乙○○丙○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 丁○○訴訟代理人 壬○○
饒斯棋 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 戊○○被 告 交通部公路總局第二區養護工程處代 表 人 己○○上二人共同訴訟代理人 徐文宗 律師複 代理人 林雅儒 律師上列當事人間因補償金事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告公路總局代表人原為林志明，於本院審理中變更為戊○○；被告交通部公路總局第二區養護工程處代表人原為陳進發，於本院審理中變更為己○○，均經聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。本件起訴狀送達後，原告追加乙○○及丙○○為原告，經核其訴之追加，與原已起訴部分可共有相同訴訟程序，且有利於當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之追加尚屬適當，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告起訴主張渠等共有坐落苗栗縣○○鄉○○段第913、969地號土地（下稱系爭土地），係繼承取得，因政府拓寬尖豐公路，於民國（下同）50年間即編列為道路用地，然被告徵收系爭土地，並未獲得所有權人之同意，或報請中央機關核准，亦未依土地徵收條例之規定發放補償費，或依土地法之規定給予補償地價，迄今已歷48年之久，公然掠奪人民私有土地，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告於50年將建地（約30間房屋走廊）拆除變更為道路用地
，依土地登記簿謄本記載，系爭土地自50年2月21日起，地目始由「建」變更為「道」，登記原因：逕為地目變更，原因發生日期：50年2月1日。由此可資證明系爭土地絕非日據時期的既成道路。又被告苗栗縣政府於51年1月27日以栗府恭地籍字第060187號函通知原告：「一，台端50年11月10日訴願書為尖豐公路擴寬工程使用台端土地請予補償地價一案悉。二，查本案業經本府派員分別測量完峻，惟該項地價補償經費已經用罄，一俟本府辦理追加預算確定後，再行通知來府辦理協議手續。」等語，足證系爭土地絕非日據時期的既成道路。
㈡被告苗栗縣政府於93年12月28日府建用字第0930141973號函
略以：「經本府召集相關單位協商後，由公路總局第二區養護工程處主政辦理，本府協助辦理」。交通部公路總局指示其所屬「第二區養護工程處」，分別於96年1月22日二工用字第0960001219號函、98年11月30日二工用字第0980032386號函、98年12月8日二工用字第0980033231號函，略以「此一全國性通案問題，需費龐大，非本局預算所能容納，無法僅就本案單獨補償」，並明文表示:「應俟經費籌妥後，方能依法辦理徵收補償。」等語。
㈢本件徵收土地，被告官署（交通部公路總局及苗栗縣政府）
之非法侵權，未於公告期滿15日內發放補償地價，又已遷延49年之久，原告迄今未得分毫之土地補償，且被告從未有清償之意，顯有違反憲法第15條保障人民財產權之意旨，更違反土地法第233條明定補償費應於「公告期滿後十五日內」發給之規定。依據司法院釋字第110號解釋及司法院院字第2704號解釋意旨，本件土地徵收早已失去效力，土地所有權仍屬於原告。
㈣司法院釋字第425號解釋略以：土地徵收，係國家因公共事
業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第233條明定補償費應於「公告期滿後15日內」發給。釋字第516號解釋略以：國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第233條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後15日內」發給。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。另觀第534號、第579號解釋等均有相同意旨可資參照。
㈤依據司法院釋字第400號解釋理由書：指出各級政府如因經
費困難，不能對前述道路全面徵收補償，亦應參酌行政院84年10月28日發布之台84內字第38493號函及同年10月11日內政部台84內營字第8480481號函之意旨，訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付。本件被告非法侵權，對本案遷延49年之久，卻從未有徵收補償之意，被告苗栗縣政府更未盡善良管理人的責任，不但未於公告期滿15日內發放補償地價，而且苗栗地政事務所在土地登記簿（新簿）將原登記地目為「建」之土地，擅自變更為「道」，嚴重損害原告之合法權益。又被告交通部公路總局及其所屬即被告交通部公路總局第二區養護工程處多次來函表示：「為期公平原則及大法官釋字第400號解釋意旨，應俟經費莘妥後，方能依法辦理徵收補償」，然原告迄今未得分毫之土地補償，顯與「偽造公文書、詐欺」無異。為維護政府「誠信」，請求查明糾正。㈥綜上，被告利用職務之特權，目無法紀，不給土地所有權人
