臺中高等行政法院裁定
99年度訴字第320號原 告 張德勇訴訟代理人 劉榮滄 律師被 告 臺中縣大雅鄉公所代 表 人 吳顯森訴訟代理人 劉進旺上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服臺中縣政府中華民國99年7月14日府訴委字第0990233430號訴願決定(訴願書首頁日期為99年7月26日)，提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，為行政訴訟法第107條第1項第10款所規定。
二、本件原告所有坐落臺中縣○○鄉○○段○○○○號土地（重劃前為大雅段242地號及245-5地號，下稱系爭土地），經被告據其所經管之三七五租約登記表上，載有系爭土地訂立三七五租約（雅大98號及雅秀35號租約）等情，而依臺灣省政府民國84年3月25日訂頒之「臺灣省地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所聯繫作業要點」第2點規定，以84年7月31日土地登記申請書，囑託臺中縣豐原地政事務所將系爭土地註記耕地三七五租約，並經該所於系爭土地登記簿其他登記事項欄註記「本筆土地訂有三七五租約」在案。嗣原告分別於98年11月18日、98年12月23日及99年1月6日向被告陳情，主張系爭土地從未訂立耕地三七五租約，且前揭2份租約亦未包含系爭土地，而請求釐正復原系爭土地為自耕地。經被告於98年12月18日召開協調會，並於99年1月20日現場會勘，復參照被告曾以71年3月23日雅鄉民字第2901號及71年5月6日雅鄉民字第4727號函復訴外人蔡生財系爭土地確訂有三七五租約等情，而以99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函復原告略以：「依據內政部76年2月11日（76）內地字第476263號函示之要旨：『耕地租賃關係是否成立，係屬事實認定問題，如有爭執，事屬私權，應循司法途徑解決』，礙難逕行變更。」等語。原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告訴稱略以：㈠原告於98年間始發現系爭土地遭被告造具不實之租約土地清
冊，以84年7月31日土地登記申請書即本件原處分，囑託豐原地政事務所作成系爭耕地三七五租約註記。原告曾多次陳情被告更正復原，均未獲置理，被告復以99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函復維持84年7月31日囑託豐原地政事務註記訂有三七五租約字樣之違法行政處分，其84年7月31日違法行政處分不利於原告之狀況迄今存在，損害原告權益甚明，經原告提起訴願遭決定不受理，原告不服，自得依行政程序法第117條及行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，完全符合「撤銷訴訟」之先行程序，且因原告發現原處分在後，因此亦未逾訴願期間。又原告原所為課予義務訴訟之聲明，係因誤解所致，惟原告係對被告84年7月31日囑託豐原地政事務所所為之違法行政處分，要求更正不實的登載，並據以提起訴願，亦係針對84年7月31日之違法行政處分提起訴願，其請求之事實同一，乃依行政訴訟法第111條第3項第2款規定，請求變更為提起撤銷訴訟。至最高行政法院99年3月第一次庭長法官聯席會議決議認定「註記」非行政處分乙節，按本件係被告依「耕地三七五租約清理要點」及「台灣省地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所聯繫作業要點」囑託地政事務所辦理「標示變更登記」，登記「本筆土地訂有三七五租約」，與上開決議事例顯不相同，不得適用於本件。且本件系爭註記將立即使第三人認系爭土地已有三七五租佃關係，而發生土地負擔的法律效果，且依耕地三七五減租條例第15條及第17條第1項第5款及第2項規定，將直接發生原告權益受損情形，顯係負擔行政處分。
㈡原告與先父張清溪從未與無權占用系爭土地之蘇梓夏、蘇金
龍2人訂立三七五租約，亦未收取該筆土地租金，並無耕地租賃關係。且依臺中縣土地登記簿記載內容，系爭土地無論於重劃前、後，其「其他登記事項」欄皆未曾有「訂有三七五租約」之文字記載。惟被告於84年7月31日函送豐原地政事務所之不實登載之公文書即「土地登記申請書」，誤將系爭土地標示變更登記訂有三七五租約，核係行政處分，非屬私權爭執。再者，將「雅大98號租約」、「雅秀35號租約」土地（即重劃前上橫山段78地號、大雅段243、244、245-2、245-1地號等5筆土地）之總面積與總租額，及「臺中縣員林農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」（下稱土地對照清冊）所載該5筆土地重劃前後總面積，相互比對結果，其面積均相符合，顯見上述兩份租約不包含系爭土地。又依土地對照清冊所載，張清溪所有大雅段245-
