臺中高等行政法院裁定
99年度訴字第338號原 告 芽寶寶有機開發股份有限公司代 表 人 劉金枝被 告 行政院農業委員會農糧署代 表 人 陳文德訴訟代理人 賴銘耀 律師上列當事人間因農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國99年5月14日農訴字第0990105466號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件原告起訴意旨略以：㈠本件原告於98年3月2日依有機農產品及有機農產加工品驗
證管理辦法（以下簡稱有機驗證辦法）委託有機農產品驗證機構辦理有機苜蓿芽農產品驗證，受託驗證機構於同年月5日，完成驗證業務並收取驗證費用款項，同年5月上旬驗證單位要求原告提示使用符合農業發展條例之農地之土地登記謄本，並表示原告才能因之取得有機農產品驗證證書，此時原告表示有機苜蓿芽因無須使用土地耕作，所以無農地之土地登記謄本可提供。至同年5月中旬受託驗證單位告知原告其主管認證機構即被告認原告之所有無土苜蓿芽生產設施皆須定置於符合農業發展條例之農地上，始得核發有機農產品驗證證書，其餘原告已完成之被驗證項目與有機驗證辦法尚無不合。被告復於同年5月下旬行政指導原告向被告申請函釋無土栽培之有機作物業者得否免適用須符合農業發展條例所定農業用地，原告於同年6月6日，以芽寶寶98字第060601號函向被告申請函釋。被告旋於98年11月20日做成函釋否准原告之申請，驗證機構於同年月25日正式否准原告之申請案件，因原告不服循序提請訴願。復於中華民國99年5月17日接獲訴願決定書，原告遂再循序於期日內提請本件救濟，程序應無不合。
㈡原告不服農訴字第0990105466號訴願決定書第2頁後段：
「惟查本會農糧署農糧資字第0981025631號係告知訴願人其提供有機驗證土地之用地編定為國宅用地之建地目，與農業發展條例所訂農業用地之範圍未合‧‧‧，尚不因該函之告知而發生法律上之效果，其性質係屬意思通知，非行政處分」。本件有無法律效果發生及農糧資字第0981025631號函得否為行政處分為第一爭點。因此待釐清本件(1).有無法律效果?(2).是否基於公法?(3).有何權利義務?將有助於(4).評估系爭函釋是否得為行政處分。說明如次：(1).有無法律效果?查原告至少有兩項法律效果發生，其一為「系爭函釋否准」：查系爭函釋中有「原告提供有機驗證土地之用地編定為國宅用地之建地目，與農業發展條例所訂農業用地之範圍未合」之理由。然原告向被告申請函釋的意旨為：「免使用農地耕作的有機作物業者得免適用須符合農業發展條例之農地」，因此，系爭函釋之「農業用地之範圍未合」乃實質否准了原告「免適用農業用地」的申請，況原告申請解釋之標的為「有機農產品及有機農產加工品驗證基準」，既為基準，即可知原告係針對有機驗證之程序而非實體提請被告解釋，既然原告係針對申請驗證程序上的疑問提請了一個「能否免適用」的解釋，原告本期盼主管機關能有核准的動作，然而主管機關惠賜了一個「範圍未合」否准的函釋。這一個盼准，一個賜否，成就了原告的第一項否准。其二為「有機驗證否准」：因有機驗證的程序既然被否准了，故原告的有機驗證實體也緊接著被否准。此二項否准乃本件法律效果之所在。
(2).是否基於公法?查「系爭函釋否准」：系爭函釋乃原告針對有機驗證辦法第6條的驗證基準所提起盼被告能核准「免使用農地耕作的有機作物業者得免適用須符合農業發展條例之農地」，理應屬於公領域。再查「有機驗證否准」：查被告與委託驗證機構間委託關係之締結，乃基於公法（農產品生產及驗證管理法施行細則第5條），原告與受託驗證機構間委託關係之締結，亦基於公法即有機驗證辦法，因此原告有機驗證的否准，也理應屬於公領域。
