臺中高等行政法院判決
99年度訴字第364號99年12月23日辯論終結原 告 莊守仁訴訟代理人 汪紹銘 律師被 告 彰化縣永靖鄉公所代 表 人 李詩焱訴訟代理人 楊杉郎上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告原任職於被告機關建設課長（嗣調被告民政課員，再調永靖鄉民代表會祕書），民國（下同）82年至86年任職被告機關建設課長期間承辦彰化縣永靖鄉第一公墓左廂房、牌樓、涼亭、金爐等工程，因未依照相關法令申請建築執照及使用執照，於94年3月間經彰化縣政府建管人員勘查後，確認彰化縣永靖鄉84年第一公墓左廂房、牌樓、涼亭、金爐等工程屬違章建築，彰化縣政府於94年6月10日以府建管字第0940108273號函請被告依法查處違章建築，並通知被告依規定辦理補照。94年5月30日被告委請建築師計算辦理上述工程補照費用為新臺幣（下同）250萬元，並於95年4月永靖鄉民代表會第17屆第8次定期會提起經費墊付案，並獲代表會同意墊付經費在案，隨即辦理補照相關作業。被告並將本案函送臺灣彰化地方法院檢察署偵辦，案經檢察官97年5月7日偵訊結果，因查無犯罪實據，已予簽結。原告於95年9月間申請他調永靖鄉民代表會，於95年9月19日自簽坦承因行政疏失衍生被告損失，願負起一切損失責任，乃自行於95年9月25日向被告繳交250萬元建築物補照費用，並存入被告公庫帳戶。嗣原告於99年3月15日主張上開費用繳納係受脅迫所致，且無法源依據，向被告聲請返還該筆支付款及利息，經被告以99年4月20日永鄉社字第0990005252號函否准。原告不服該函，提起訴願，經彰化縣政府以99年8月10日府法訴字第0990121462號訴願決定以該函非屬行政處分而不受理決定。被告遂依據公法上不當得利關係提起本件給付之訴。
二、本件原告主張：㈠原告於75年起任職於被告，84年擔任建設課長期間，因承辦彰化縣永靖鄉第一公墓左廂房、牌樓、涼亭、金爐等工程，該工程84年由當時鄉長邱榮昌向省社會處爭取1,200萬元經費補助，奈省社會處核准補助款800萬元，尚不足400萬元，主辦單位民政課所能夠提供之預算不足，原告基於上級輔助款爭取不易，且年度將結束，若工程未能年度內完成發包，則補助款將被收回，故基於職責所在，且在經費不足情況下，故乃將該工程分二期設計發包施工，而未及申請建築執照及使用執照。94年3月間因被告申請第一公墓右廂房建築執照，經彰府建管人員勘查後，確認被告84年第一公墓左廂房、牌樓、涼亭、金爐等工程無照屬違章建築，彰化縣政府函請被告依法查處違章建築，並通知被告依規定辦理補照。94年5月30日被告委請建築師計算辦理上述工程補照費用為250萬元，並於95年4月永靖鄉民代表會第17屆第8次定期會提起經費墊付案，並獲代表會同意墊付經費在案，隨即辦理補照相關作業。被告並將本案函送臺灣彰化地方法院檢察署偵辦，案經檢察官97年5月7日偵訊結果，因查無犯罪實據，已予結案。原告於95年9月間申請他調永靖鄉民代表會，被告要求原告須墊付該250萬元補照費用，始准原告調職，原告迫不得已在95年9月25日存入被告公庫帳戶250萬元。㈡被告要求原告須墊付該250萬元補照費用，非合法之法律依據，且原告墊款係為被告准原告調職，不得已按被告之指示，於前述公款帳戶繳納上開款項，被告取得上開款項，顯已構成公法上不當得利，原告要求歸還該金額，被告否准，顯有起訴之必要，原告依行政訴訟法第2條及第8條第1項規定提起本件訴訟等情。並聲明求為判決被告應給付原告250萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被告則以：㈠原告因他調永靖鄉民代表會秘書職務前，於95年9月19日自簽坦承因行政疏失衍生被告損失，願負起一切損失責任，乃自行向被告繳交250萬建築物補照費用，惟有關補照執行乙節，經洽請建築師估算補照經費，因涉及結構補強等相關規定，所需經費逾600萬元，與原預估250萬元相較下尚有不足，目前補照程序尚未完成。被告99年4月20日永鄉社字第0990005252號函乃對原告所請求事項作調查函復，無處分事實及損害他人權益，亦不適用訴願及行政訴訟。㈡原告所訴理由非因行政處分所造成之損害其權利或利益，不符合訴願法第1條第1項、第77條第1項第8款規定及行政訴訟法第4條第1項規定。原告之訴無理由等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告收取原告250萬元之補照費用，有無法律依據？原告依公法上不當得利關係請求被告返還該筆款項，是否適法？經查：
