臺中高等行政法院判決
99年度訴字第327號100年6月2日辯論終結原 告 吳昱頡法定代理人 吳運賜
張惠華被 告 苗栗縣後龍鎮公所代 表 人 鄭家定訴訟代理人 李信雄上列當事人間因農業用地作農業使用證明書事件，原告不服苗栗縣政府中華民國99年6月28日99年苗府訴字第16號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告之祖父吳桐煥於民國（下同）91年7月6日死亡，原告與其祖母吳陳錦雀皆為吳桐煥之繼承人，經吳陳錦雀就坐落苗栗縣○○鎮○○段第364-2地號、龍西段第37-7地號○○鎮○○段第571、577、578-1、578-2、868、876、1146、1146-2地號等10筆遺產土地向被告申請核發農業用地使用證明，案經被告就其中龍西段第37-7地號及龍北段第
571、577、578-1、578-2、868、876、1146地號共8筆土地（下稱系爭8筆土地；另有關原告主張○於○鎮○○段○○○○○○○號部分應屬誤繕，因被告核發之農地農用證明書並無該地號土地）核發91年11月25日九一後鎮農證字第13521號農業用地作農業使用證明書，原告並據以完成遺產稅申報，繳清遺產稅。嗣苗栗縣政府以95年4月7日府農農字第0950044340號函告被告略以，系爭8筆土地屬都市計畫住宅區，有關核發農業使用證明書，依「苗栗縣辦理農業用地作農業使用證明申請及核發作業方式」第6點規定，非屬被告核發權限範圍，被告所核發之農業使用證明書，應予撤銷。故被告遂以95年4月19日後鎮農字第0950004291號函撤銷前開91年11月25日九一後鎮農證字第13521號農業用地作農業使用證明書，嗣後並經被告二度以96年12月19日後鎮農字第0960016973號函及97年1月8日後鎮農字第0960017526號函通知撤銷在案。原告不服，99年3月10日提起訴願，經遭不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告與吳陳錦雀皆為被繼承人吳桐煥之繼承人，屬原處分
書中相對人的利害關係人。吳桐煥死亡日期為91年7月6日。
㈡被告核發91年11月25日後鎮農證字第13521號農業用地作
農業使用證明，是原告依法取得，惟苗栗縣政府依該府95年19次縣務會議審議通過95年5月29日府農農字第0950068932號函頒「苗栗縣辦理農業用地作農業使用證明申請及核發作業方式」第6條規定，非屬被告核發權限範圍，要求應予撤銷，該農地農用證明核發時並無該行政命令，該行政命令頒布在後，依法律不溯及既往原則，該證明仍為合法的行政處分。
㈢被告95年4月19日後鎮農字第0950004291號函，並未發文
給相對人及已知利害關係人，更未送達，係未生效之行政處分。而被告96年12月19日後鎮農字第0960016973號函，因寄送副本於吳陳錦雀之地址錯誤，至今並未送達相對人及已知利害關係人，也是未生效力之行政處分。永康街並非吳陳錦雀之住居所，依行政程序法第72條及第110條規定，撤銷農地農用證明之行政處分依法並未送達，為無效的行政處分。且被告只寄給吳陳錦雀，並未寄給所有相關利害關係人（原告及其他繼承人），以致其他繼承人未收到，並未知悉，因不知悉所以未能在吳陳錦雀收件後30天提出訴願，且依訴願法第14條第2項規定未逾3年，就提出訴願，完成合乎訴願法定程序。
㈣吳陳錦雀之戶籍地址從91年7月29日遷入臺北市○○區○
○里○○鄰○○路○段○○號8樓至今並未改變，苗栗縣政府訴願決定理由指吳陳錦雀所提供之住址有誤，為其本身之故意或過失責任，被告及苗栗縣政府根本不查證，草率決定，並不重視原告權益。系爭農地農用證明係原告委託代書鍾啟明代為申請，其地址、電話亦從未改變，且財政部臺北市國稅局92年8月26日財北國稅稽字第0920218722號函是寄給鍾啟明再轉交給原告法定代理人吳運賜，被告應可寄給鍾啟明卻未作，訴願決定只採納被告所提供資料，完全不理會原告說明，令人不服。訴願決定未查明被告之撤銷農地農用證明書處分，並未合法送達，更未對合法送達有任何舉證，草率作成不受理決定，違背行政程序法第110條規定。
㈤被告96年12月19日後鎮農字第0960016973號函並未合法送
達，又該函及被告97年1月8日後鎮農字第0960017526號函，係於94年12月7日知有撤銷原因後所為，已逾2年期間。
