臺中高等行政法院判決
99年度訴字第31號99年7月6日辯論終結原 告 邱宏勝
乙○○丙○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 丁○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間因採取土石事件，原告不服經濟部中華民國98年11月20日經訴字第09806121890號、第00000000000號、第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件原告乙○○未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：緣原告甲000000000、乙○○未經申請許可，分別就其所有之土地授權原告丙○○僱工駕駛挖土機及營業曳引車在坐落苗栗縣○○鎮○○段105、106、109及110地號等4筆土地（原告邱宏勝為105、106及109地號之所有權人，原告乙○○為110地號之所有權人）上進行開挖土石作業，案經被告會同警察局通霄分局社苓派出所員警於民國（下同）98年3月11日查獲。復於98年3月17日及同年4月22日至現場勘查，確認現場開挖範圍（長約110公尺、寬約45公尺、深約1.5公尺）及採取土石量（約7,425立方公尺）等違規事實後，核認原告有未經申請許可，擅自採取土石之情事，爰依土石採取法第36條規定，於98年5月19日以府建石字第0980081621號違反土石採取法處分書各處原告罰鍰新臺幣（下同）1百萬元整，並限於98年6月5日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。原告不服，提起訴願，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按行政程序法第96條第1項第2款、第102條本文規定：「行
政處分以書面為之者，應記載下列事項︰主旨、事實、理由及其法令依據。」、「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」同法第36條規定行政機關於行政處分前，應依職權調查證據，依其所查得之證據使人民有陳述意見之機會，立法目的亦提供人民應有之聽審請求權。查本件被告為行政處分前，並未通知或給予原告陳述意見之機會，所為處分書所記載之理由及法令依據，僅記載「土石採取法第36條」之規定內容，並未詳細記載所據以處罰之理由為何，其程序上存有重大瑕疵，除已剝奪原告之陳述意見權利外，並違反行政程序法第96條第1項第2款之規定，應予撤銷。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法事實，倘不能證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。以上有高雄高等行政法院90年度訴字第1575號判決及最高行政法院89年度判字第2615號判決可參。故原處分已違反依法行政原則、正當法律程序原則、行政行為明確性原則，與行政處分書面要式規定相違。
㈡復按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形
，不在此限：㈡實施整地及工程就地取材者。」為土石採取法第3條第1項第2款定有明文。又依經濟部93年12月7日經礦字第09302715460號函「『土石採取法』第36條規定未經許可採取土石應予處罰，惟同法第3條但書所列5款『採取少量土石供自用者。實施整地及工程就地取材者。．．．』」情形為不須申請土石採取許可者，僅依『採取土石免申辦土石採取許可管理辦法』辦理相關事宜即可，該等情形無未經許可採取土石之問題，故不適用『土石採取法』第36條規定處罰。至若未依前揭辦法辦理相關事宜，因土石採取法對該情形未設處罰規定，應視該等行為是否違反其他主管法令予以查處。採取土石行為是否屬於『土石採取法』第3條但書各款規定免申請許可事項，係屬事實認定之問題，宜由各縣市政府視個案證據具體認定。」