臺中高等行政法院判決
99年度訴字第3號99年3月24日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 陳忠雨 律師被 告 彰化縣永靖鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
參 加 人 丙 ○輔 佐 人 戊○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國98年11月10日府法訴字第0980189759號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告之代表人於原告起訴後，由黃建彰變更為乙○○，並經變更後之代表人乙○○聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣參加人所有坐落彰化縣○○鄉○○○段湳墘小段296-1地號土地（下稱系爭土地）由原告所承租，雙方訂有永墘字第91號私有耕地三七五租約，租期至民國97年12月31日屆滿。嗣原告申請繼續承租，參加人則以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭土地，經被告審查結果，認參加人並無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款不得收回自耕之情形，爰核定准予參加人收回自耕，並於報經彰化縣政府備查後，以98年7月14日永鄉民字第0980008913號函通知原告。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准予原告續訂租期自98年1月1日起至103年12月
31日止租約承租永墘字第91號私有耕地租約書內之耕地之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作
，係屬事實認定問題，自應有相當之證據證明，始足當之。被告徒憑參加人檢附之出租人自任耕作切結書，即謂出租人確能自任耕作等語，不啻將能否自任耕作委諸於欲收回耕地之出租人決定，則該款限制耕地出租人收回耕地之規定將形同具文，違反該條款保護佃農之立法意旨。又依最高法院52年台上字第834號判例意旨，所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內。參加人住居於彰化縣○○鎮○○路○○○號，其出租與原告之系爭耕地位於彰化縣永靖鄉，不○○○鄉鎮○路途遙遠，自屬不能自任耕作。
㈡按耕地三七五減租條例第19條第2項規定出租人為擴大家庭
農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函參照）。本件參加人所謂之自耕地即彰化縣○○鄉○○○段○○○○號土地（下稱551地號土地），其僅有應有部分1/4之權利（抽象之權利比例），非所有權全部，是該551地號土地殊非參加人所有之自耕地。況參加人原本即無自耕地，其於97年12月8日始自他人受贈該地應有部分1/4之權利，是該地其上之荔枝、龍眼果樹原即非其種植管理，亦即其於98年2月5日申請收回系爭耕地當時，該551地號土地原無參加人經營之家庭農場。又前揭受贈與系爭土地租期屆滿日97年12月31日相隔不到1個月，參加人在系爭土地租期行將屆滿之際受贈土地應有部分，再以其有自耕地，為擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭耕地，其行使權利違反誠信原則，應視為其自始無自耕地，不符首揭規定須有自耕地之要件。縱參加人於551地號土地經營家庭農場，但該地係經營荔枝、龍眼果園農場，此與系爭耕地栽種水稻有別，兩者使用之農作機具、肥料、農藥、經營方式等截然不同，不能相互為用，亦無從擴大其既有果園農場之規模。另有無「擴大家庭農場經營規模」情事，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人片面空言主張，即予認定（最高行政法院75年度判字第2037號判決參照）。參加人提出之上開551地號土地登記謄本僅能證明其在系爭耕地之鄰近地段有無自耕地而已，尚不足以證明其有擴大家庭農場經營規模諸如組織農業產銷班等之具體事實，揆諸上揭判決所示，難謂參加人有擴大家庭農場經營規模之情事。
㈢次依耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，耕地租約
期滿時，有「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，出租人不得收回自耕。而家者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體。又依最高行政法院63年判字第799號判例謂：「耕地租約期滿時，如業佃雙方均係生活困難，出租人並非絕對不得收回自耕。行政院（49）內字第7226號令所謂：『承租人與其同居一家，而以永久共同生活為目的之人，綜合所得額內扣除收回耕地部分之所得額後，能否支應承租人及與其同居一家而以永久共同生活為目的之人全年生活費用』，係就承租人是否因收回耕地而失其家庭生活依據所定之標準，並不排斥耕地三七五減租條例第19條第2項之適用。（按：判決當時該條例第19條第2項係規定：出租人如確不能維持其一家生活而有前項第3款情事同時發生時，得申請鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會予以調處。）」準此，核算承租人之家庭收支，自應與承租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體作為核算之範圍，始符上揭規定。本件原告之子邱創立雖與原告在同一戶籍，但邱創立並未與原告共同生活，有永靖鄉湳墘村村長邱創乾出具之證明書可參。再觀其96年薪資所得來自設於高雄市○○區○○街○○○號1樓之佶保企業有限公司及設於高雄縣○○鄉○○村○○路○○○○○號1樓之弘煜保溫工程行，工作地點在高雄市、縣，亦可證明邱創立確實未與原告在彰化縣永靖鄉同居共同生活，依上開說明，應不列入收支計算。被告製作之原告「96年全年收支明細表」於剔除邱創立收支部分後，原告收支相抵結果為負數，是若由參加人收回系爭耕地，原告將失去家庭生活依據。