㈠按公法上就公法上之不當得利並無規定之明文。依司法院釋
字第515號解釋文略謂：「興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依上開條例（按指79年12月29日公布之促進產業升級條例）第38條之規強制買回，若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者，其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。」準此，給付之前提要件及目的如未消失，其給付之法律上原因即仍存在，自難認合於公法上不當得利。
㈡本件原告主張民國84年擔任被告建設課長期間，因承辦彰化
縣永靖鄉第一公墓左廂房、牌樓、涼亭、金爐等工程，該工程84年由當時鄉長邱榮昌向省社會處爭取1,200萬元經費補助，奈省社會處核准補助款800萬元，尚不足400萬元，主辦單位民政課所能夠提供之預算不足，原告基於上級補助款爭取不易，且年度將結束，若工程未能在年度內完成發包，則補助款將被收回，故基於職責所在，且在經費不足情況下，故乃將該工程分二期設計發包施工，而未及申請建築執照及使用執照云云。惟依政府機關作業既係向省政府社會處申請公墓建設經費補助款，自必事先提出建設計畫，請建築師設計規劃及估價，始有依據，而非空口即得透過縣政府層轉省政府申請補助款。查依當時彰化縣永靖鄉公所與建築師陳基財簽訂之委託契約書第1條第4款約定：「建築師受委託人之委託計理左列各項事務：…四、代向主管建築機關請領建造執照，有該契約書附臺灣彰化地方法院檢察署96年度他字第1676號卷，經調閱無訛（見該案卷第27頁），原告亦陳明「合約規（約）定是當時的建築師要申請。」（見本院卷第67頁筆錄），足證有與建築師簽約，由其設計規劃。按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」、「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。二、擅自使用者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續；其有第五十八條情事之一者，並得封閉其建築物，限期修改或強制拆除之。…」、「公有建築應由起造機關將核定或決定之建築計劃、工程圖樣及說明書，向直轄市、縣（市）（局）主管建築機關請領建築執照。」、「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。…三、使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。…」分別為建築法第25條、第86條第1款、第2款、第24條、第28條第1款、第3款所明定。
故未依規定請領建造執照及使用執照之建物即屬所謂違章建築，而有被依法拆除之危險（如不能依限補照）。本件原告已自陳確未申請建造執照及使用執照（見本院卷第67 頁筆錄），原告承辦本件永靖鄉第一公墓左廂房、牌樓、涼亭、金爐等工程時，任職被告建設課長，對上開建築法令自係熟稔，依原告所陳當時未申領係因「合約規（約）定是當時的建築師要申請。」（見本院卷第67頁），惟既委託建築師申領，則原告任意放棄被告要求建築師履約之權利致令所承辦之建築物變成違章建築（見本院卷第45頁彰化縣政府違章建築補辦通知單），足見其未依約請求委託之建築師履約，致使被告須補照，94年經被告委託王滿貴建築師事務所估價補領使用執照需費250萬元（見本院卷46頁王滿貴建築師事務所函）（不包括需補強結構費用），自係原告承辦時怠於依約行使權利致令被告機關發生之損害。本件工程於84年間建築，迄94年間始為彰化縣政府所發現（見本院卷第38頁彰化縣政府函），顯早已逾期而無法再對原委託之建築師行使權利，致令被告機關損害甚明。原告因於95年9月19日書立簽呈「主旨：職於擔任建設課長期間，辦理第一公墓納骨塔左廂房及廁所、金爐、涼亭（二座）、牌樓等工程，未依規定請領建物建築執照、使用執照，確有行政疏失衍生損害，造成本所損失，職願誠心誠意責無旁貸自願負擔一切費用，如說明，請鑒核。說明：…二、職願誠心誠意責無旁貸賠償一切損失，自願承擔補領使用執照所需經費（詳如經費概算表），新臺幣250萬元整（包括罰款、營造業稅金、補照費用、雜項及其他費用）。三、預繳費用計新臺幣250萬元整若有不足時，職願意補足之，多出時請退回職。四、日後不得以任何理由請求退還補領使用執照之罰款、營造業稅金、補照費用、雜項及其他費用，並自願放棄先訴抗辯權。」並層報當時被告鄉長批准（見本院卷第51至53頁），足見兩造間已成立公法上之給付契約。