「分文」土地補償，公然掠奪人民私有土地，係屬侵權之違法行為。按民法第184條第1項、第186條第1項規定及最高法院49年臺上字第2323號判例，被告違法侵權，應負損害賠償責任。
㈦本件系爭土地地號第969號部分面積為115.35平方公尺；地
號第913號部分面積為311.91平方公尺，兩筆合計面積為427.26平方公尺，其法定地價應為每平方公尺新臺幣（下同）兩萬元，合計土地價款為8,545,200元，依土地法第239條、平均地權條例第10條及其施行細則第6條規定，為補償之法定價格，被告（交通部公路總局、苗栗縣政府），應即共同給付原告等3人被拒辦理拓寬尖豐公路土地補償費金額計為8,545,200元外，並自50年2月1日起至清償日止，再按徵收當期土地公告現值加四成計算的合理加成補償，以年息百分之5複利計算之遲延給付之法定利息（現暫計為2,008萬元）之損害賠償，以保障人民之財產權，事至明確，應無疑義。又由於被告交通部公路總局第二區養護工程處隸屬於被告交通部公路總局，係依據被告交通部公路總局所發的公文函指示辦理，故被告交通部公路總局必須概括承受所有責任等情。並聲明求為判決被告苗栗縣政府及被告交通部公路總局應共同給付原告等3人被拒辦理給付拓寬尖豐公路補償費金額8,545,200元（於言詞辯論時擴張為5干萬元，並另自50年2月1日起至清償日止，按年息百分之5計算之遲延給付利息（現計為2,008萬元），原告於言詞辯論後，另具狀主張被告官署應給付合理的土地補償費為14,071,200元，及遲延之法定利息損害225,904,781元。
四、被告苗栗縣政府則以：㈠系爭土地坐落台13線省道公路，依據公路法第6條規定，主
管機關為交通部，所轄管理機關為交通部公路總局第二區養護工程處。被告苗栗縣政府並非系爭道路之養護管理機關，是原告列苗栗縣政府為本件侵權行為損害賠償之被告，顯無理由。
㈡系爭土地原係坐落苗栗縣○○鄉○○○路用地，自50年起地
目即登記為「道」，登記原因為「逕為地目變更」，備考欄並註記「照舊簿有效部分轉載」，此有人工土地登記部謄本可稽，是系爭道路確係為具公用地役關係之既成道路無疑，系爭土地嗣納編為省道公路系統為交通部公路總局第二區養護工程處管理養護，現為台13線省道公路使用，已供公眾通行數十年，係屬具有公用地役關係之私有既成道路，供不特定之公眾通行。（最高法院88年度台上字第3479號判決參照）㈢系爭土地係具公用地役關係之既成道路，業如前述，惟此具
有公用地役關係之私有既成道路，為全國通案問題，所需補償經費龐大，非被告所能容納，無法僅就系爭土地單獨籌列經費，辦理徵收補償，然此不得逕指被告未辦理徵收即屬不法，且即使依司法院釋字第400號解釋理由所示，既成道路成立公用地役關係之土地所有權人有請求徵收之權利，亦不得主張維持既有道路之狀態而請求國家予以補償，易言之，依該號解釋，在辦理徵收以前所受之損失，原告並無直接請求補償之權利，原告請求給付土地徵收補償金係以有徵收補償處分存在為前提，原告既無該公法上請求權，則原告此部分之請求即非適法。
㈣經向被告所屬地政處查詢，系爭土地之地籍資料並無任何辦
理土地徵收之記載，被告確實從未對系爭土地辦理過土地徵收之程序，被告自無從提供相關徵收資料及徵收計畫，從而，被告既未曾辦理過土地徵收即無原告所述被告應於公告期滿15日內發給其補償費之情事。且原告所有之系爭土地為都市○○○○○道路，惟78、79年苗栗縣各鄉鎮辦理都市0000000道路概無列入徵收等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告交通部公路總局則以：㈠本件於臺灣苗栗地方法院裁定移轉管轄前，經民事法庭法官
於言詞辯論期日當庭闡明原告真意，原告主張其係請求土地徵收補償金，損害賠償部分則指補償金所衍生之法定遲延利息，惟於移送鈞院後原告所提99年6月26日起訴狀陳述之請求權基礎，仍載為民法第184條第1項、186條第1項，則此部分顯然與原告前開主張矛盾而顯無理由。
㈡又若原告所指請求權基礎係為99年6月26日起訴狀所載關於
土地法第233條、司法院釋字第425、516、534號解釋請求徵收補償金，惟：
⒈按「有關人民申請金錢給付，須由行政機關作成核准處分
者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課以義務訴願及課以義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。」最高行政法院95年度裁字第2373號裁定著有要旨。本件原告請求給付徵收補償金，並未依法循訴願程序即逕提起本件一般給付訴訟，其起訴程序並不合法，而應予駁回。
⒉系爭土地坐落台13線公路，自50年起地目即登記為道，登