(3).有何權利義務?原告為取得有機驗證以求生存，在接獲系爭函釋後第5天即開始搬遷公司到符合系爭函釋之農地之上，並於99年3月取得驗證機構核發的有機農產品證書，倘系爭函釋得撤銷，則原告自始可不必搬遷的權利乃為系爭函釋所侵，被告若容有違誤則當負其責任。本件之權利義務在此。至於本件範圍之外的法律效果則為：本件驗證機構賜予原告的有機驗證的否准理由只有一項，就是「與農業用地之範圍未合」，請被告證明系爭函釋否准的「與農業用地之範圍未合」如何可以與原告遭受驗證機構否准的理由分離?若無法分離，則可預知日後將會對與原告類同之所有申請案件將一概否准。對此，亦請被告證明系爭函釋如何能夠「尚不因該函之告知而發生法律上之效果」?(4).對照訴願決定書第1頁前段，依據被告所主張的訴願法第3條第1項（含行政程序法第92條第1項），請被告證明下列括弧內的事實，如何能與本件之相關法律事實分離而能不生法律效果：本法所稱行政處分，係指行政機關就公法（農產品生產及驗證管理法及有機驗證辦法）上具體事件（本國所有與原告類同之依法申請案件）所為之決定（無土有機農作物業者最終仍須適用農發條例之農地）或其他公權力措施（系爭函釋係針對原告申請及有機驗證辦法第6條之有機驗證基準所為）而對外（全部受託驗證機構及包含但不限於原告在內的有機無土栽培業者）直接發生法律效果（如前所述，本件原告存有函釋否准及驗證否准兩項事實，且日後與原告類同的申請案件可預知將皆會驗證否准）之單方行政行為（系爭函釋）。請審酌農糧資字第0981025631號行政函釋得否容為訴願法第3條第1項（含行政程序法第92條第1項）所拘束之行政處分。㈢原告不服農訴字第0990105466號訴願決定書第2頁後段；
「惟查本會農糧署農糧資字第0981025631號係告知訴願人其提供有機驗證土地之用地編定為國宅用地之建地目，與農業發展條例所訂農業用地之範圍未合，且林口特定區第五種住宅區土地及建築物可供允許使用之組別並無相關農作物(芽菜)栽培可供使用，尚不因該函之告知而發生法律上之效果，其性質係屬意思通知，非行政處分」。查原告業經林口特定計劃土地使用分區管制要點之主管機關臺北縣政府許可於林口特定區第五種住宅區進行農作物栽培業務外，再查原告尚得於該區域經營法令非禁止或限制之業務，且林口特定計劃土地使用分區管制要點為正面表列，並未禁止或限制原告不得於該區域從事有機栽培（況原告業經主管機關核准）。惟被告相對林口特定計劃土地使用分區管制要點之住宅區缺乏主管事務權限。容可按行政程序法第111條1項6款後段，缺乏事務權限之行政處分得為無效，無效之部分得容自本件之否准理由中去除。本件倘容可去除該無效之部分，則第二爭點為有機驗證之作物其生產用地是否應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地。依常理，有機農作物栽培倘需生根定植於土地之上者，自當受有應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地之約束。倘有機農作物栽培無需生根定植於土地之上且生產流程及檢驗標準皆符合有機驗證辦法規範之有機農作物栽培者（例：芽菜、苗菜、蕈菜栽培業），其實施有機栽培之處所自然得免受必須符合農業發展條例所規定供農作使用之土地之拘束。況農業發展條例之意旨為保護農地農用，並無明文或意旨限制人民不得於農地以外之場地實施有機無土栽培農業。且人民讀取有機農產品及有機農產加工品驗證基準中關於「農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地」之文義，亦難窺見如被告所主張「作物沒有農地就不能有機驗證」的強制性見解。人民的通常的理解是如果自然不需土地生根定植的農作物就自然不必須在農地上生產。誠難如被告理解的：基於有機農產品驗證基準，凡無須使用農地耕作之芽苗菜（以及菇類）業者亦必須擁有或承租符合農業發展條例的農地才是可驗證的有機作物。請被告證明有機驗證辦法第6條中土地須符合農業發展條例之規定如何能不與下列事實產生矛盾：芽菜業者之有機驗證得免受相同有機驗證辦法第6條中之土地，短期作物須有2年轉型期，多年生作物需有3年轉型期之限制之理由為何?是否因芽菜業者得免於土地生根定植?何以相同有機驗證辦法中的相同土地會有完全相反的適用狀況?請審究芽菜業者之土地既得免適用轉型期之規定又何以不得免適用農業發展條例關於農地規定之適法性。