另被告97年1月8日後鎮農字第0960017526號函亦未依行政程序法第96條第1項規定記載救濟方法、期間及受理機關；其撤銷所核發之農地農用證明，已逾94年12月7日苗栗縣政府據民眾陳情，而知有撤銷原因後2年除斥期間。
㈥由於被告違法撤銷所核發之農地農用使用證明，以致財政
部臺北市國稅局重新核課被繼承人吳桐煥之遺產稅，造成繼承人應繳遺產稅本稅4,536,241元之增加外，另額外增加滯納金136,087元及利息250,627元，原告將另案提出國家賠償請求。有關重新核課被繼承人吳桐煥之遺產稅過程，希望財政部臺北市國稅局承辦人吳麗鳳到院說明（原告於100年3月22日準備程序時已捨棄聲請傳訊臺北市國稅局承辦人到庭）。
㈦政府機關標準應一致，且事權要統一，依據行政院農業委
員會90年1月31日（90）農企字第900101460號函，被告以91年11月25日後鎮農證字第13521號開立證明，符合農業發展條例施行細則第2條第2項規定之土地，申請核發作農業使用證明。關於苗栗縣政府97年6月11日府農農字第0970086127號函，函中說明三‧‧‧次依行政院農業委員會91年7月5日農企字第09101356521號函規定，本案所附該公所91年10月11日91後鎮建字第12880號都市計畫土地使用分區證明書未註明「細部計畫尚未完成，尚未能准許依變更後用途使用」之文字，故未能適用（94年6月10日修法前）農業發展條例施行細則第2條第2項之規定，是以，不宜核發農業用地農業使用證明書。上述說法太多因苗栗縣政府該執行未執行因素，所找說詞且對原告不公平，苗栗縣政府都市計畫細部計畫該完成並未完成，經查後龍都市計畫第三次通盤檢討主要計畫於95年發布實施，細部計畫於96年發布實施，如苗栗縣政府都市計畫細部計畫早在91年完成，原告委託專業代書鍾啟明自然不可能引用農業發展條例施行細則第2條第2項之規定申請核發作農業使用證明，苗栗縣政府更不應自行解釋都市計畫土地使用分區證明書未註明「細部計畫尚未完成，尚未能准許依變更後用途使用」之文字，故未能適用農業發展條例施行細則第2條第2項之規定。依鈞院92年度訴字第914號判決可知，被告核發91年11月25日後鎮農證字第13521號農業用地作農業使用證明，係被告權責，不能用95年5月29日府農農字第0950068932號函為撤銷條件。
㈧因苗栗縣政府於89年至95年間「苗栗縣政府辦理農業用地
作農業使用證明申請及核發作業方式」核發權限完全授權給被告，從鈞院92年度訴字第914號判決文中，苗栗縣政府即已指出：都市計畫細部計畫未完成地區的土地使用分區證明及加註事宜，係屬鎮公所的權責。並無上述作業方式第六點中所述「．．．如依第五點規定工作項目有不屬於鄉（鎮、市）公所主管業務者‧‧‧」，因而佐證被告是有被授權核發農用證明，其後苗栗縣政府才於95年第19次縣務會議審議通過95年5月29日府農農字第0950068932號函頒新「苗栗縣辦理農業用地作農業使用證明申請及核發作業方式」修改成細部計畫未完成地區，農用證明由縣府核發。但95年5月29日之前已授權給鎮公所合法核發，91年11月25日後鎮農證字第13521號農地農用證明係按上述89年之作業方式，依法不能隨便撤銷。
㈨關於向苗栗縣政府之訴願，因被告只寄給吳陳錦雀，並未
寄給所有相關利害關係人（原告等其他繼承人），以致其他繼承人未收到，並未知悉，因不知悉所以未能在吳陳錦雀收件後30天提出訴願，且依訴願法第14條第2項規定未逾3年，就提出訴願，完全合乎訴願法定程序。
㈩關於苗栗縣政府於99年7月6日所為府訴字第0990121267號
訴願決定，關於不受理的依據「苗栗縣辦理農業用地作農業使用證明申請核發作業方式」第六點，再依第五點，是否有不屬被告所主管業務？依據臺中高等行政法院92年度訴字第914號判決文中，苗栗縣政府即已指出，都市計畫細部計畫未完成地區的土地使用分區證明及加註事宜，係屬鎮公所的權責，並無上述作業方式第六點中所述「‧‧‧如依第五點規定工作項目有不屬於鄉（鎮、市）公所主管業務者‧‧‧」，從而苗栗縣政府不受理的訴願決定，與在臺中高等行政法院92年度訴字第914號行政訴訟的陳述，自相違背，從而被告核發予吳陳錦雀的農地農用證明，無行政程序法第111條第6款及訴願法第77條第8款之適用，農地農用證明仍持續有效，不予受理訴願的決定，依法應撤銷。又被告撤銷函件應附記，如不服決定，得於決定書送達之次日起多少期限內向苗栗縣政府提起訴願，但在所有撤銷函件並未加以附記。因被告撤銷函件未送達，造成原告無法立即向苗栗縣政府提起訴願，而向財政部臺北國稅局提出申請書，又因申復書在該局放688天未處理，原告只好向財政部及行政院農業委員會提出訴願，再向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經蕭法官及黃參事指點，最後於99年3月8日向苗栗縣政府提出訴願，造成原告浪費時間精力財產等損失。