記原因為逕為地目變更，備考欄並註記「照舊簿有效部分轉載」，是系爭土地已為具公用地役關係之既成道路無疑。而系爭土地係由被告「交通部公路總局第二區養護工程處」養護管理，依土地徵收條例規定，本件徵收補償機關為被告苗栗縣政府，被告「交通部公路總局第二區養護工程」處充其量為「需用土地人」、被告「交通部公路總局」則既非徵收補償機關，亦非土地徵收需地機關，原告以被告為請求給付補償金對象，並不具當事人適格，且系爭土地並無徵收處分存在，原告對徵收補償機關亦無請求發給徵收補償費之公法上請求權，依最高行政法院96年度判字第01103號、95年度判字第00763號判決意旨，原告請求顯無理由，而應予駁回。
㈢綜上所述等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、被告交通部公路總局第二區養護工程處則以：依原告99年6月26日起訴聲明所載，原告請求之對象為「交通部公路總局」及「苗栗縣政府」，就「交通部公路總局第二區養護工程處」並未有任何聲明，於事實理由項下所指「被告官署」均註明為「交通部公路總局及苗栗縣政府」，是本件「交通部公路總局第二區養護工程處」是否為原告訴請之對象未明，所列被告「交通部公路總局第二區養護工程處」，尚無從就原告所陳之事實及法律上陳述為答辯等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
七、兩造之爭點在於原告所有系爭土地是否經徵收，原告有無請求給付徵收補償金之權利，經查：
甲、被告苗栗政府及被告交通部公路總局部分：
㈠ 本件原告甲○○於98年12月15日向臺灣苗栗地方法院提出起訴狀主張「．．．本件政府徵收上開土地既未得所有權人之同意，又未依土地法第239條之規定補償地價．．．顯屬侵權行為，因而本件又發生者，除上開土地徵收之補償金額外，又有損害賠償責任．．．」等語，依其陳述，尚無從確認其究係本於公法上之徵收關係請求補償金，抑或基於民事侵權行為之法律關係請求賠償損害。經苗栗地方法院於99年2月9日日於言詞辯論時予以闡明，經原告甲○○表示：其提起本件訴訟之請求權基礎係主張被告徵收系爭土地，而依據土地徵收條例第18、19、20條之規定，請求被告給付補償金8,545,200元，關於損害賠償部分，則係指補償金未於50年間給付原告，因此所衍生之法定遲延利息，並自50年1月27日起，算至清償日止，依法定利率年息百分之5計算，目前應已累計達於2,008萬元等語（見苗栗地院卷第75至76頁）。嗣原告甲○○又於99年2月23日向苗栗地方法院提出之民事補充理由狀（一）中陳明：原告就本件土地徵收，違反土地徵收條例第19、20條及土地法第222、223條規定，應補償之地價為公法上之義務，被告應依相關法令程序為之，並共同給付前開徵收土地補償費及法定遲延利息等語（見苗栗地院卷第83至85頁）。依前開事證，苗栗地方法院始以98年度重訴字第68號裁定將本件原告訴訟移送本院審理，經原告甲○○對上開裁定提起抗告，亦由臺灣高等法院臺中分院以99年度抗字第204號裁定駁原告甲○○之抗告，並已確定。是本件依原告經闡明而確定之起訴主張，並非係所有權遭侵害所生之損害賠償請求（按此屬私權爭執，應由民事法院審理），而係屬公法上之爭議，本院自有審判權。又本件原告於訴狀中有關基於所有權遭侵害所生之損害賠償部分，因非屬本院審判權之審理範圍，且依前開說明本件原告之起訴，已經法院闡明而確定，亦非屬本件起訴之範圍，均予合先敘明。
㈡按「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細
徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第13 條、第14條、第19條所規定；而「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，徵收私有土地，但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限：．．．二、交通事業。」、「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一需用土地人為省政府各廳處縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請行政院備查。」、「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」亦為本件原告主張系爭土地經徵收之時（按即民國50 年間）土地法第208條第2款、第223條、第224條規定。準此，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，而屬要式之行政行為，有無徵收關係之存在，自應以需用土地人是否已依徵收當時相關法律所規定之徵收要件及程序完成徵收為斷。
㈢原告主張系爭土地已於民國50年間經徵收，係以51年1月27
日栗府恭地籍字第060187號函、系爭土地土地登記簿舊頁、49年9月19日苗栗地所字第2133號函、50年2月21日苗栗地所字第377號函、苗栗地政事務所土地原分筆實測圖、苗栗地政事務所69年11月3日六九苗地所二字第4647號函等為其依據。
