臺中高等行政法院判決
99年度訴字第288號99年11月17日辯論終結原 告 陳慎志即富力旺堆肥場被 告 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 林其春
李富美張棨揚上列當事人間因工廠管理輔導法等事件，原告不服經濟部中華民國99年6月3日經訴字第09906057150號及行政院農業委員會99年6月22日農訴字第0990108082號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經申請核准發給肥料登記證及工廠登記，擅自於彰化縣○○鄉○○村○○路臨97-10號從事有機肥料製造，經被告分別於民國98年9月28日及同年12月9日至現場勘查屬實，乃以原告違反肥料管理法第5條第1項規定，依同法第27條第1項規定，以98年12月14日府農務字第0980315905號裁處書處以原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰；及以原告違反行為時工廠管理輔導法第10條第1項規定，依同法第23條第1款及行政罰法第25條規定，以99年1月5日府建工字第0990001799號裁處書處以原告2萬元罰鍰並勒令停工。原告不服，對上開2處分提起訴願，均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈請求撤銷行政院農業委員會農訴字第0990108082號訴願駁回決定及被告府農務字第0980315905號裁處。
⒉請求撤銷行政院經濟部經訴字第09906057150號訴願駁回決定及被告府建工字第0990001799號裁處。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠本件系爭2處分，實係對同一行為之二重裁罰，違反行政罰
法第24條規定。被告雖於本件準備程序主張設廠為一行為，製造肥料為另一行為等語，惟原告設廠之目的僅有製作肥料，並未製造加工其他產品，明顯只有一行為。本件既因違反肥料管理法第5條規定應處10萬元以上50萬元以下之罰鍰，是府建工字第0990001799號處分較輕之工廠管理輔導法之裁處，自應被裁罰較重之肥料管理法第5條吸收，而自始無效。
㈡原告於彰化縣○○鄉○○村○○路○○○○○號地址所設置之堆
肥試驗場，係依中華民國專利號碼：530036及美國專利號碼：USPTO0000000技術實際設廠前之試車。上述專利技術以有機發酵取得優質植物營養液，效率優於化學肥料之有機產品，用於提升農業技術，提高農產品產量及品質，產品不論製造過程或成品所標榜之特色就是有機無毒。本產品符合美國農業部之國家有機農業標準法要求(USDA National OrganicProgram)，並已通過美國有機材料審查協會核准登記為有機農業資材(Organic Material Reⅵew Institute,OMRI號碼：GRN-9630)，准許使用於美國及世界各地之有機農業生產。本堆肥場所進行之生物有機肥料研發，歷經數載尚未對外銷售，已有許多農場試用而有顯著進步性效果，一旦研發成功，取得創投資金資助協助設廠，必可對低迷農業注入一股強心針，增加農村就業機會，並協助台灣農業產業走向國際市場。惟未見政府輔導，反而原告並未違法，而遭政府無情打壓。又依未登記工廠補辦臨時工廠登記辦法規定，本件具備依法申請臨時工廠登記之條件，被告理應盡責輔導原告堆肥場依法申請臨時工廠。且依非都市土地使用管制規定第6條及畜禽糞堆肥場營運管理要點規定，原告堆肥場基本上具備合法申請堆肥場之要件，且原告亦申請「富力旺堆肥場」之商業登記在案。
㈢按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實，為
刑事訴訟法第154條第2項所明定。而認定不利於被告之事實，須依積極證據，苟積極證據不足為不利於被告事實之認定時，即應為有利於被告之認定，有最高法院30年上字第816號判例可資參照。原告所製造之有機肥料是以自用為目的，目前係與產銷班合作，提供試用，原告並已舉出許多供農民或產銷無償試用之佐證，本件屬肥料管理法第33條「農戶或家庭自製之有機肥料供自用無售行為者」情形，故不適用該法規定，且依非都市土地使用管制規則，原告免經申請即可生產。被告僅憑心證認定原告有販售之事實，排除肥料管理法第33條對原告之保護，自應舉證證明之，況系爭2處分未有隻字片語提及原告涉及販售行為。而被告所謂金光牌包裝袋，為原告隨意取得之再利用包裝袋，即使原告亦不知其出處，竟被認定為原告生產該品牌肥料，且原告堆肥場亦無肥料包裝設備。又所謂六茂菁大地（生物）保護助劑，則為友人送來兩箱他人產品供原告試用，被告竟依此認定原告生產六茂菁保護助劑，實屬謬誤。至被告所提原告員工曾涑靜訪談紀錄，按曾涑靜當天因受數名男性威嚇逼迫而非常害怕，且其為原告臨時雇用之工人，對堆肥場情事並不了解，其訪談紀錄不能呈現事實。
