臺中高等行政法院判決
99年度訴字第22號99年9月23日辯論終結原 告 即被選定當事人甲○○
Ｎ○○原告參加人 Ｐ○○被 告 彰化縣員林鎮公所代 表 人 Ｏ○○訴訟代理人 Ｕ○○被告參加人 Ｒ○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國99年1月8日府法訴字第0980260026號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。經查原告甲○○、丙○○、戊○○○、庚○○、壬○○、子○○、寅○○、辰○○、午○○○、申○○、戌○○、Ｎ○○、宇○○、玄○○、Ａ○○、Ｃ○○、Ｅ○○、Ｇ○○、Ｋ○○、Ｍ○○等20人，係多數有共同利益之人，渠等於訴訟繫屬後，選定甲○○、Ｎ○○為當事人，符合上開選定當事人之規定，自屬適法，至其餘原告，依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。
（二）次按「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。」「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。……前二項規定，於其他訴訟準用之。」行政訴訟法第41條、第42條第1項、第3項分別定有明文。依據上開行政訴訟法第42條第3項規定，課予義務訴訟亦得準用有關獨立參加之規定。經查，系爭土地原共有人之一Ｉ○○其應有部分12分之1之部分，於98年12月29日經臺灣彰化地方法院拍賣，並由原告參加人Ｐ○○拍定，是原告參加人Ｐ○○已取得上開土地之應有部分而為所有權人，有系爭土地之土地登記謄本附卷可稽。本件係有關系爭土地三七五租約續租與否之爭訟，原告參加人Ｐ○○既為系爭土地之所有權人，該訴訟標的即有對之合一確定之必要，且原共有人之一Ｉ○○係於本案起訴前即已喪失共有人之身分，嗣經上開選定之當事人更正並將其排除在選定人之外，故依前揭行政訴訟法第41條規定，原告參加人Ｐ○○即應獨立參加原告之訴訟。是原告參加人Ｐ○○以書狀主張本件應係承受訴訟而聲明之，即有誤會，無從准許，附此敘明。
（三）本件原告甲○○、原告參加人Ｐ○○經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告及被告參加人Ｒ○○之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告（即出租人）甲○○、Ｎ○○及其餘選定前述二人為當事人之丙○○、戊○○○、庚○○、壬○○、子○○、寅○○、辰○○、午○○○、申○○、戌○○、宇○○、玄○○、Ａ○○、Ｃ○○、Ｅ○○、Ｇ○○、Ｋ○○、Ｍ○○暨訴外人Ｉ○○（起訴前其應有部分遭法院拍賣，由原告參加人Ｐ○○買受）等21人所共有坐落彰化縣○○鎮○○段380地號土地（下稱系爭土地），由承租人即被告參加人Ｒ○○承租，雙方訂立私有耕地三七五租約，租約書字號為員明字第186號，租期至97年12月31日屆滿。租期屆滿後，被告參加人Ｒ○○申請繼續承租，另原告亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地自耕。案經被告審查認為，出租人因收回耕地，將致承租人失其家庭生活依據為由，核定不得收回自耕，准予被告參加人Ｒ○○續訂租約6年，報經彰化縣政府備查後，即以98年8月24日員鎮民字第0980025982號函（下稱原處分）回覆承租人及出租人。原告不服，主張依審核標準B所述，應由當事人提供戶籍資料，惟當事人所提供資料，無公信力可言，不足為證，更無法確實顯現如審核標準A、B所述「承租人及其配偶與同一戶內之直系血親，96年全年全戶綜合所得總額扣除因出租人收回耕地部分之所得總額後，致承租人失其家庭生活依據者」，以致彰化縣政府審查結果錯誤。請彰化縣政府函請戶政事務所提供承租人本人、配偶及直系血親96年度全年全戶之詳細戶籍資料，並請稅務機關提供前開人員96年度綜合所得及財產資料，俾重新審查；另原承租人劉塗邱經繼承後變為Ｒ○○，依其住址圖片係三合院大宅第，其即非法定貧戶，而被告逕為核定出租人難以信服，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨。且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告依被告參加人檢具之所得資料清單及談話筆錄，核定被告參加人96年之收入為13,000元，洵無足採，應依照內政部97年8月8日臺內地字第0970124366號函，私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊計算，被告參加人96年度收支概算如下：被告參加人本人年收入198,720元，配偶Ｓ○○年收入198,720元，長子年收入125,795元，次子年收入58,555元，全戶共計年總收入為581,795元扣除全年生活費用共579,080元尚有餘額。另原告等人懷疑，被告參加人年薪13,000元為短期打零工薪資，而隱藏長期高收入，故請鈞院函請國稅局證實被告參加人受薪時間，如為短期受薪時，是否應依內政部之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊規定，列為無固定職業或固定收入之人較為合理。