聲明求為判決⒈訴願決定及原處分（被告95年4月19日後
鎮農字第0950004291號函、96年12月19日後鎮農字第0960016973號函、97年1月8日後鎮農字第0960017526號函）均撤銷。⒉確認被告91年11月25日後鎮農證字第13521號農業用地作農業使用證明有效。
三、被告則以：㈠本案於94年12月7日民眾向苗栗縣政府陳情始知應即予撤
銷核發91年11月25日後鎮農證字第13521號農業使用證明書，被告依苗栗縣政府95年4月7日府農農字第0950044340號函示，以95年4月19日後鎮農字第0950004291號函及96年12月19日後鎮農字第0960016973號函撤銷，並通知相關單位。
㈡被告因人力、經費之限制，所有文書送達均採郵政送達，
若應受送達人未收受該文件即由郵政單位依規定退回被告。95年4月19日後鎮農字第0950004291號函及96年12月19日後鎮農字第0960016973號函，經交郵寄後未退回被告，應已生送達效力。另被告97年1月8日後鎮農字第0960017526號函第一次交郵政送達時，由郵政單位退回被告，被告復於97年1月29日再次郵寄，此次即未退回被告，故本函應也已生送達效力，有送達證明影本可稽。
㈢被告91年11月25日後鎮農鎮字第13521號核發之農業用地
作農業使用證明書中，申請人吳陳錦雀所填住址為「臺北市○○區○○里○○鄰○○路○段○○號8樓」，此與吳陳錦雀所提供繳納規費地址相同，被告依此住址通知，應生送達效力，且原告在95年間接獲財政部臺北市國稅局函文補稅款通知時，即應已知悉本案系爭之91年證明書已被撤銷，被告至今始提行政訴訟，已逾行政救濟時效規定，應予駁回其訴。又原申請人為吳陳錦雀，被告依法通知吳陳錦雀及相關單位撤銷91年11月25日後鎮農證字第13521號農業使用證明書，被告無權、無義務通知其他繼承人與原告等。
㈣依據苗栗縣政府「苗栗縣政府辦理農業用地作農業使用證
明申請及核發作業方式」第6點規定，都市計畫住宅區非屬被告核發權限範圍，無法源依據，被告所核發之農業使用證明書為不成立之行政處分。被告所核發91年11月25日91後鎮農證字第13521號農業用地作農業證明書，依苗栗縣政府95年4月7日府農農字第0950044340號函示，系爭8筆土地屬都市計畫住宅區，有關核發農用證明書，上述規定，非屬被告核發權限範圍，故被告91年11月25日後鎮農證字第13521號證明書，因乏法源依據，應不成立行政處分。
㈤被告95年4月19日後鎮農字第0950004291號函、96年12月
19日後鎮農字第0960016973號函及97年1月8日後鎮農字第0960017526號函之撤銷吳陳錦雀農用證明，係在陳述無權核發農業使用證明書，所涉法規規定之說明，此是一種觀念之通知，對原告並不生行政處分之效果，原告不得對之提起行政訴訟。
㈥原告在95年間接獲財政部臺北事國稅局函文補稅款通知時
，即應已知悉本案系爭之被告91年11月25日後鎮農證字第13521號證明書已被撤銷，被告至今始提起行政訴訟，應早逾行政救濟之時效規定，應予駁回其訴訟。
㈦被告91年11月25日後鎮農證字第13521號證明書為原告與
財政部臺北市國稅局在臺灣臺北高等行政法院98年度訴字第152號判決內容所及範圍，原告復對同一事件提起訴訟，顯違一事不再理原則。
㈧訴願法規定訴願人提起訴願期間自行政處分知悉起逾30
日內訴願時效，應予駁回，而行政訴訟係以經合法訴願後不服訴願決定始得提出，本件訴訟其訴願即已違反法規，自不得再提行政訴訟。
㈨查91年11月25日後鎮農字第13521號農地作農業使用證明