㈣承上，原告不服之第三爭點為，被告否准之理由主張有機
作物之芽菜業者亦皆須符合農業發展條例之農地，似不無違法之可能，此為原告之主要爭點。按行政程序法第6條：行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。查相同有機驗證辦法中，「非放牧之畜產（即圈養）」及「有機農產加工品」及「水產植物」其等生產之場地，均得免適用符合農業發展條例所規定供農業使用之土地（因前二者無需使用農地施作，水產植物何以免適用原告不得其解），而「無需土地耕作的有機作物栽培」卻必須依系爭函釋強制與採用土地耕作的有機作物一體適用「必須符合農業發展條例所規定供農業使用之土地」。被告所訂定及主管之相同有機驗證辦法中，存有如此之差別待遇且自始未見被告敘明其理由，此為差別待遇的第一項不服（含土地得免適用轉型期之規定又不得免適用農業發展條例關於農地規定）。另，除原告外，任一有機農產品及農產加工品之業者，若與有機驗證基準有違，尚需符合情節重大之要件始構成否准申請（參照有機驗證辦法之第8條：有下列情形之一者，驗證機構應敘明理由後駁回申請：第1項申請驗證農產品及農產加工品之生產或製程未符合有機農產品及有機農產加工品驗證基準，且情節重大），原告在非農地實施無土栽培如何能構成違反基準且情節重大之要件?因此需請被告證明無須使用土地耕作自然無須農地能如何與有機驗證基準有違且情節重大。且，除原告外，任一有機農產品及農產加工品之業者，若與有機驗證基準有違，尚得有改善之機會與期限（參照有機驗證辦法之第8條：第1項4款經通知補正或限期改善，無正當理由屆期未補正或改善得為否准理由。），然原告僅因與有機農產品及有機農產加工品驗證基準中規範有機作物應符合農業發展條例之土地之條文未臻明確而與驗證機構協議由原告提請解釋，乃因被告對該條文所持見解及系爭函釋之故，原告遭受之驗證否准不僅改善無期且機會僅剩搬遷至農地及尋求行政救濟二途。此為差別待遇的第二項不服。請審酌被告於本件有無違反行政程序法第6條所規定不得差別待遇之可能。再請審究被告「非以土地生根定植之芽菜業者亦皆須符合農業發展條例之農地」其所持之法源到底何在?因原告原本即可自然不適用的法規，乃因被告以系爭函釋強制要求原告必須搬遷至與農業發展條例相合之農地才能取得有機驗證，其適法性究竟若干?㈤綜上，若可認系爭函釋具行政處分效力，綜合被告關於本
件的主要見解，略以：(1)有機作物之農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地的規定等同於沒有提示農地土地謄本就不能申請有機農作物驗證。及(2)原告的場地不合農業發展條例就是不合有機驗證辦法第6條之有機驗證基準。則原告之不同見解略以：(1)有機驗證辦法中關於有機作物之農地應符合農業發展條例所規定供農業使用之土地為非強制性規定，自然無須使用農地耕作的有機作物業者等，自然得如同土地轉型期般免適用有機驗證基準中關於農地之規範，且被告不容差別待遇。及(2)除被告之見解及系爭函釋外，目前我國尚缺法源規範原告不得於建地從事有機無土芽菜栽培業務及申請有機認證。倘若可認被告與行政程序法第6條及或第111條第1項第6款容有違誤，及或被告要求原告必須符合農業發展條例之農地才能有機驗證的法源不存在，及或系爭函釋（行政處分）得撤銷之，前述之任一，皆已侵害原告自始得於林口特定區從事有機芽菜栽培業務並得申請有機驗證之合法權利。則原告受有不能去除的損害為：(1)原告業將所有生產設備自建地搬遷至所承租之符合農業發展條例所規定之農地，及(2)因有機驗證延滯及依法不得生產及銷售有機苜蓿芽之兩項損害事實。第一項原告因搬遷至農地所必須額外支付的損害（不包含搬遷前已取得尚堪用的設備款）分別為額外支付的新建無菌室款項555,249元，及額外支付的新建無菌室生產環境穩定度管理顧問費400,000元，以及無法使用於新廠而需報廢的自動化給水設備150,400元，以及另行設計新建自動化給水設備310,000元。第二項因有機驗證延滯依法不得生產及銷售有機苜蓿芽之損害，計算本件有機驗證延滯期間，原告與驗證機構簽訂合約日為98年3月開始，計算至取具有機驗證為99年3月其延滯期間共13個月。