本件系爭苗栗縣○○鎮○○段105、106、109及110地號土地（重劃前為社苓段社苓小段315-3、316-3、319-4、319-6、310-1地號，下稱系爭土地）為原告邱宏勝、乙○○所有，有土地登記謄本影本可稽，系爭土地係農地，與毗鄰其他農地，經核准為農地重劃，嗣經農地所有權人即參加重劃之地主與苗栗縣政府地政處、建設處、農業處、苗栗縣議會、苗栗縣警察局通宵分局社苓派出所、苗栗縣苑裡鎮公所、苗栗縣苑裡鎮民代表會、苗栗縣苑裡鎮泰田里辦公處、苗栗縣苑裡鎮南勢里辦公處等有關機關協議，准許於重劃整地開挖時，可於出水口高度以下約30公分之事宜協調會紀錄可稽，為了及早達成重劃之目標，原告邱宏勝、乙○○乃自98年3月間委託原告丙○○開始進行整理，而於挖取土石之後，因為農地重劃仍需使用土石施作相關設施，因此將所挖取之土石先行移置於旁，俟日後施作農地工程使用，有現場拍攝之相片可證，並沒有將採取之土石外運，而於尚未完成重劃整地之際，即遭被告認定違反採取土石，被告顯未查明相關事實。本件既屬農地重劃整地，且為求慎重，於整地之前更經主管機關及相關單位開會協調，確實為「實施整地」之情形，當然無庸申請主管機關之許可。
㈢查違反行政法規之事實，應依確實而積極之證據認定，又違
反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，此為行政罰法第7條第1項所明定，本件原告僅係在現場整地，被告查緝現場時並無發現有人在挖取土石及有砂石車運送土石外出之證據，僅有1台故障挖土機留置於現場而已，又未能在原處分書內具體指明原告之違法情狀事實、理由為何，及所謂土石採取面積約「4950平方公尺」、數量約「7425立方公尺」如何計算而得，均未載明於處分書，更未通知原告就上開面積、數量之認定為陳述意見，對於整地之事實未能詳加調查，原處分顯有上揭違法之處。
㈣本件是原告邱宏勝、乙○○、丙○○共同「實施整地」之同
一行為，被告竟對原告3人均處以1百萬元罰鍰，合計高達3百萬元，被告所採取之方法造成原告3人之損害，與被告欲達成目的之利益，顯然有失均衡，違背憲法所定之比例原則等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠緣原告邱宏勝、乙○○、丙○○等3人於苗栗縣○○鎮○○
段105、106、109、110等4筆地號，土地編定使用分區為（特定農業區農牧用地），以藉農田整地非法從事開挖土石之情形，該等行為前經被告多次現場勘查，現場有大肆開挖地層土石，及以邊挖邊回填之方式作業，並將土石外運之情形，被告並一再告誡勸導制止，惟原告皆未予理會。系爭土地前經被告所屬警察局通霄分局及社苓派出所分別於98年3月11日、同年月17日、同年4月22日等三次查獲，現場查獲採取面積約4950平方公尺，土石數量7425立方公尺，且現場有持續擴大開挖面積，並以外來廢土邊挖邊回填方式作業，俟挖掘一定數量堆置後再雇用聯結車外運土石。另查獲挖土機4部（型號分別為PC-300型1部、PC-200型3部）、聯結車1部（車號000-00），車上並載滿砂石準備外運為警查獲，現場並查獲簡易卵石篩選機一部，本案經通霄分局傳訊該相關涉案人到案並坦承開挖土石之情，移由被告依法裁處，被告認定上開事證明確屬實，遂依違反土石採取法第36條規定各處罰鍰1百萬元，並限期整復及不得繼續採取土石等行政處分，並以98年5月19日府建石字第0980081621號函知原告在案。原告不服分別於98年6月12日提起訴願，案經經濟部98年11月20日經訴字第09806121890號函、第00000000000號函、第00000000000號函訴願決定書予以訴願駁回在案。
㈡原告邱宏勝於警方偵訊筆錄陳述其同意挖取之土石，當作丙
○○整地之酬勞，並需為其以水泥製作兩條田壟作抵償，此情難謂無間接獲利之疑，其違法事實應足堪認定。另原告主張其係單純進行農地整地行為，惟依「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」第3條規定：依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請核准。本案經查並未有向相關業務單位申請任何之許可事項，就逕行施作並將土石外運，故在無任何申請許可事項之下逕將土石採取並外運，被告仍認為本案有違反土石採取法之適用，爰依土石採取法第36條之規定予以行政處分應無不妥。按土石採取法之立法目的，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的。系爭土地為特定農業區農牧用地，原告既未依法申請而採取土石，恐將影響水土保持，破壞國土保安。至於苑裡鎮泰田農地重劃區整地及剩餘土石方等相關事宜協調會紀錄係被告地政處當初辦理苑裡鎮泰田農地重劃，由苗栗縣議員劉秋東電話通知相關單位到場召開之協調紀綠，總面積200多公頃，因重劃區域土地高低不平，有部分業者藉整地行為挖掘土石，如純粹從事整地，將多餘土石外運，為容許範圍內，該紀綠係主持人所作之結論，並不代表被告之立場。