（二）查耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提供農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。其後為配合國家整體農地改革之措施，於72年雖有上開條例第19條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之相應修正。惟同條例第19條第1項第3項復規定出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕，旨在保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農生存權（參照司法院釋字第422號解釋理由書），則以被告參加人即系爭土地承租人所稱有關承租耕地之收入僅為6,000元觀之，姑不論被告計算之標準承租人之全戶收入是否足以維持一家生活，惟原告顯然非以仰賴承租耕地農作收入為生活之憑藉（參照高雄高等行政法院93年度訴字第518號判決要旨）。故被告參加人不僅其全戶收入足以維持一家生活，且系爭耕地亦非其全戶生活之仰賴，故被告參加人一家之生活當不因出租人收回系爭耕地致生活失其依據，自堪認定。被告及訴願決定認定被告參加人因收回耕地，將致其失其家庭生活依據，顯有耕地三七五減租條例第l9條第1項第3款之情事，自不得收回耕地自耕云云，顯然與事實不符，被告核定由被告參加人續訂租約6年之行政處分，於法自有不合。
（三）鈞院於99年8月26日開庭時，被告參加人自認96年間擔任農會小組長（月薪1,000元），並有作小工之農作收入等，顯見被告參加人檢具之所得資料供被告核定時，確有隱瞞情事。
（四）綜上所述，原處分及訴願決定認定事實顯有重大錯誤。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項、第5條第2項規定提起本件撤銷訴訟及課予義務訴訟，並聲明求為判決：
⒈原處分關於坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地出租於
被告參加人部分之續訂私有耕地三七五租約及駁回原告收回自耕申請部分與訴願決定均撤銷。
⒉應命被告就原告99年1月14日所請求對於原告共有坐落彰
化縣○○鎮○○段○○○○號土地收回自耕申請案，作成准許之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）被告依內政部97年8月編印之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊審查辦理：⑵審核標準B項甲、「出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國96年）出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準……又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算……並應由當事人提供該租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形」。依據工作手冊第6頁（三）審查5.「如有審核出、承租人收益必要時，得依財政部97年7月21日臺財稅字第09700343880號函意旨查調申請人本人及其配偶與同一戶內直系血親之所得資料，或由當事人檢附其自行向稅捐稽徵機關申請取得之相關所得資料。」故被告參加人Ｒ○○所檢附之所得資料為財政部臺灣省中區國稅局所核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單，依被告參加人Ｒ○○所得資料總額扣除全戶生活費用支出後，數據為負數表示不足以維持一家生活，核定出租人即原告等不得收回自耕，被告參加人Ｒ○○得續訂租約6年。
（二）本次三七五出租耕地租約期滿後，原告（即出租人）、承租人（即被告參加人Ｒ○○），於受理申請期間內提出申請收回或續訂租約，案經被告核定奉彰化縣政府98年8月19日府地權字第09801960454號函同意備查，因原告有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定之情形，被告參加人Ｒ○○收支相抵為負數者不得收回，被告依照同條例第20條、第5條規定准由承租人，自98年1月1日起至103年12月31日止，續訂租約6年。
（三）本案原告雖有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定之情形，但被告參加人Ｒ○○因收支相抵為負數，依照同條例第20條、第5條規定准由被告參加人Ｒ○○續租6年等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、原告參加人Ｐ○○未於言詞辯論期日到庭，亦未就實體事項提出書狀為任何陳述。
六、被告參加人Ｒ○○則陳稱：若原告願依法律規定為補償，同意原告收回本案系爭承租土地。我們從以前就承租本案系爭土地耕作迄今，希望法院注意到我們的權利，請求依法裁判。我父親於前次承租期間過世，大概是94年間，當時便承受該租約。而當時承受時，除我媽媽外，還有其他法定繼承人，但決議由我承受，並於前次租約期滿後，以我個人名義申請續租。我目前工作只有耕作，在系爭土地種植稻米，每年一分地農作收入扣掉成本後，大約幾千元，若不足開銷，則向他人借貸，沒有其他工作，另家中有3個子女，1個服兵役，另外2個為高中生，長子劉祐翔於服兵役前在加油站工作，次子Ｔ○○也在加油站打工，但現在都沒有了，家中尚有太太及媽媽，而配偶與我一起耕作，媽媽與我一起居住，但不同戶籍，媽媽係與我的女兒同戶籍，沒有工作。