乃因原告無法取得有機驗證復依被告的主管法規原告依法不得銷售有機產品，參照被告所主管之農產品生產及驗證管理法第23條（農產品經營業者之有機農產品、農產加工品未依第5條第1項規定驗證，或未依第6條第1項規定審查合格而標示有機等本國或外國文字，或其他足使他人誤認之表示方法）。且因原告名稱為芽寶寶有機開發公司（專賣有機鮮活苜蓿芽單項產品，參照芽寶寶公司及產品目錄），且因新法上路，主管機關及消基會亦不斷的宣導勿意圖以任何方式混淆有機標示及銷售方法以誤導消費者，且社會責難假有機商品不斷。此有消基會不斷公開打擊「假有機」的事實可參考，例如98年9月1日（本件行為時）消基會的消費者報導發佈：「消基會呼籲除了建議加強抽驗，為消費者把關之外，還請研議修正管理辦法，避免業者以斗大有機廠商名，賣非有機商品，像大熊有機的『有機』字樣還特別加大，實在容易誤導消費者」。以及「消基會呼籲生產業者一定要確實取得認證後再標榜有機販售，亦不要以有機的商標賣非有機的商品」等證據可佐。因行為時有機市場農產品大環境不利於原告以及其他以有機二字為部分商標卻無有機認證（假有機）之業者，有機通路業者也無欲向原告進貨以免招惹「假有機」的指控，且即使原告降價求售亦然，甚有通路業者建議原告修正公司名稱以正視聽。原告公司無奈被迫於該13個月內維持停滯產銷有機鮮活苜蓿芽產品的狀態（原告甚至以有機認證轉型期的銷售資格都沒有），於是系爭函釋發佈後即火速搬遷至農地並積極取具有機驗證資格。因有機驗證延誤13個月、停滯產銷所累積發生之損害分別為，營運處所租金支出分攤後新台幣（下同）108,235元，及已支付四名員工薪資分攤後1,106,74 6元，以及該期間芽菜生產專利授權費用150, 000元，以及超過保存期限報廢的芽菜種子33,500元，上開可直接歸屬於本件且已如數支付並如數取得稅務合法憑證之原告損害救濟共計2,814,130元，請由被告負賠償責任（利息及其他損害等暫不為請求）。因而請求將訴願決定及原處分均撤銷，被告應為核准原告所請求之免使用農地耕作的有機作物業者得免適用須符合農業發展條例之農地之行政處分及合併請求損害賠償2,814,130元。
二、有關撤銷訴訟部分：㈠按人民對於中央或地方機關之行攻處分，認為違法或不當
，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。又本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第1條第1項、第3條第1項分別定有明文。而人民因中央或地方機關之違反行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，。亦為行政訴訟法第4條第1項所規定。是人民提起撤銷訴訟之實體判決要件之一，須有行政處分存在。倘無行政處分存在，其訴即不合法，法院應以裁定駁回其訴（行政訴訟法第107條第1項）。次按，訴願法及行政訴訟法所稱之行政處分，須係行政機關所為對外直接發生法律效果的法律行為，亦即導致權利與義務之發生、變更、消滅或確認的行為。行政處分因直接發生法律效果的特徵，而得以與不直接發生法律效果的行政上事實行為之觀念通知有所區隔。大致上諸如警告、勸告、建議、告知、表示意見等所謂的觀念通知，屬事實行為，而不是行政處分，學說與實務對此並無爭議，最典型的觀念通知是官署就人民有關法令疑義的釋示請求所表示之意見，此亦有行政法院（現已改制為最高行政法院）51年判字第106號判例及行政法院
59 年判字第254號判例可資參考。㈡本件原告以98年6月6日芽寶寶98字第06060號函申請被告