又本件一直往底層開挖，挖掘一定數量再僱聯結車外運，當地居民一再檢舉，經查獲多達7、8次，98年3月17日查獲開挖範圍長約110公尺、寬約45公尺、深約1.5公尺，後續仍有擴大開挖範圍，本件裁罰係針對前3次查獲，後續裁罰尚在訴願中。檢附系爭土地登記謄本、98年4月30日通霄分局社苓派出所現場勘查照片及三次查獲開挖土石之位置示意圖、目前土地位置略圖及99年3月11日現場照片，惟因通霄分局查獲開挖土石地點包括藍田段105、106、109、110、110-1等5筆地號，惟因警方提供之資料不正確，致會勘紀錄及處分書漏繕同段110-1地號。目前現況已整平尚未有種植農作，現場並堆置有前開挖土石約1500立方公尺。原告雖於99年2月24日提出農地改良申請，經簽會相關單位審核後認定不適用被告農地改良作業要點，故不予核准。另本件處分是以原告3人共同行為分別處罰等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告以原告未經許可採取土石，依土石採取法第36條規定裁罰，是否合法。原告主張其為實施整地、原處分記載不明確、未給予陳述意見之機會，及原告三人共同為同一行為，卻遭各別裁處1百萬元罰鍰，有違比例原則等，是否可採。
六、經查：㈠按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，
不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。」、「未經許可採取土石者，處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處罰新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用由行為人負擔。」土石採取法第3條第1項及第36條定有明文。又「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」為行政訴訟法第125條第1項所明定。
㈡本件被告係以原告邱宏勝、乙○○未經申請許可，即擅自授
權原告丙○○僱工駕駛挖土機及營業曳引車於其所有之系爭坐落於苗栗縣○○鎮○○段105、106、109及110地號等4筆土地（原告邱宏勝為苗栗縣○○鎮○○段105、106及109地號之所有權人，乙○○為同段110地號之所有權人）上採取土石，爰依土石採取法第36條規定各處原告罰鍰1百萬元整，並限於98年6月5日以前辦理整復，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，揆諸首揭法條規定，固非無見。
㈢惟按「行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及
其法令依據。」、「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。」、「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第96條第1項第2款及第114條第1項、第2項分別定有明文。前揭書面行政處分應記載事項中之「事實」，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於前開法定之程式，「應依既存之記載認定之」，苟「既存之行政處分書」未合於首開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地（最高行政法院93年度判字第1624號判決、95年度裁字第2935號裁定參照）。又書面行政處分之補正，仍屬書面行政處分之一部，其補正應依前開行政程序法規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前，以書面為之（補正），並送達處分相對人（當事人），倘當事人（處分相對人）因補正行為致未能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算；該程序欠缺之補正，尚非作成處分之行政機關於訴願或行政訴訟程序所為答辯說明所能替代。綜上說明，行政程序法第96條第1項第2款所謂「事實」，不僅指違規之行為而言，即違規之時間、地點等及「與適用法令有關之事項」，均應予認定並明確記載，否則即屬事實記載不完備，如未依規定程序補正，即屬有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷。