七、本件事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有彰化縣員林鎮私有耕地租約書、被告98年7月30日員鎮民字第0980022839號函、彰化縣私立大慶高級商工職業學校繳費單、被告參加人Ｒ○○96年全期汽車燃料使用費繳納通知書、彰化縣稅捐稽徵處96年全期使用牌照稅繳款書、臺灣省自來水公司繳費證明、員林鎮農健保費繳納證明單、全戶戶籍謄本、96年全年生活費用明細表、被告97年底私有耕地租約期滿出、承租人收益情形訪談筆錄、被告審核出、承租人96年全年收支明細表、臺灣省彰化縣私有耕地租約書、承租人自任耕作切結書、被告97年私有耕地租約期滿續定租約申請書、出租人自任耕作切結書、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊、被告98年8月24日員鎮民字第0980025928號函、被告參加人Ｒ○○全戶96年度綜合所得稅各類所得資料清單、彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地登記第二類謄本、彰化縣員林地政事務○○○區○段示意圖）、宗地資料查詢單、出租耕地與自耕地距離未超過15公里切結書等件附卷可稽，為可確認之事實。
八、本件之爭點為：耕地三七五減租條例第19條第1項有關限制出租人收回耕地之規定是否違反憲法保障人民財產權之意旨？本件系爭土地若經原告收回，是否會導致被告參加人失其家庭生活依據？本件有無耕地三七五減租條例第19條第3款規定之情形？原告主張系爭土地之農耕收入不足以維持被告參加人一家生活，即不符合耕地三七五減租條例第19條第3款之要件，有無理由？被告參加人是否刻意隱瞞收益所得之情事？被告作成原處分有無違誤？茲分述如下：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同上或鄰近地段內的之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條及第20條分別定有明文。因此，耕地租約期滿時，若出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，即便出租人為擴大家庭農場經營規模，有收回與其自耕地同上或鄰近地段內的之耕地自耕之正當理由，出租人仍不得收回自耕。
（二）次按，基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，並得自由與他人為生活資源之交換，為憲法第15條及第22條所揭櫫之人民財產權及契約自由權。惟因個人生活技能強弱有別，可能導致整體社會生活資源分配過度不均，為求資源之合理分配，國家自得於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，以法律限制人民締約之自由，進而限制人民之財產權。而憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。中華民國40年6月7日制定公布之耕地三七五減租條例，旨在秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。司法院釋字第580號解釋：「……減租條例第十九條第一項第一款之規定，為實現憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。減租條例第十九條第一項第二款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於七十二年十二月二十三日增訂之第二項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第三款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第一百五十三條第一項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農、第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化，以及憲法第一百五十三條第一項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權規定之意旨要無不符。……況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。……減租條例第二十條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外，承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，為出租人依法不得收回耕地時，保障承租人續約權利之規定，並未於不得收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負擔，與憲法第二十三條規定之比例原則及第十五條保障財產權之規定尚無不符。……」即進一步揭櫫上開意旨。衡諸憲法第143條第4項扶植自耕農、第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153條第1項改善農民生活之意旨，上開3款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨要無不符。易言之，對於個人財產權之限制於符合憲法第23條要件之前提下，自得予以限制，而本案限制耕地出租人之財產權係基於扶植自耕農之農地使用政策以及改良農民生活之目的，均係為合理分配農業資源而制定，且限制出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段，並不違反憲法第23條之規定。是以，原告主張被告核定不得收回自耕，不當限制耕地出租人之財產權，違反憲法規定，核不足採。