釋示無土栽培有機芽菜驗證之用地疑義，並於98年6月8日函送所營芽菜事業之建物使用執照影本，其上載明使用分區為「第五種住宅區」，並註明「⑴本案為政府興建之國民住宅⑵店鋪使用性質須符合林口特定區計劃土地使用分區管制要點規定。」嗣被告以98年11月20日農糧資字第0981025631號函復原告，略以本案依據原告提供有機驗證之土地登記謄本資料所示，其用地編定為國宅用地之「建」地目，與農業發展條例所定農業用地之範圍未合，復依原告提供之使用執照影本所示，本案建物地點為林口特定區第五種住宅區，經臺北縣政府函復：「芽菜栽培雖屬農業生產行為，依變更林口特定區計畫土地使用分區管制要點有關第五種住宅區土地及建築物可供允許使用之組別並無相農作物（芽菜）栽培可供使用」等語。經查，上開被告函文，僅係告知原告其提供有機驗證土地，用地編定為國宅用地之「建」地目，與農業發展條例所定農業用地之範圍未合，且林口特定區第五種住宅區土地及建築物可供允許使用之組別並無相關農作物（芽菜）栽培可供使用。此為被告就原告所陳法令上之疑義，本於主管機關之執掌為執行有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法暨有機農產品及有機農產加工品驗證基準中關於「農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地」所為之解釋，尚不對外發生准駁之法律效果，即難謂其屬行政處分性質，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合，原告提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
三、有關請求「被告應為核准原告所請求之免使用農地耕作的有機作物業者得免適用須符合農業發展條例之農地之行政處分」之課與義務訴訟部分：
㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令
所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條所規定。
㈡本件原告訴之聲明「被告應為核准原告所請求之免使用農
地耕作的有機作物業者得免適用須符合農業發展條例之農地之行政處分。」係為課與義務訴訟。查原告98年6月6日芽寶寶98字第060601號函係向被告申請「無論作物定植於農地與否，凡有機同糧產品-作物之生產，皆須在農地之上為之。若否，實施有機無土栽培作物之方法不得依法申請有機農產品驗證，亦不得標示其產品為有機農糧產品」之釋疑（見臺北高等行政法院99年度訴字第1457號卷第46頁），並非請求作成特定內容之行政處分，又原告之訴願書（見臺北高等行政法院99年度訴字第1457號卷第33頁）其訴願僅請求撤銷原處分，並未向被告請求作成特定內容之行政處分，亦未經訴願前置程序，原逕提起請求「被告應為核准原告所請求之免使用農地耕作的有機作物業者得免適用須符合農業發展條例之農地之行政處分」課與義務訴訟，依上揭規定亦為不合法。
四、有關合併請求損害賠償2,814,130元部分：㈠原告以被告函釋係以有機作物之農地應符合農業發展條例
所規定供農作使用之土地的規定等同於沒有提示農地土地謄本就不能申請有機農作物驗證。及原告的場地不合農業發展條例就是不合有機驗證辦法第6條之有機驗證基準，已侵害原告自始得於林口特定區從事有機芽菜栽培業務並得申請有機驗證之合法權利，而因有機驗證延誤13個月、停滯產銷所累積發生之損害分別為，營運處所租金支出108,235元、支付四名員工薪資1,106,74 6元、該期間芽菜生產專利授權費用150, 000元，以及超過保存期限報廢的芽菜種子33,500元，計原告損害為2,814,130元，而合併於本件訴訟請求等語。
㈡按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償
或其他財產上給付」固為行政訴訟法第7條所規定，惟應以其所提之行政訴訟合法為前提，本件原告所提撤銷訴訟及課與義務訴訟，既不合法，已如前述，從而原告合併請求損害賠償部分，即不合法，仍應併予駁回。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 16 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 16 日
書記官 林 昱 妏