四、被告答辯略以：㈠依內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函：「私有出
租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）六、辦理程序及作業方法：（三）審查：6.（2）審核標準：C、甲、出、承租人之收益，以租約期滿前一年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前一年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。E、減租條例第19條第1項第1款規定出租人能自任耕作認定，得由申請人自行切結為之。F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函）。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日台內地字第8908828號函）。
㈡參加人於98年2月5日提出永墘字第91號租約之私有耕地租約
期滿收回耕地申請書，檢附出租人自任耕作切結書1份，已立切結書確能自任耕作。參加人並提出其所有551地號土地（地目：旱地；使用類別：農牧用地）之土地登記謄本，按由系爭土地行車至551地號土地之道路里程數為13.3公里，參加人雖於97年12月8日方取得所有權，惟工作手冊並未就取得時間設有限制。又551地號係種植荔枝、龍眼，系爭土地亦在種植水稻，只要是種植農作物，即應認係擴大家庭農場。另原告與其五子邱創立為同一戶籍，而同戶籍未共同生活或未同戶籍但共同生活均為現今社會家庭生活常態，就此工作手冊乃統一標準，認只要同一戶籍，其收支即須併計。依被告調取原告及邱創立財稅資料核算結果，其96年度收益為正數，應認足以維持家庭生活。則被告依首揭工作手冊及耕地三七五減租條例第19條第2項規定，准予參加人收回耕地自耕終止兩造之租約，尚無不合之處。
五、參加人答辯略以：㈠關於參加人有自耕能力乙節，按參加人所有551地號土地係
參加人之夫蕭羽勝於84年間所取得，其上種植荔枝、龍眼，已由參加人夫妻耕作10餘年，於97年12月間方贈與於參加人。參加人夫妻年輕時起即共同從事農業，除551地號土地外，於南投尚有5甲地，於70幾年即種植香蕉，迄89年響應政府政策，就其中3甲地受行政院農業委員會補助配合造林，以上有551地號土地異動索引、土地登記謄本、獎勵造林種苗無償配撥申請書、切結書、活期存款存摺等為憑，參加人確能自任耕作無訛。參加人另提出蕭羽勝之彰化縣員林鎮農會會員證明書，因1戶僅有1人得加入農會會員，故參加人僅能提出蕭羽勝之會員證明。
㈡參加人不同意原告所提村長證明書之內容。原告所提其子邱
創立薪資所得在高雄，以證明邱創立係在外地工作，但此並無法排除原告母子同屬一家成員之事實。若僅因家庭成員在外地工作，即據以認定其非屬1家、同一戶籍，實有違常理。如目前台灣至大陸工作之人口眾多，2、3個月方返家1次，豈可如此認定其非屬1家1戶？故家庭成員在外地工作與是否認定為1家1戶係屬二事，並非對等關係，不容混淆。且原告於98年3月16日法官現場調查時，亦指出邱創立回家時有房間可居住。是原告與邱創立屬同一戶籍且為同一家人，無庸置疑，被告將2人所得併計，合於法令規範。
五、本件兩造之爭點為：㈠原告是否有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形？㈡參加人是否符合同條第2項「為擴大家庭農場經營規模」之要件？
六、按「耕地租佃期間，不得少於6年；．．．」、「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：．．．出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」分別為耕地三七五減租條例第5條、第19條第1項第2款、第3款、第2項及第20條所明定。又內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函訂頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱處理工作手冊）辦理程序及作業方法㈢審查⒍⑵審核標準規定：「A、．．．又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：甲：出、承租人生活費用，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準．．．並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省9,509元/月．．．。）。．．
．。C、出、承租人收益審核標準如下：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。．．．E、減租條例第19條第1項第1款規定出租人能自任耕作認定，得由申請人自行切結為之。．．．F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函）。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日台內地字第8908828號函），且均必須符合農業發展條例第3條第11款規定：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡保育區及森林區之農牧用地（內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函）。．．．H、審核出、承租人收益、支出支各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於「96年全年收支明細表」，計算出收支相減後之數據，俾利審認。如該數據為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」