書，土地位於都市計畫內住宅區非被告核發權限範圍，依據苗栗縣政府核定作業方式第6條規定，該證明係屬不成立之行政處分。關於撤銷農業使用證明書函，前已經由臺北高等行政法院及苗栗縣政府向郵政機關查證結果確實已送達申請人吳陳錦雀收訖，亦經原告代理人吳運賜證實有收到無訛，至於原告於言詞辯論之書狀第二、三、四點，被告於答辯書及苗栗縣政府訴願決定書及答辯狀及行政訴訟補充狀詳實答辯，並於98年11月25日經臺北高等行政法院辯論終結駁回原告之訴。依前行政農業委員會訂農業發展條例第38條文不盡詳細，不合時宜，俟於經立法院三讀99年12月8日華總一義字第09900331471號經總統公布增訂第38條之1，明定都市土地經變更為非農業使用得由都市計畫單位認定核發證明，向稅捐單位減免遺產稅，請原告依據農業發產條例第38條之1提出申請，以資適法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：㈠被告所核發91年11月25日後鎮農證字第13521號函農業用地作農業使用證明是否有效。㈡被告95年4月19日後鎮農字第0950004291號、96年12月19日後鎮農字第096001 69 73號及97年1月8日後鎮農字第0960017526號等三函文是否為行政處分？若屬行政處分，此三函文是否適法？經查：
㈠有關確認被告91年11月25日後鎮農證字第13521號農業用地作農業使用證明有效部分：
⒈按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：...六、
未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。...」為行政程序法第111條第6款所明定。
⒉本件原告之祖父吳桐煥於91年7月6日死亡，原告與其祖
母吳陳錦雀皆為吳桐煥之繼承人，而吳陳錦雀就坐落苗栗縣○○鎮○○段第364-2地號、龍西段第37- 7地號○○鎮○○段第571、577、578-1、578-2、868、876、11
46、1146-2地號等10筆遺產土地向被告申請核發農業用地使用證明，案經被告就其中龍西段第37-7地號及龍北段第571、577、578-1、578-2、868、876、1146、1146-2地號等筆土地核發91年11月25日九一後鎮農證字第13521號農業用地作農業使用證明書，原告並據以完成遺產稅申報，繳清遺產稅。嗣苗栗縣政府以95年4月7日府農農字第09500443 40號函告被告略以，系爭8筆土地屬都市計畫住宅區，有關核發農業使用證明書，依「苗栗縣辦理農業用地作農業使用證明申請及核發作業方式」第6點規定，非屬被告核發權限範圍，被告所核發之農業使用證明書，應予撤銷，被告以95年4月19日後鎮農字第0950004291號函撤銷前開91年11月25日九一後鎮農證字第13521號農業用地作農業使用證明書，嗣後並經被告二度以96年12月19日後鎮農字第0960016973號函及97年1月8日後鎮農字第0960017526號函通知撤銷等情，為兩造所不爭執，並有農業用地作農業使用證明申請書及上開函附卷可稽。
⒊又苗栗縣政府89年所訂頒以89年12月23日府農農字第89
00109199號函所檢送「苗栗縣辦理農業用地作農業使用證明申請核法作業方式」第六點明定不屬於鄉（鎮、市）公所主管業務者，應由鄉（鎮、市）公所受理申請並檢視證件於辦理實地勘查及簽註具體意見後，報縣政府再會簽主管業務單位辦理（見本院卷第154頁至第158頁、第320頁至第325頁），上揭土地係屬都市計畫、住宅區，有關核發農業使用證明書事項，依上開規定，非屬被告所核發權限範圍，應由被告受理申請後檢視相關證件於辦理實地勘查及簽註具體意見後，報苗栗縣政府再會簽都市計畫及建築主管業務單位辦理審認事宜，被告所核發旨揭字號農業使用證明書已違反上開規定，依農委會89年8月2日（89）農企字第890142997號函釋應予撤銷並通知當事人及相關單位，已據苗栗縣政府95年4月7日府農農字第0950044340號函敘甚詳，是被告機關逕以91年11月25日後鎮農證字第1352 1號函所核發農業用地作農業使用證明，自屬缺乏事務權限所為之行政處分，依行政程序法第111條第6款規定，為無效之行政處分，又所謂無效係當然無效、自始無效及絕對無效，是原告請求確認被告機關91年11月25日後鎮農證字第13521號農業用地作農業使用證明為有效，為無理由，應予駁回。