（三）另按，「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」復經行政程序法第159條規定甚明。內政部以97年8月8日臺內地字第0970124366號函訂頒「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定：「六、辦理程序及作業方法：……（二）公告及受理申請：……4.出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回耕地者，應檢附下列文件：⑴『收回出租耕地申請書』1式2份。⑵原租約書正本1份。
⑶出租人自任耕作切結書1份。⑷與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本1份。⑸身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本一份。⑹委託他人申請者：委託書1份。⑺委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存受託人身分證影本1份。……（三）審查：……⑴處理原則：A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：……
丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。……⑵審核標準：A、……又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：甲：出、承租人生活費用，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準……並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月……）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出……Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。C、出、承租人收益審核標準如下：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近1次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資新臺幣17,280元/月（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動2字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Ⅱ、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。……Ⅳ、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。……E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。相關權利義務人對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果如有異議，應依司法院大法官釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地字第828311號函）。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函）……。G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』計算收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。……」（參見本院卷第93頁至第103頁）。查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之解釋性行政規則，核其內容業已斟酌與耕地承租人共同生活之戶籍居住成員，及按每人當年度臺灣省、臺北市及高雄市，因地區性之差異，而訂定不同之最低生活費，另顧及生活支出項目等各種實際因素，再核計其生活費用，與耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定之精神相符，且不違反司法院釋字第422號解釋意旨，應得作為認定事實之準據予以援用。
（四）經查，本件依上揭工作手冊所揭示之標準，分別核算被告參加人之收益所得及生活費用支出如下：
⒈被告參加人96年度所得收益部分：
⑴被告參加人同一戶共同生活之直系血親及配偶計有配偶
Ｓ○○、直系血親卑親屬劉祐翔、Ｔ○○共4人，有被告參加人Ｒ○○之戶籍謄本附卷可稽（參見本院卷第71頁至第72頁）。依被告參加人所提戶籍資料，該戶籍於租約期滿前1年，未有具謀生能力之子女遷往他處，或將其未成年且不具謀生能力之子女遷入與其同一戶，意圖減少同一戶內之直系血親全年綜合所得總額或增加全年生活費用之情形。
⑵依被告向財政部臺灣省中區國稅局函調之96年度綜合所