七、上開處理工作手冊之規定及內政部函釋意旨，業已斟酌與耕地承租人共同生活之戶籍居住成員，及按每人當年度臺灣省、臺北市及高雄市，因地區性之差異，而訂定不同之最低生活費，另顧及生活支出項目等各種實際因素，再核計其生活費用；又為闡釋擴大家庭農場經營規模之定義，對於出租人申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，自耕地之認定以出租人所有者為限，限制出租人須以自有之耕地，方得以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地，而所謂「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，亦符合現今機動車輛便利之交通要件及經營農場範圍等客觀因素，與耕地三七五減租條例第19條第1項第2款、第3款及第2項規定之精神相符，尚不違反司法院釋字第422號解釋意旨，得援用之。
八、經查，本件系爭土地租約(本院卷49頁)期滿後，參加人依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定提出收回自耕之申請(同卷59頁申請書)，依原告之戶籍謄本資料所示，僅原告與其五子邱創立設籍(同卷46頁戶籍謄本)，依處理工作手冊之規定，按臺灣省9,509元/月，核計當年生活費用為每人114,108元，保險費用4,380元(同卷58頁保費繳納證明單)，合計118,488元，全戶年生活費用2人為236,976元(同卷42頁明細表)。而原告領有老農津貼每月6,000元，全年總計72,000元(同卷43頁訪談筆錄)，又依原告及其五子邱創立租約期滿前1年即96年度綜合所得稅各類所得清單(同卷44-45頁)，原告有利息收入2,000元，其五子邱創立營利所得383元，薪資所得284,150元，收支相減結果為正數114,173元(同卷41頁被告計算表結果為108,577元有誤)，被告雖未以原告五子邱創立之保費繳納證明單為憑，計算其當年保險費，而仍以原告該年度繳納之保險費用4,380元計算邱創立保險費支出，雖有未洽，惟其全年薪資所得為284,150元，依此級距，其健保費全年支出衡情應不超出1萬元，此尚不影響原告全戶該年度所得為正數之事實。
九、原告雖主張其五子邱創立雖與其設同戶籍，但未與其共同生活，並提出永靖鄉湳墘村村長邱創乾出具之證明書(同卷13頁)為證，惟現今遷移戶籍非常便利及自由(此為憲法所保障)，邱創立與原告係母子至親關係，於84年9月8日即遷入與原告為同一戶籍，10餘年來均未遷出，且本院於99年3月16日至系爭土地現場履勘，亦至原告之彰化縣○○鄉○○路○○○巷○號住處勘驗，該住處仍留有邱創立之房間(同卷96頁照片)，另邱創立96年薪資所得雖來自設於高雄市○○區○○街○○○號1樓之佶保企業有限公司，及設於高雄縣○○鄉○○村○○路○○○○○號1樓之弘煜保溫工程行，其工作地點在高雄縣市，然其僅在外地而非於國外或大陸地區工作，於現今鐵公路發達及自用車甚為普遍等交通條件，數小時即可往返，其以金融機構匯生活費予原告亦甚為方便，尚難僅以此因素而謂其與原告並無共同生活之事實，邱創立之收入自得為原告家庭生活依據，原告謂邱創立確未與原告在彰化縣永靖鄉同居共同生活，應不列入邱創立為原告收支之計算，並無可採。
十、次查，參加人於98年2月5日提出系爭耕地租約期滿收回耕地申請書，依上開處理工作手冊之規定檢附出租人自任耕作切結書1份，立切結書確能自任耕作(同卷60頁)，形式上雖符合規定，惟當事人間既對出租人耕作能力有所爭執，仍應實質上予以認定。按參加人其所有彰化縣○○鄉○○○段○○○○號土地之登記謄本(同卷119頁)，地目為旱地，使用類別係農牧用地，本院於99年3月16日至該土地現場履勘，該土地上種植荔枝及龍眼等果樹，且依現況為種植多年，並非臨訟移植，另以車輛里程計算至系爭土地之道路里程數為13.3公里，並未超出上開內政部函釋之15公里距離，系爭土地目前為種植水稻，(同卷91頁勘驗筆錄及92-94,100-101頁現場照片)。原告雖稱參加人住於彰化縣○○鎮○○路○○○號，系爭耕地位於彰化縣永靖鄉，不○○○鄉鎮○路途遙遠，自屬不能自任耕作乙節，惟參加人有無自耕能力，應依具體事實認定，並非以其住所及系爭土地之距離為唯一判斷標準，且彰化縣員林鎮與永靖鄉僅為相鄰鄉鎮，驅車不久即可到達，原告所稱自非有據。參加人雖於97年12月8日方取得該土地所有權1/4，惟係由其夫蕭羽勝所贈與(同卷118頁異動索引)，又參加人91年間領有造林獎勵金，其夫蕭羽勝於84年9月7日即為彰化縣員林鎮農會會員(同卷130頁參加人獎勵造林種曲無償配撥申請書,131頁參加人存摺及132頁會員證明書)，是參加人與其夫有從事農作之事實及對系爭土地有耕作之能力，尚堪採信。至參加人於彰化縣○○鄉○○○段○○○○號種植荔枝及龍眼，而系爭土地係種植水稻，因參加人係擴大家庭農場之需，經營農作並不限於種植農作物之種類，原告所稱2土地栽種農作有別，所使用之農作機具、肥料、農藥及經營方式均不同，無法相互為用，無「擴大家庭農場經營規模」情事，自無可採。是被告以參加人符合因擴大家庭農場經營規模，而收回系爭土地自耕之要件，亦屬正當。
、綜上所陳，原告所訴各節，均無可採，參加人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭土地自耕，經被告審查結果，認參加人並無耕地三七五減租條例第19 條第1項第1款及第3款不得收回自耕之情形，爰核定准予參加人收回自耕，並於報經彰化縣政府備查後，以98年7月14日永鄉民字第0980008913號函即原處分通知原告，依上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求撤銷訴願決定及原處分，及被告應作成准予原告續訂租期自98年1月1日起至103年12月31日止租約承租永墘字第91號私有耕地租約書內之耕地之行政處分，均為無理由，應予駁回。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 31 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 4 月 7 日
書記官 莊 啟 明