㈣然土地徵收係國家因辦理公共事業需要，對人民之財產權，
經由法定程序予以強制取得，是徵收之目的在於取得興辦公共事業所需之土地。查系爭2筆土地之所有權現仍登記為原告等所共有，此一事實為原告所不否認，且有上開系爭土地之土地登記簿謄本在卷可憑。衡諸常情及經驗法則，系爭土地應尚未為需用地機關依徵收程序取得其所有權。此亦經本院命被告苗栗縣政府提出上開2筆土地是否經需用地人申請徵收之資料，經被告苗栗縣政府向該府工務處及交通部公路總局第二區養護工程處苗栗工務段查詢之結果，均表示系爭土地並未辦理徵收，有苗栗縣政府工務處簽稿會核單及交通部公路總局第二區養護工程處苗栗工務段99年10月8日二工苗字第0991002105號函影本在卷可稽（被證四、五）。
㈤至被告苗栗縣政府51年1月27日栗府恭地籍字第060187號函
稱：「一，台端50年11月10日訴願書為尖豐公路擴寬工程使用台端土地請予補償地價一案悉。二，查本案業經本府派員分別測量完峻，惟該項地價補償經費已經用罄，一俟本府辦理追加預算確定後，再行通知來府辦理協議手續。」等語。依其內容，當時苗栗縣政府固表示關於尖豐公路擴寬工程使用原告土地部分，已測量完竣，但因無補償經費，擬於有預算後，再與原告辦理協議之手續。以當時土地法第337條「需用土地人與土地所有權人不能為直接協訂或協訂不成立者，得為徵收土地之聲請」之規定，苗栗縣政府此一函覆，既尚未與系爭土地所有權人即原告進行「協議」之程序，自尚未進行徵收。此外，土地一部分為都市計畫公共設施用地者，於辦理土地徵收前，應先予以分割，惟此一分割之完成，並非足以作為徵收法定程序已完成之證明。是原告提出前開系爭土地業經「分筆」之資料，自亦不能作為原告主張系爭土地已經依法徵收之認定依據。是本件尚難認原告等所有之系爭土地已經被告苗栗縣政府辦理完成徵收手續，原告等自不得以系爭土地已經被告苗栗縣政府於徵收其等所有之系爭土地，而未發給徵收補償，請求被告苗栗縣政府給付徵收補償費。
㈥另按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不
行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131條第1、2項所規定。本件原告主張被告苗栗縣政府及被告交通部公路總局於民國50年拓寬尖豐公路，有依法徵收使用原告等3人共有坐落苗栗縣○○鄉○○段913、969地號土地，依當時土地法第368條之規定，徵收土地應於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，發給完竣。是本件縱認因被告交通部公路總局為尖豐公路擴寬工程，有徵收原告所有系爭土地之事實，則被告苗栗縣政即應依上開規定時間發給補償費，如於超過其期限而未發時，被徵收土地之原所有權人，即有請求其發放補償費之權利，且其請求權之時效，亦從此時開始計算。又此請求權時效之期間，如準用民法所規定，其最長時效為15年；如依行政程法之規定，公法上請求權除有特別規定外為5年，不問適用何規定，本件原告主張有徵收之時間點為民國50年間，至今已有40餘年，原告等之請求權，亦已因時效完成而消滅。㈦綜上所述，本件原告以其所有系爭土地已經徵收，而請求被
告苗栗縣政府及被告交通部公路總局應給付土地補償費，自難認為有理由。依此，原告等所為如何計算補償費之主張，自無審酌之必要。而原告以得請求徵收補償為前提之因遲延所生法定遲延利息部分之賠償請求，則因徵收補償之請求無理由，而無所附麗，亦為無理由。至本件系爭土地是否為既成道路，需用地機關使用該土地，應如何為徵收？因此等事實無關本件原告據以請求之依據（訴訟標的），本院亦無審酌之必要。此外，本件兩造其餘之主張及舉證，核與本件判斷之結果，不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
乙、被告交通部公路總局第二區養護工程處部分：按起訴，應以訴狀表明起訴之聲明，提出於行政法院，為行政訴訟法第105條第1項第2款所規定，又原告之訴，有起訴不合程式之情形者行政法院應以裁定駁回之，則為同法第107條第1項第10款所規定。查本件原告提起本件訴訟，起訴狀所載之聲明，並未對被告交通部公路總局第二區養護工程處有所請求，經闡明命原告補正，原告至言詞辯論時，仍稱未對被告交通部公路總局第二區養護工程處有所請求。揆諸前開規定，原告此部分之起訴不合程式，爰於本判決中併予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為一部分不合法；一部分無理由，依行政訴訟法第104條、第195條第1項後段、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 11 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 11 月 11 日
書記官 蔡 逸 媚