得稅各類所得資料清單及其所作訪談筆錄、本院準備程序筆錄顯示，被告參加人專事農耕，96年度有擔任彰化縣員林鎮農會小組長之薪資所得13,000元（參見本院卷第67頁）、系爭耕地耕作收入計6,000元（此部分被告漏未加計，參見本院卷第66頁），合計19,000元。雖被告參加人自承除本件承租系爭土地耕作外，另亦曾向他人承租土地種植蔬菜，及協助他人從事臨時性農耕（參見本院卷第66頁、第266頁），惟表示其在96年間並無蔬菜收成之收入，且除前揭耕作收入外，已無其他所得，有被告參加人之訪談紀錄在卷可按（參見本院卷第66頁），是尚難逕認被告參加人有上開以外之收入。固然，被告參加人之上開年收入低於同年度行政院勞工委員會所公布之基本工資，然依其承租之系爭土地面積有0.2081公頃（參見本院卷第61頁），且實際從事農耕工作，擔任農會小組長之情狀而言，應認其係有固定職業及固定收入之人，是綜合被告參加人96年度收入應為19,000元。
⑶另被告參加人之配偶Ｓ○○於96年度有利息所得2,562
元，有被告向財政部臺灣省中區國稅局函調之96年度綜合所得稅各類所得資料清單在卷可按（參見本院卷第68頁）。又其年滿16歲、未滿65歲，而無不能工作之情事，依上揭工作手冊所示之標準，係有工作能力之人，惟其於96年間係與其夫一起從事系爭土地之農耕工作，屬固定工作性質，當年度與夫之農耕所得合計為6,000元，亦經其本人到庭結證屬實。因此，被告參加人之配偶Ｓ○○部分，自不能視為無固定職業或無固定收入之人。從而，Ｓ○○96年度收入除利息所得2,562元外，其餘農耕所得6,000元部分，則另併入被告參加人之所得計算。
⑷被告參加人之長子劉祐翔於96年間為17歲，雖就讀國立
員林高級農工職業學校園藝科，惟屬進修部，有該校96學年度繳費收據附卷可稽（參見本院卷第78頁至第79頁），並經被告參加人自承在卷。因其已年滿16歲、未滿65歲，且無不能工作之情事，故依上揭工作手冊所示之標準，應認有工作能力。然參酌被告向財政部臺灣省中區國稅局函調之96年度綜合所得稅各類所得資料清單，劉祐翔有來自饒明加油站有限公司之薪資所得125,795元（參見本院卷第69頁），雖當年薪資所得低於同年度行政院勞工委員會所公布之基本工資，然依其任職當時屬進修部學生，須兼顧課業之情狀而言，其在饒明加油站有限公司工作應屬唯一工作，係有固定職業及收入之人，故應採計其當年度之收入125,795元。
⑸至於被告參加人之次子Ｔ○○，於96年間為16歲，當年
度仍屬在學學生，惟係就讀私立大慶高級商工職業學校進修部，有該校96學年度學雜費收據附卷可稽（參見本院卷第80頁），並經其本人到庭證述明確。因其已年滿16歲、未滿65歲，且無不能工作之情事，故依上揭工作手冊所示之標準，應認有工作能力。然參酌被告向財政部臺灣省中區國稅局函調之96年度綜合所得稅各類所得資料清單，Ｔ○○有來自饒明加油站有限公司之薪資所得58,555元（參見本院卷第70頁），雖當年薪資所得低於同年度行政院勞工委員會所公布之基本工資，然依其任職當時屬進修部學生，須兼顧課業之情狀而言，其在饒明加油站有限公司工作應屬唯一工作，係有固定職業及收入之人，故應採計其當年度之收入58,555元。
⑹小結：被告參加人及同一戶共同生活者96年度收入總額
為205,912元（19,000元＋2,562元＋125,795元＋58,555元）。
⒉被告參加人96年度生活費用支出部分：
⑴生活費：依上揭工作手冊所示之標準，被告參加人、配
偶Ｓ○○、長子劉祐翔及次子Ｔ○○應以96年度臺灣省最低生活費每人每月9,509元計算，總計為456,432元（9,509元×12×4＝456,432元）。
⑵保險費用：依上揭工作手冊所示之標準，勞工保險及全
民健康保險之支出費用，應予加計。本件被告參加人本人、配偶Ｓ○○、長子劉祐翔及次子Ｔ○○於96年度各有全民健康保險之支出費用3,269元，及被告參加人及其配偶Ｓ○○當年度另各有農民健康保險之支出費用938元，合計14,952元，有員林鎮農會農健保費繳納證明單在卷足憑（參見本院卷第73頁、第292頁）。其中農民健康保險之支出費用與勞工保險之性質相近，同屬政府為保障農民及勞工生活，促進社會安全、安定之意旨所特別開辦之保險，故應予比照加計。是本件被告參加人同一戶共同生活之直系血親保險費用支出總計14,952元。
⑶水、電費用：被告參加人另提出臺灣省自來水公司及臺
灣電力公司彰化區營業處之繳費證明單（參見本院卷第74頁、第77頁），以證明其於96年度有水費10,373元及電費16,485元之支出。惟查，此部分費用並非上揭工作手冊所示得予加計之生活必要之支出費用，故應予剔除。
⑷汽車燃料使用費及牌照稅：被告參加人另提出96年度全
期汽車燃料使用費繳納通知書及牌照稅繳款書（參見本院卷第75頁、第76頁），以證明其於96年度有汽車燃料使用費16,950元及牌照稅22,850元之支出。惟查，此部分費用亦非上揭工作手冊所示得予加計之生活必要之支出費用，故應予剔除。
⑸學費：被告參加人另提出其長子劉祐翔及次子Ｔ○○於
96年度就學之學雜費繳費證明單（參見本院卷第78頁至第80頁），以證明彼等於96年度有學雜費79,983元之支出。惟查，此部分費用亦非上揭工作手冊所示得予加計之生活必要之支出費用，故應予剔除。
⑹小結：被告參加人及同一戶共同生活者96年度支出總額為471,384元（456,432元＋14,952元＝471,384元）。
⒊綜上可知，被告參加人同一戶共同生活之直系血親及配偶
96年度總收入，經扣除出租人申請收回耕地部分之所得額6,000元後（參照上揭工作手冊所示之審核標準），其所得減除總支出尚不足271,472元（205,912元－6,000元－471,384元＝負271,472元），依上揭工作手冊所示，被告參加人一戶之所得，不足以支付該戶全年生活費用，有前揭耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所規定之情形。