㈣原告等雖主張其係在系爭之藍田段105、106、109、110及11
0－1地號等5筆土地上整地，而非採取土石，所挖取之土石並未外運云云。然查原告於前揭土地上開挖土石，經被告於98年3月11日查獲，並於98年3月17日及98年4月22日至現場會勘時，確認其開挖範圍長約110公尺、寬約45公尺、深約
1.5公尺，現場查獲作業機械挖土機4部、聯結車2部、簡易砂石篩選機1部，有被告製作之會勘紀錄及照片附卷可稽，復經本院於99年5月21日至現場履勘，製有勘驗筆錄及照片附卷可按。由卷附照片觀之，可見現場大面積開挖，並有土石篩選機、挖土機等進行作業，及經篩選後之土石堆置。原告於前揭土地上挖掘數量高達7,425立方公尺，深約1.5公尺，挖出之土石並由現場之砂石篩選機進行篩選，顯非單純整地作業之行為，若系爭土地僅係整地作業，應無需使用挖土機4部、聯結車2部、簡易砂石篩選機1部等如此多機械操作之必要，足證原告確有藉整地之名而大肆開挖擅自採取土石之情事。是原告未經申請許可，擅自採取土石之違規事實，固堪認定。惟稽之苗栗縣警察局通霄分局社苓派出所對原告等系爭違規行為所製作之調查筆錄，原告乙○○於製作該筆錄時稱：「（問：丙○○整地時你如何授權整地？有無經過你同意？）我授權他只能挖1公尺左右之深度。我有同意。」、「（問：你是否有無授權邱天送全權處理農地整地事宜？）沒有。」（本院卷第32頁）；原告邱宏勝於製作該筆錄時稱「（問：你委託何人來整地？）我委託朋友丙○○來幫我整地的。」（本院卷第35頁）則原告乙○○既未授權原告邱宏勝委託原告丙○○整地，而係自行委託原告丙○○整地，且系爭土地分別為原告邱宏勝、乙○○所有，而非原告邱宏勝、乙○○2人所共有，原告邱宏勝與乙○○之間並無利害關係，顯見本件原告邱宏勝、乙○○係分別就其所有之土地委託原告丙○○僱工駕駛挖土機及營業曳引車在原告邱宏勝、乙○○等2人各別所有即坐落苗栗縣○○鎮○○段105、
106、109、110及110－1地號等5筆土地（原告邱宏勝為藍田段105、106及109地號之所有權人，原告乙○○為藍田段110及110－1地號之所有權人）上進行開挖土石，亦即原告丙○○與原告邱宏勝2人共同在原告邱宏勝所有之藍田段105、106及109地號土地上實施採取土石；原告丙○○與原告乙○○2人共同在原告乙○○所有之110及110－1地號土地上實施採取土石，而非原告3人共同在藍田段105、106、109、110 及110－1地號等5筆土地上實施採取土石。事後原告及被告均主張渠等3人共同在系爭土地上開挖土石，自非可採。惟被告作成之系爭98年5月19日府建石字第0980081621號違反土石採取法處分書，以原告違反土石採取法第36條規定各處以罰鍰100萬元，並限於98年6月5日以前辦理整復及清除其設施，且禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運之處分。其所載之違反事實為「一、未經申請於苗栗縣○○鎮○○段105、106、109、110等4筆地號土地採取土石，經本府會同本縣警察局通霄分局社苓派出所於98年3月11日、98年3月17日、98年4月22等三次查獲取締，採取面積約4,950平方公尺，土石數量約7,425立方公尺；且現場有持續擴大開挖面積，並使用簡易篩選機篩選卵石之情形。二、上開違法採取地點位於私有特定農業區農牧用地。」該處分書概認原告等3人共同在藍田段105、106、109、110地號4筆土地上採取土石，且漏未記載藍田段110－1地號土地，已與事實不符，復未明確認定原告丙○○分別與原告邱宏勝、乙○○共同實施採取土石之位置與範圍（面積及數量），核屬事實記載不完備，即屬有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴訟論旨雖未執此主張，惟此為本院應依職權調查之事項，仍應認原告之訴有理由。爰將訴願決定及原處分均撤銷，由被告查明後另依本件判決意旨為適法之處分，以符法制。又兩造其餘之主張和舉證，與本件判決之結果無影響，爰不一一論述，附予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 99 年 7 月 13 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 7 月 20 日
書記官 李 孟 純