㈡有關撤銷訴訟即原告請求判決訴願決定及原處分（被告95
年4月19日後鎮農字第0950004291號函、96年12月19日後鎮農字第0960016973號函、97年1月8日後鎮農字第0960017526號函）均撤銷部分：
⒈按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依行政程序法第92 條第1項、訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」（最高行政法院62年度裁字第41號判例參照）。
⒉本件被告依據苗栗縣政府95年4月7日府農農字第095004
4340號函，於95年4月19日以後鎮農字第0950004291號函「主旨：查吳陳錦雀女士○○○鎮○○段○○○○○號及龍北段571、577、578- 1、578-2、868、876、1146、1146-2地號共九筆土地，位於後龍都市計畫內住宅區農業使用一案，請撤銷本所核發91年11月25日後鎮農證字第13521號農業用地作農業使用證明。說明：一、依據苗栗縣政府95年4月7日府農農字第0950044340號函辦理。二、查旨揭地號土地係屬都市計畫內住宅區，有關核發農業使用證明書依『苗栗縣辦理農業用地作農業使用證明申請核法作業方式』第六點規定，非屬本所核發權限範圍，該案應由本所受理申請檢視證件...報縣府辦理審認事宜。三、檢附苗栗縣政府95年4月7日府農農字第0950044340號函影本一份。」並函知財政部臺北市國稅局（以下稱臺北市國稅局）、財政部臺灣省中區國稅局（以下稱中區國稅局）、財政部臺灣省中區國稅局所屬苗栗分局、竹南地政事務所及苗栗縣政府等單位。又被告於接獲苗栗縣政府轉臺北市國稅局96年11月14 日財北國稅法二字第0960249228號函時，以96年12月19日後鎮農字第0960016973號函「主旨：查吳陳錦雀女士○○○鎮○○段○○○○○號及龍北段571、577、578- 1、578-2、868、876、1146、1146-2地號共9筆土地農業使用證明乙案，因係屬都市計畫內住宅區，業經苗栗縣政府95年4月7日府農農字第0950044340號函示，其核發農業使用證明書非屬本所核發權限範圍，函請撤銷91年11月25日後鎮農證字第13521號農農業用地作農業使用證明書以符規定。」；被告又依據苗栗縣政府96年12月28日府農農字第0960186831號函以97年1月8日後鎮農字第0960017526號函「主旨：請撤消本所核發91年11月25日後鎮農證字第13521號吳陳錦雀女士申請龍西段37-7地號及龍北段571、577、578-1、578-2、868、876、114
6、1146-2地號（後龍擴大都市計畫、住宅區）共9筆土地農業用地作農業使用證明。說明：一、依據苗栗縣政府96年12月28日府農農字第0960186831號函辦理。二、隨文檢附本所以96年12月19日後鎮農字第0960016973號函撤銷吳陳錦雀女士農用證明在案。三、上列地號土地係屬擴大都市計畫、住宅區，依『苗栗縣辦理農業用地作農業使用證明申請核法作業方式』第6點規定，非屬本所核發權限範圍，縣府於95年4月7日府農農字第0950044340號函，核示本所撤銷旨揭農業使用證明，以符程序。」查系爭上開三件被告撤銷吳陳錦雀農用證明部分，核其真意均屬重申91年11月25日後鎮農證字第13 521號函為無效之行政處分，其無權核發農業使用證明書之意旨，而為事實之敘述、所涉法令規定之說明及觀念通知，並非對原告所為之行政處分，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合，原告對之提起行政訴訟，請求撤銷，顯非合法，本應以裁定駁回，惟原告請求確認被告91年11月25日後鎮農證字第13521號農業用地作農業使用證明有效部分，本院以原告之訴無理由，以判決駁回原告之訴，爰將原告此部分併以判決駁回之。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195 條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 秋 華法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
書記官 林 昱 妏