㈣被告雖以原告所為之自用堆肥超過農戶或家庭自用之規模，
而為裁罰理由，惟被告即應提出法律依據，說明自用之數量限制為何。既無自用製造數量之法律規範，何來「因製造規模並非自用」而裁罰？況依裁處書所載，現場查獲之肥料不過130包左右，以每包20公斤計算，亦不過2、3公噸，僅能供應3.5公頃農地施肥之用，被告遽以認定必然販賣，自有違誤。
㈤彰化地方法院檢察署99年度偵字第2448號不起訴處分書中亦
載明：「經查行政院環保署中區大隊於98年11月16日、12月28日前往富力旺堆肥場督察，於廠區周界外巡查，均未發現廢水排放及明顯空氣污染情事，並於同年12月24日由彰化縣環境保護局執行周界異味採樣，檢測結果尚未超過空氣污染排放標準。」由此可見被告小題大作，擾民太甚，不符比例原則。況製造有機肥料對國家社會有益，原告堆肥場縱有程序或作業上不合規定之瑕疵，然基於政府服務人民之人權觀念，被告理應先要求原告程序補正、限期改善等，其遽予處罰，執法心態可議。
四、被告答辯略以：㈠按行政院環境保護署督察總隊於98年9月3日在彰化縣○○鄉
○○村○○路○○○○○號，查獲原告未依肥料管理法及相關規定取得肥料製造登記證，及未符合公告再利用種類及管理方式規定，即進行再利用作業，已違反廢棄物清理法第39條第1項規定，從事有機肥料生產。案經彰化縣環境保護局移送行政院環境保護署98年9月8日環署督字第0980080307號函暨經行政院環境保護署移送行政院農業委員會，再經行政院農業委員會交下行政院農業委員會農糧署98年9月11日農糧資字第09801056310號函移請被告依肥料管理法相關規定予以查察。
㈡98年9月28日由行政院農業委員會農糧署承辦人員會同被告
人員前往上開地址查察，查核是日原告不在場，由該堆肥場工作人員曾涑靜陪同作說明，並與曾涑靜進行訪談筆錄。當時查獲場內堆置肥料生產機械器具、牡蠣殼粉與羽毛粉及activated zeolite powder等肥料製造原料，且由該堆肥場工作人員曾涑靜操作該生產機械器具製造肥料，現場並查獲肥料成品金光牌有機質肥料、六茂青大地（生物）保護助劑等肥料，前開肥料原料及肥料成品經由曾涑靜指認確實由富力旺堆肥場所有及製造。查核是日曾涑靜以未帶證件為由，未提出相關身分證明文件，但場內停置小轎車（車號00-0000）經其指認為本人持有。嗣原告於98年10月5日申請取得商業登記（統一編號：00000000），商業自行填載之營業場所為彰化縣○○鄉○○村○○段783、784、785地號，營業登記為：彰化縣○○鎮○○里○○○街○○號。
㈢彰化縣未登記工廠聯合加強矯正小組復於98年12月9日查獲
原告未經核准工廠登記，擅自於上述地址設置工廠，從事基本化學材料製造業，其機械設備有攪拌機、固液體分離設備、乾燥機及儲存槽，電力容量3馬力以上，作業廠房面積約1016平方公尺，土地編定為特定農業區甲種建築用地，顯已違工廠管理法第10條第1項之規定。
㈣依行政程序法第102條規定，案涉違反肥料管理法部分，被
告以98年10月20日府農務字第0980254238號函通知書請原告於同年10月27日上午10時到府訪談，及文到2星期內向被告陳述意見，訪談是日原告未到府陳述，惟原告以98年10月8日、98年12月28日富力旺字第02、04號函向被告收發中心投遞陳述書，指出該堆肥場使用之材料均依肥料管理法第3條第2項規定：「堆肥︰指以有機質材料，經醱酵腐熟之肥料」為有機質原料，場內堆置羽毛粉及牡蠣殼粉係作為飼料添加劑。另關於違反工廠管理輔導法輔導法部分，本府另以98年12月18日府建工字第09803218258號通知書請其陳述意見，原告陳述書內容略以：「二、（1）該堆肥場之土地編定使用種類為特定農業區甲種建築用地，依法適用『非都市土地使用管理規則』第6條附表一之規定，屬免經申請許可使用細目中（四）農業設施第5項『堆肥舍（場）』項目。（2）依據肥料管理法第33條規定自製有機質肥料供自用無販賣行為，而合法作業。三、現場之設施為堆肥作業之必要設備，如攪拌槽等，且無連續長時間及極大耗大量之操作。四、現場作業應為合法堆肥場之作業，不應認定為『化學材料製造業』。」依前揭陳述內容，系爭肥料係用於自營農場之農業生產所需，與原告向行政院農委會農糧署提出陳述書（98年10月8日富力旺字第02號）所述內容及與該場工作人員陳述內容不一。爰原告陳述書說詞不一，被告即作成98年12月14日府農務字第0980315905號及99年1月5日府建工字第0990001799號裁處書。