5、242地號土地及張清順所有大雅段245-5、239、340、341地號土地（土地使用方式登載「自耕」）所載，其重劃前、後面積均相符，益徵系爭土地自始迄今均為「自耕地」。況依「臺灣省地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所聯繫作業要點」第2點及第3點規定，囑託註記之前提要件為「為清理已登記之耕地租約」，並應依「耕地三七五租約登記清查表」為之，然被告除未詳查系爭耕地三七五租約內容外，且經原告99年12月9日再親至豐原地政事務所查詢結果，該所登記課長與地籍資料庫承辦人員親自表示被告當年附繳證件僅有「訂立租約土地清冊」，完全沒有「耕地三七五租約登記清查表」，顯見被告違法行政處分甚明。
㈢依最高行政法院54年判字第242號及56年判字第377號判例意
旨，均揭示給付租金為耕地租賃之基本要件。系爭土地自始迄今從未收取任何租金，蘇金龍亦無法提出原告收取系爭土地租金之證明文件。且蘇金龍於第1次協調紀錄及自書存證信函表示其交付出租人之租額為3717台斤，其向臺中地方法院提存98年全年2期所給付租金為39,250元，然倘將系爭兩份租約面積加上系爭土地面積換算，租金應為48,432元，兩者完全不符合，足見原告從未收取系爭土地租金，依前揭判例意旨，自無可能成立三七五租約。
㈣被告雖憑以其三七五租約登記表、71年3月23日雅民字第290
1號及71年5月6日雅鄉民字第4727號函，主張系爭土地訂有三七五租約等語，惟被告於84年間就系爭土地囑託豐原地政事務所辦理標示變更登記，加有三七五租約之註記，顯有違誤之處，業經監察院洪委員昭男調查，並於99年10月6日提出調查報告，報告中已糾正被告未落實檔案資料管理，無法證明三七五租約登記表內容是否真實。而前揭2函受文者為案外人蔡生財，並非土地所有權人亦非使用人，被告指稱系爭土地訂有三七五租約在案，並無任何憑據。況被告內部之「三七五租約登記表」，因未加蓋登記者職章，而無從辨識登記者，顯不符合法定程序，且無任何合法登記於政府機關「相對應之土地登記簿證明文件」無法證明其真實性。
㈤本件被告承辦人員執行職務時「怠忽職責」，未盡善良管理
人之注意，疏忽審查系爭土地是否訂有三七五租約，而錯誤囑託豐原地政事務所辦理標示變更登記「訂有三七五租約」，導致蘇金龍自84年8月28日占用系爭土地迄今達15年，損失金額（以相鄰土地租約金額標準計算）36萬7,155元，其計算方式：⒈3萬9,252元（雅大98號租約、雅秀35號租約之租額）／10164（兩份租約面積）＝3.86元／平方公尺。⒉蘇金龍占用系爭土地計15年，其稻作賠償金額（相當於租金）如下：3.86元*2378（平方公尺）＝9,179元，9,179元÷
0.375（租率）＝24,477元，24477元*15（年）＝367,155元，是原告得依國家賠償法第2條第2項及行政訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償。爰聲明求為判決：⒈被告99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函復礙難逕行變更，而維持84年7月31日以土地登記申請書之行政處分囑託豐原地政事務所○○○鄉○○段○○○○號土地，面積2378平方公尺，於84年8月9日註記「本筆土地訂有三七五租約」字樣之違法行政處分，訴願決定（台中縣政府99年7月26日府訴委字第0990233430號訴願不受理之決定）均撤銷。⒉被告應給付原告損害賠償金36萬7,155元等語。
四、次按「凡在鄉（鎮、市、區）公所辦畢三七五租約登記之耕地，地政事務所應於土地登記簿予以註記『訂有三七五租約』之情事。」、「鄉（鎮、市、區）公所應於本要點頒布一個月內就租約所載出租人、土地標示、訂約面積等資料詳細填註於耕地三七五租約登記清查表（如附件一）相關『原』欄內後，送由土地所在地地政事務所於十日內逐筆核對土地標示及出租人（土地所有權人、管理人或典權人）資料後，將結果填註於上開清查表相關『現』欄內（其標示及權屬未動者，應於備註欄註明『未異動』），並蓋章送回鄉（鎮、市、區）公所。鄉（鎮、市、區）公所接到前項清查表，應於一個月內將土地標示有異動者查明原因（如土地分割、合併或重測、重劃等），並通知出租人、承租人於二十日內申請租約變更登記，逾期未申請者，由該鄉（鎮、市、區）公所逕為租約變更登記，並以書面通知雙方當事人。」分別為臺灣省政府於84年3月25日訂頒之「臺灣省地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所聯繫作業要點」第2點及第3點所明定(本院卷155頁)。
