臺中高等行政法院判決
99年度訴字第26號99年3月30日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 張績寶 律師複 代理人 黃琪雅 律師被 告 臺中市西屯區公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因低收入戶事件，原告不服臺中市政府中華民國98年11月17日府法訴字第0980302077號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按行政程序法第15條第1項及第3項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。……前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」另訴願法第8條規定：「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第四條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。」因此，行政機關將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行者，受委任之下級機關就委任事件所為之行政處分，為其行政處分。次按，社會救助法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」依此規定，臺中市政府為社會救助法在縣（市）層級之主管機關。惟其為調查低收入戶，以為辦理社會救助及輔助工作之依據，特於90年11月19日以臺中市政府（90）府行法字第163389號令訂定發布臺中市社會救助調查辦法，其中第13條規定：「低收入戶之核定由區公所為之。區公所於核定後，依下列各款順序繕具社會救助調查名冊，並通知本府、里辦公處及申請人：一、全家人口均無工作能力無收益及恆產，非靠救助無法生活者。二、全家人口有工作能力者未超過總人數三分之一，家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未超過最低生活費用三分之二者。三、全家總收入平均分配全家人口，每人每月未超過最低生活費用者。」將有關低收入戶之核定權限委任所轄各區公所辦理之，經核尚無不合，是被告為本件合法之主管機關，合先敘明。
二、事實概要：原告於民國（下同）98年6月15日向被告申請低收入戶生活補助，經被告查認其全戶總收入金額超過內政部公告98年度臺灣省低收入戶最低生活費標準，不符社會救助法第4條第1項規定，遂以98年6月30日公所建字第0980013850號函（下稱原處分）予以否准。原告復於98年7月1日向被告提出申復，案經被告轉請臺中市政府專案評估，經該府派員訪視評估後仍認原告不列冊低收入戶，並以98年8月10日府社助字第0980196935號函復被告，被告乃於98年8月11日以公所建字第0980016854號函轉知原告。原告不服，主張其於77年間與前妻離婚後，即在外四處流浪，於94年3月25日由臺中市政府暫時安置於仁愛之家，再向獨子張勝評訴請給付扶養費，經臺灣桃園地方法院判決確定張勝評應每月給付新臺幣（下同）2,000元，被告竟謂原告全家總收入超過每人每月平均最低生活費9,829元，顯不符法規。另被告未審酌社會救助法第5條有關「未共同生活且無扶養事實」或「因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷入困境」可不列入總收入計算人口之規定，亦非適法云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：原告早為住居於桃園之獨生子張勝評所遺棄，且原告原任職之頂晉機械股份有限公司，因經營不善，宣告解散，並於93年10月21日將原告資遣，致原告於94年3月25日即露宿街頭，經臺中市政府暫時安置於仁愛之家，嗣於法律扶助會協助之下，向臺灣桃園地方法院訴請張勝評每月給付19,699元扶養費，經法院審理結果，以張勝評一家數口亦自身難保，故僅判准每月給付2,000元，並已判決確定，惟張勝評迄今未依判決給付。因司法救濟之途徑已窮，原告不得已乃依法申請低收入戶生活補助，卻遭被告駁回。按內政部於98年11月間公布，臺灣低收入戶數人口創歷史新高，故該部所屬社會司司長亦謂「目前要求地方政府，對於低收入戶申請者的查核，核算後雖然資格不符，實際情況卻需要幫助，以老人為例，即可發收中低老人收入補助，盡量作到以實際需求為主。」顯見被告並未依法行政。再者，原告合於社會救助法第5條第2項第2款及第8款之規定，並無資格不符。訴願決定對原告提出上開規定，均未加以審酌，而逕行引用與原告身分不合之同條項第3款規定，且就張勝評雖有工作能力且有薪資收入，惟因收入過低，致無法扶養原告，竟謂「訴願人之子張勝評現年32歲，有工作能力且有薪資收入，尚非無扶養能力，要不符合上開規定」等語，更顯不法。為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項規定提起本件課予義務訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命被告就原告98年6月16日低收入戶生活補助申請案作成准許之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：本件原告之低收入戶應計算人口範圍依社會救助法第5條規定，包括原告及其長子張勝評等2人（直系血親一親等），經核算後全家人口每人每月平均所得為14,989元，超過內政部98年2月16日台內社字第0980031312號函所公告，98年度臺灣省（不含臺北縣）低收入戶最低生活費定為每人每月9,829元，故經被告審核未能列冊低收入戶。