㈤至原告所稱本件有一行為二重裁罰乙節，依經濟部95年7月
27日工中字第09505004170號函，設廠為一行為，製造肥料為另一行為，因此原告於本件共有兩行為，被告分別裁處，並無違誤。又依工廠管理輔導法第15條第1項第6款規定，其產品製造應先取得許可後方能設廠，原告製造肥料依肥料管理法規定應先取得許可才能製造，是本件不屬一行為之問題。原告另主張其所製作肥料係供自用等語，惟系爭工廠堆放大量肥料製造之原料，如600包活性沸石粉等，並有肥料包裝機械，以及相當大量之包裝完成肥料成品，被告乃認定已超過一般人民自製自用所需數量，不符合肥料管理法第33條規定之要件。且原告98年間有申請「其他肥料製造」之營業登記，倘原告無作營業使用，為何申請營業項目登記？原告另主張依據未登記工廠補辦臨時工廠登記辦法，被告應輔導原告申請臨時工廠登記等語，然原告主張之上開辦法，係依據99年6月2日公布實施之工廠管理輔導法第33、34條規定所制定，本件係發生於法規修訂前。
五、按撤銷訴訟之提起，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之，行政訴訟法第106條第1項前段定有明文。又原告之訴，有起訴逾越法定期限者，行政法院應以裁定駁回之，同法第107條第1項第6款復規定甚明。本件關於原告起訴請求撤銷被告府建工字第0990001799號裁處書及行政院經濟部經訴字第09906057150號訴願決定書部分，核屬撤銷訴訟。
經查，該事件訴願決定書係於99年6月4日送達原告於台○市○區○○路○○號12之2樓住所即原告戶籍地(本院卷143頁戶政資料)，有郵務送達證書附訴願卷可稽(訴願卷1頁)，並經本院審理時提示該送達證書及詢問原告是否有收到訴願決定書，為原告所不爭並稱有收到訴願決定書等語(本院卷157頁準備程序筆錄)，自毋須扣除在途期間，是計算原告提起該部分行政訴訟之期間，自99年6月5日起算至99年8月4日（星期三）屆滿，然原告卻遲至99年8月6日始提起本件行政訴訟，此有本院加蓋在其起訴狀之收文日期戳記可考。是原告該部分起訴，已逾首開法定不變期間，顯非合法，併於本件判決駁回，不另為裁定。另本件該部分既因起訴逾期而不合法，應予駁回，已如前述，則原告起訴主張實體上之理由，即毋庸審究，均併此敘明。
六、至關於原告請求撤銷行政院農業委員會農訴字第0990108082號訴願駁回決定及被告府農務字第0980315905號裁處書之部分(下稱原處分)，兩造之爭點係：被告以原告未經申請核准發給肥料登記證及工廠登記，擅自設廠並從事有機肥料製造，認已涉屬2行為，而分別依工廠管理輔導法及肥料管理法規定，作成系爭2處分，是否適法？又原告以被告係對同一行為重覆裁罰，且其製造肥料僅係供自用及提供他人自用，非為販售，應有肥料管理法第33條之適用，是否可採？
七、次按「肥料非經向中央主管機關申請核准發給肥料登記證，不得製造、輸入或販賣。」、「違反第5條第1項規定而製造或輸入肥料者，處新台幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。」、「農戶或家庭自製之有機質肥料供自用無販賣行為者，不適用本法規定。」分別為肥料管理法第5條第1項、第27條第1項及第33條所明定。該法之立法目的係為健全肥料管理，維護肥料品質，以維持地力、增進農業生產力及保護環境。是肥料之製造、輸入或販賣，中央主管機關將之列入管理，人民須申請核准發給肥料登記證，方得為之，又為顧及農戶或家庭，常有自行製造有機質肥料供自行使用，而無販賣予他人之習慣及實際情形，即可不受上開管制。
八、查行政院農業委員會農糧署承辦人員會同被告人員於98年9月28日前往原告在彰化縣○○鄉○○村○○路○○○○○號處所，查獲原告未依肥料管理法及相關規定取得肥料製造登記證，及未符合公告再利用種類及管理方式規定，即進行再利用作業，從事有機肥料生產，有現場照片及包裝袋在卷可稽(訴願卷40-47頁)，照片上顯示有原料(羽毛、鋅添加劑及牡蠣殼粉)、生產機械、原料桶、未包裝及已包裝之肥料等，另當日原告雖不在場，由該堆肥場工作人員曾涑靜陪同作說明，曾涑靜並於現場之訪談筆錄稱其現場操作攪拌肥料，六茂青大地（生物）保護助劑係該工廠所製造等語(同卷39頁)。