五、又按地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態），為最高行政法院99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議在案，是地政機關於土地登記簿標示部其他登記事項欄之註記，如該註記並非有法律規定發生如何之法律效果，則該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。本件被告依三七五租約登記表，系爭土地上有租約號碼、出租人張清溪及承租人蘇金龍之記載，以84年7月31日土地登記申請書，囑託豐原地政事務所作成系爭耕地三七五租約註記(同卷164-167頁土地登記申請書及土地清冊，103頁土地登記謄本)。查被告該囑託地政機關為系爭耕地三七五租約註記，係依臺灣省政府於84年3月25日訂頒之「臺灣省地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所聯繫作業要點」第2點及第3點之規定，該註記係行政機關依上開規定提供資訊之行為，為行政事實行為，並非地政機關依土地法或土地登記規則相關規定所為之登記，又系爭土地有無耕地租賃關係，屬民事法律關係之範疇，以有租賃契約且存續中為要件，非謂有此註記即認系爭土地上必然有三七五耕地租賃契約，並無對外直接發生法律效果，自非行政處分。是原告分別於98年11月18日、98年12月23日及99年1月6日向被告陳情，主張系爭土地從未訂立耕地三七五租約，請求釐正復原系爭土地為自耕地，經被告召開協調會及現場會勘後，以99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函復原告略以：「依據內政部76年2月11日（76）內地字第476263號函示之要旨：『耕地租賃關係是否成立，係屬事實認定問題，如有爭執，事屬私權，應循司法途徑解決』，礙難逕行變更。」等語(同卷114頁)，因系爭土地上之三七五租約註記並非行政處分，有如上述，被告該函件拒絕原告函地政機關註銷該註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。
六、至系爭土地上註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態），本院已依最高行政法院99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議意旨，於99年11月25日準備程序期日向原告闡明被告99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函是否為行政處分，並告知最高行政法院有該次庭長法官聯席會議決議意旨，原告仍稱被告該函係行政處分(同卷208頁筆錄)，本院於99年12月16日言詞辯論時，再度對原告闡明本件不服之原處分是否原註記登記，原告稱被告84年7月31日以土地登記申請書囑託豐原地政事務所辦理標示變更登記，此處分對原告不利，原告認其違法請求撤銷(同卷226頁筆錄)，並堅持就系爭土地該註記部分提起撤銷訴訟，按依前述被告99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函及該註記均非行政處分，原告對被告該函提起訴願，訴願決定予以不受理(同卷37頁)，自無不合，另原告所稱被告84年7月31日以土地登記申請書囑託豐原地政事務所辦理標示變更登記，經核係機關彼此間之意思表示，惟依其內容，應係被告囑託地政機關為系爭土地之三七五租約註記，該註記並非行政處分，被告所為囑託對原告亦未發生公法上之法律效果，尚非行政處分；且原告不服被告該囑託函件，原告亦未經提起訴願程序。從而，原告請求撤銷被告99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函，即被告維持84年7月31日以土地登記申請書囑託豐原地政事務所就系爭土地於84年8月28日(原告誤載為同月9日)註記「本筆土地訂有三七五租約」、被告84年7月31日以土地登記申請書囑託豐原地政事務所辦理標示變更登記，及訴願決定，揆諸首開規定及說明，其係對非行政處分提起撤銷訴訟，自非適法，該部分訴訟應予駁回。
七、復按行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並非明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據．．．。」是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形下取得國家賠償訴訟審判權，方符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回，此有最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議(二)可資參照。本件原告依國家賠償法第2條第2項及行政訴訟法第7條規定，合併請求被告應給付原告損害賠償金36萬7,155元之訴部分，因原告上開撤銷訴訟部分，有行政訴訟法第107條第1項第10款所規定之不合法情形，依法應予駁回，是其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，因非可單獨提起行政訴訟，而失所附麗，併於本件裁定併予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 22 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 30 日
書記官 許 騰 云