原告於98年7月1日對原處分不服，提出申覆，被告函請臺中市政府依社會救助法第5條第2項第8款之規定，審核低收入戶資格，惟經該府派員訪視後，認定無符合上述規定之適用，遂於98年8月10日以府社助字第0980196935號函復被告，本案不列冊低收入戶。被告乃於98年8月11日以公所建字第0980016854號函復原告在案。原告不服被告所為處分，提起訴願，經臺中市政府訴願審議委員會作成訴願決定，認為「原處分機關以訴願人全戶總收入平均每月為29,977元，已超過補助標準每月19,658元（9,829元×2人），據以98年6月30日公所建字第0980013850號函駁回訴願人之申請，於法有據。」並駁回其訴願在案。綜上所述，原告主張無理由，且與法令規定相違悖，爰聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院按，「（第1項）本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。（第2項）前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出百分之六十定之，並至少每三年檢討一次；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。（第3項）第一項所稱家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。（第4項）第一項申請應檢附之文件、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」「（第1項）前條第一項所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：
一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹。四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。（第2項）前項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。
三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。五、在學領有公費。六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。八、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關得協助申請人對前項第八款未履行扶養義務者，請求給付扶養費。」「（第1項）第四條第一項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。（二）最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。（三）未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。（四）有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不計算工作收入，所領取之失業給付，仍應併入其他收入計算。
二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。（第2項）前項第一款第二目及第三目工作收入之計算，原住民應依中央原住民族事務主管機關公布之原住民就業狀況調查報告，按一般民眾主要工作所得與原住民主要工作所得之比例核算。但核算結果未達基本工資者，依基本工資核算。（第3項）第一項第三款收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。」「（第1項）低收入戶得向戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關申請生活扶助。直轄市、縣（市）主管機關應自受理前項申請之日起五日內，派員調查申請人家庭環境、經濟狀況等項目後核定之；必要時，得委由鄉（鎮、市、區）公所為之。（第2項）申請生活扶助，應檢附之文件、申請調查及核定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。（第3項）前項申請生活扶助經核准者，溯自備齊文件之當月生效。」為社會救助法第4條、第5條、第5條之1、第10條所明定。又「公告98年度臺灣省（不含臺北縣）低收入戶最低生活費調整為每人每月新臺幣9,829元，並自00年0月0日生效。」復經內政部以98年2月16日台內社字第0980031312號公告在案。
六、兩造之爭點：原告之子張勝評是否為原告家庭總收入之應計人口範圍？亦即張勝評是否合於社會救助法第5條第2項第2款、第8款或第5款之規定，而不列入應計算之人口範圍？茲分述如下：