九、原告對於其於上開場所製造有機肥料之行為並不爭執，雖稱該肥料係以自用為目的，並無販賣，目前係與產銷班合作，提供試用，屬肥料管理法第33條規定之情形，無須申請核准發給肥料登記證，即可製造等云。惟肥料管理法第33條所規定農戶或家庭自製之有機肥料供自用無販售行為者，不適用本法之規定，係指農戶或家庭以自製之有機肥料供於自有農場之用而言，原告並未提出其有自己之田地經營農作及由何產銷班試用等事證，且依現場之廠房及機械設備，具相當生產規模，又已包裝之肥料數量有一百餘包(同卷44-45頁照片，原告稱為130包)，數量龐大，如原告為自用，並無須包裝整齊如一，而與市售肥料產品之包裝相同，且原告另稱系爭一百餘包肥料係由其拿去雲林供他人試用，種植東西而非自用等語(同卷158頁準備程序筆錄）。依此觀之，顯非原告使用於自己農田而供自用之情形。再者，違反肥料管理法第5條第1項之規定，不以販賣肥料為要件，如有未經申請核准發給肥料登記證，而有製造肥料之行為，即構成違章，是原告上開主張，並無可採。
十、至原告另主張本件被告以設置工廠為一行為，製造肥料為另一行為，惟原告設廠之目的僅有製作肥料，並未製造加工其他產品，僅有一行為，被告以原告違反肥料管理法、工廠管理輔導法，分別裁罰，係對同一行為之二重裁罰，顯有違誤乙節。查本件被告以原告違反肥料管理法第5條第1項規定，依同法第27條第1項規定，於98年12月14日裁處原告10萬元罰鍰；及以原告違反行為時工廠管理輔導法第10條第1項規定，依同法第23條第1款及行政罰法第25條規定，以99年1月5日裁處原告2萬元罰鍰並勒令停工。縱使原告為一行為，而有違反肥料管理法及工廠管理輔導法上開相關規定，依行政罰法第24條第1項前段之規定，一行為違反數個行政法上之義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。惟本件係被告於98年12月14日以原處分裁處10萬元罰鍰，較被告以原告違反行為時工廠管理輔導法之規定，嗣於99年1月5日裁處原告2萬元罰鍰並勒令停工，原處分裁罰較該處分為早，原處分於裁罰時自無違反行政法上之一事不二罰之問題。又「違反第5條第1項規定而製造或輸入肥料者，處新台幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。」、「工廠有下列情形之一者，主管機關應令行為人停工，並各處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；拒不遵守者，各再處行為人新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰，並得連續處罰：一、違反第十條第一項規定未取得工廠登記證，擅自從事物品之製造、加工者。」各為肥料管理法第27條第1項及行為時工廠管理輔導法第23條第1款所規定，兩相比較，以肥料管理法第27條第1項規定之罰鍰額為高，原處分以原告違反肥料管理法之上開規定而裁處10萬元罰鍰，亦屬選擇法定罰鍰額最高之規定裁處，亦無違誤，至被告另以原告違反行為時工廠管理輔導法相關規定，於99年1月5日裁處原告2萬元罰鍰及勒令停工之部分，因該處分業已確定，有如上述，本院自不得再為實體上之審究。
、綜上所述，本件被告以原告未經申請核准發給肥料登記證，於上開時地，擅自從事有機肥料製造，乃以原告違反肥料管理法第5條第1項規定，依同法第27條第1項規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，依上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。此外，本件兩造其餘之主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不一一論列，併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 24 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 12 月 3 日
書記官 許 騰 云