雖被告計算本件收入部分為211,720元，支出部分為573,080元（參見本院卷第65頁、第172頁），與前開計算結果略有不同，然其全戶收益所得不足以支付該戶全年生活費用之結論則無二致。從而，被告以原處分核定准由被告參加人自98年1月1日起至103年12月31日續訂6年租約，揆諸首揭規定，尚無不合。
（五）雖原告主張「原告等人懷疑，被告參加人年薪13,000元為短期打零工薪資，而隱藏長期高收入，故請鈞院函請國稅局證實被告參加人受薪時間，如為短期受薪時，是否應依內政部之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊規定，列為無固定職業或固定收入之人較為合理。」云云。然按，首揭內政部函訂之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」六、辦理程序及作業方法（三）審查⑵審核標準B甲及C甲規定：「……應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。」及（三）審查5.規定：「鄉（鎮、市、區）公所受理出租人申請收回自耕案件時，如有審核出、承租人收益必要時，得依財政部97年7月21日臺財稅字第09700343880號函意旨查調申請人本人及其配偶與同一戶內直系血親之所得資料，或由當事人檢附其自行向稅捐稽徵機關申請取得之相關所得資料。」查被告參加人已依上開規定提供戶籍謄本、財政部臺灣省中區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單及繳費證明等資料供審核，且該等資料並經核發單位核章確認（參見本院卷第67頁至第73頁），自可信為真正。從而，被告依據上開資料作成原處分，於法並無不合，原告請求應另函請戶政及稅捐稽徵機關提供資料云云，經核尚無必要。至於被告參加人在本院審理時陳稱其於96年間擔任彰化縣員林鎮農會小組長領有每月薪資1,000元等語，核與前揭96年度綜合所得稅各類所得資料清單所載取自該農會之薪資所得13,000元大致相符。是原告據此認定其有長期打零工隱藏高收入之行為，並進而認定其係無固定職業或固定收入之人，尚嫌無據。此外，原告復未提出任何證明以實其說，則其所稱被告參加人確有隱瞞情事云云，堪認係推測之詞，自難憑採。
（六）末按，耕地三七五減租條例第19條有其特殊之歷史背景，旨在合理分配農業資源，而非課予出租人負擔承租人及其家屬之生活照顧義務，更非因此限制出租人取得財產之自由。立法者就作為減租政策分配農業資源之基準，在出租人方面，已明定於減租條例第19條第1項第2款，係以出租人「所有收益」足以維持一家生活者為界線，而承租人方面，則定於同條項第3款，係以承租人是否因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者為限。其均非以出租人與承租人擁有之動產或不動產數量為分配基準甚明。是以，依私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊之規定，被告參加人之財產多寡及其是否具備法定貧戶之資格，並不屬列計收入與支出之審核範圍。又農民從事農耕，其農作物收成多寡與天候狀況有關，若遇氣候不穩定或遭逢天災，則農作物勢必欠收或短收，農民收入及生計當受影響，此為眾所周知之事，故不能以偶一年度之農作收入多寡，即認定該耕地是否為家庭生活依據。本件被告參加人在96年間之農作收入雖僅有6,000元，似不足以支應一般家庭生活開銷，然以被告參加人除前揭擔任農會小組長與農事有關之收入外，並無其他所得；另其配偶Ｓ○○於96年度亦僅有利息所得2,562元，而同戶之直系血親卑親屬於系爭年度均未滿20歲，且為在學學生；並參酌農耕收入受限天候因素，存有不確定性，且耕地三七五減租條例第19條之制定，旨在合理分配農業資源，並保障農民權益等，本件即應認定系爭土地之農耕收入係被告參加人之主要經濟來源，始符被告參加人之家庭情況，不能以本件被告參加人在96年間之農作收入僅有6,000元，即認定該耕地非其家庭生活依據。是原告訴稱「被告參加人所稱有關承租耕地之收入僅為6,000元觀之，姑不論被告計算之標準承租人之全戶收入是否足以維持一家生活，惟原告顯然非以仰賴承租耕地農作收入為生活之憑藉。故被告參加人不僅其全戶收入足以維持一家生活，且系爭耕地亦非其全戶生活之仰賴，故被告參加人一家之生活當不因出租人收回系爭耕地致生活失其依據，自堪認定。」云云，尚有誤解，洵非可採。
九、綜上所述，系爭土地如被收回將致使被告參加人失去家庭生活依據，仍應許其繼續承租系爭耕地。從而，被告准許被告參加人續租6年並函知原告，因有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，而為否准收回系爭土地之處分，其認事用法，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷原處分及訴願決定，並請求命被告依其申請作成准其收回系爭土地之處分，均為無理由，應予駁回。
十、本件事證業臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核均與判決之結果並無影響，茲不逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 30 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 10 月 5 日
書記官 蔡 宗 融