（一）本件原告於77年間與前妻楊謹離婚，有獨子張勝評1人，雖未共同生活，但張勝評有扶養能力，因未履行扶養義務，經原告向臺灣桃園地方法院訴請給付扶養費，由該院判決張勝評應按月給付原告2,000元作為生活費用等各節，有原告及張勝評之戶籍謄本、財政部臺灣省中區國稅局96年度綜合所得稅籍資料清單、財政部臺灣省中區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單、財政部臺灣省中區國稅財產歸屬資料清單、稅務電子閘門財產所得調件明細表及臺灣桃園地方法院98年度家訴字第65號民事判決等件附卷可稽，自可信為真實。依社會救助法第5條第1項第2款規定，原告家庭總收入應計算人口範圍為原告及其子張勝評，共計2人；復依同法第5條之1第1項規定，原告是否符合社會救助法之低收入戶資格，應以原告「申請」低收入戶時「最近1年」之財稅資料為計算標準。本件原告於98年6月間向被告申請低收入戶生活補助，被告雖以96年度之財稅資料為計算，惟因97年度所得稅稅籍資料清單，應於98年12月後方可調取，有財政部臺灣省中區國稅局臺中市分局99年3月26日中區國稅中市四字第0990013090號函在卷足憑（參見本院卷第133頁），故被告以96年度財稅資料為核算，尚無不合。又依渠等96年度之財稅資料核計家庭總收入如下：⒈原告無薪資所得資料，原告申請時之年齡為66歲（00年0月00日出生），依社會救助法第5條之3規定屬無工作能力者；⒉原告之子張勝評，有薪資所得每月平均29,809元，利息所得每月平均86元及其他收入每月平均82元，此有原告全戶戶籍資料、96年度綜合所得稅各類所得資料清單及稅務電子閘門財產所得調件明細表等影本附卷可證，應足採信。基此，被告以原告全戶總收入平均每月為29,977元（29,809＋86＋82＝29,977），已超過補助標準每月19,658元（9,829元×2人），據以駁回原告之申請，於法有據。
（二）雖原告主張其合於社會救助法第5條第2項第2款及第8款之規定，並無資格不符，訴願決定未對此審酌，逕行引用與原告身分不合之同條項第3款規定，顯有不法云云。然按，前揭社會救助法第5條第2項設有例外不列入應計算人口範圍之規定，其中第3款規定，未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬，得不列入應計算人口範圍，惟張勝評現年32歲，有工作能力且有薪資收入，尚非無扶養能力，並不符合上開規定。又張勝評為原告之子，屬直系血親「卑」親屬，並不合於同條項第2款規定，未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親「尊」親屬。至於同條項第8款規定，依其立法理由為：「鑑於近年來社會情勢急速變遷，迭有地方政府反應部分扶養義務人未履行其扶養義務，致申請人生活陷於困境情形，而審核或總清查時仍將其列計家庭應計算人口範圍，因而不易符合低收入戶要件之問題時經常產生。惟相關個案樣態甚多，難以一一列舉，爰增訂第2項第8款規定，就此等情形賦予地方主管機關於訪視評估後，決定是否列入應計算人口之裁量權限，以符實際需要。」故家庭成員有其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境者，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估後，得不列入應計算人口範圍。且按，行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務，且其效力並非以行政處分確定為前提；一般而言，行政處分具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。另對既有之行政處分，因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實，此即行政處分之構成要件效力；而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷，則行政法院基於上述構成要件效力，仍不能逕行否定該處分之效力。本件被告受理原告所提出之申復後，即於98年7月1日以公所建字第0000000000函請臺中市政府社會處准予列冊低收入戶，經臺中市政府派員於98年7月8日訪視原告認定：「依仁愛之家規定，即使案主（即原告）具低收身分，因有子女，仍無法成為院民續住仁愛之家，然案主多年來不接受本府救助科安排其遷出輔導在外生活，考量人道立場亦未強制執行。於訪視會談中，案主強烈要求成為院民，不接受其他福利補助及安排，因此列冊低收無助於案主問題之解決，不予列冊低收補助，待案主具遷出意願後再行協助。」並以98年8月10日府社助字第0980196935號函覆本案不列冊低收入戶，由被告於98年8月11日以公所建字第0980016854號函轉知原告，分別有臺中市政府社會工作員個案訪視處理建議表及上開公函附卷可稽。因此，被告依據上開臺中市政府對於原告訪視評估結果，仍將張勝評列入家庭總收入應計算人口範圍，揆諸上開說明，尚無不合。
從而，原告上節主張，自非可採。
七、綜上所述，原處分以原告全戶總收入超過內政部公告98年度臺灣省低收入戶最低生活費標準，不符合補助資格，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求應命被告就原告98年6月16日低收入戶生活補助申請案作成准許之行政處分，均為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 6 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 4 月 12 日
書記官 蔡 宗 融