㈢原告雖爭執：「之所以未及申請建築執照及使用執照，系（
係）因辦理工程預算不足，以致無經費辦理前置作業之基地鑑界、基地地質探勘、結構技師簽證等先前作業工程，致無法申請建築執照及使用執照，非原告故意不為。」、「永靖鄉民代表會95年8月18日擬商調原告為祕書乙職，鄉長黃建彰具有人事權，由主任祕書黃贊育依鄉長黃建彰指示，請民政課長陳威任轉達原告須自願同意簽請繳補辦費250萬元及自行立公庫代收款繳款書，才准予辦理調職。且該簽呈依主任祕書黃贊育指示，由陳威任轉達修改簽呈內容，才製作完成。原告墊款系（係）為被告准原告調職，不得已按被告之指示，於前述公款帳戶繳納上開款項。」云云（見本院卷第
75 頁原告99年11月8日所提聲請調查證據狀）。㈣惟姑不論原告訴訟代理人於先前（99年11月4日）之準備程
序中已陳明：「未領執照的原因，原告說是因省政府的補助款，必須要在那個年度內辦理。」（見本院卷第67頁），即謂係因時間緊迫之故，已有不符。按「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關收到起造人申請建造執照或雜項執照書件之日起，應於10日內審查完竣，合格者即發給執照。但供公眾使用或構造複雜者，得視需要予以延長，最長不得超過30日。」建築法第33條定有明文，查原告於84年2月27日即簽辦該工程之之總經費及設計監造費（見臺灣彰化地方法院檢察署96年度他字第1676號偵查卷第45頁），被告於84年3月
23 日即與建築師陳基財簽訂委託契約（見同上揭卷第27頁），而依工程竣工報告書載，本工程自84年8月11日開工於85年7月28日竣工（見同上揭卷第16頁），故請照需時甚短，應無影響，否則原告又何必改口？建築師陳基財於臺灣彰化地方法院檢察署96年度他字第1676號一案偵查中，固曾陳稱：「本事務所隨時準備履行合約書規定代向主管建築機關請領建造執照，但永靖鄉公所沒有依該契約書第4條、第6條之規定，提供相關土地證明文件、規費及地質鑽探報告，所以我無法向主管建築機關請領建造執照。」（見臺灣彰化地方法院檢察署96年度他字第1676號偵查卷第87頁），惟亦同時陳明「口頭上有請永靖鄉建設課長莊守仁及技士詹玲玆提供相關資料，他們沒有提供。」（見同上揭），且原告於該鄉公所民政課84年1月4日簽「為辦理本鄉第1公墓後續計畫
84 年度分項計畫調整工程乙案，簽請核示：」會簽建設課時，時任建設課長之原告僅簽：「擬興建左側廂房，三樓容納無主骨骸」（見臺灣彰化地方法院檢察署96年度他字第1676號偵查卷第95頁），嗣原告於84年2月27日簽呈中簽辦「：主旨：為辦理第1公墓後續計劃84年度分項計劃調整工程，經民政課簽請准予興建左側（龍面）廂房在案，擬委託陳基財建築師事務所設計監造，請鑒核。說明：一、本案工程總經費（含工程管理費）新臺幣0000000元正。二、委託設計、監造費率依83年4月7日彰府主二字第77641號函附件辦理。擬辦：簽請奉准後，依規定辦理合約，正式委託設計、監造。職建設課長莊守仁」（見同上揭卷第45、46頁），亦僅簽辦工程費、設計監造費，但並未及於請領建造執照所需費用，原告又未能舉證證明曾簽請支用，為被告（會計、長官、鄉長）所拒之事實，足見責在原告，根本未依約備齊經費文件，要求建築師履約請領建造執照及使用執照，所稱「因辦理工程預算不足，以致無經費辦理前置作業之基地鑑界、基地地質探勘、結構技師簽證等先前作業工程，致無法申請建築執照及使用執照，非原告故意不為。」要難置信。㈤原告雖狀稱：「永靖鄉民代表會95年8月18日擬商調原告為
祕書乙職，鄉長黃建彰具有人事權，由主任祕書黃贊育依鄉長黃建彰指示，請民政課長陳威任轉達原告須自願同意簽請繳補辦費250萬元及自行立公庫代收款繳款書，才准予辦理調職。且該簽呈依主任祕書黃贊育指示，由陳威任轉達修改簽呈內容，才製作完成。原告墊款系（係）為被告准原告調職，不得已按被告之指示，於前述公款帳戶繳納上開款項。」云云，已如前述，並聲請傳訊時任民政課長之陳威任作證（見本院卷第75頁），經陳威任到庭證稱：「願意補償費用之事，是不是他（指原告）與上級協議的，我不清楚。」、「對（簽呈有蓋章）。他有遞（簽呈）上來。」、「文字上已經很清楚了。（按問證人，原告有無再以口頭向證人報告此事？故其意應係無。）」、「簽呈上有一些文詞上的修飾。」、「主要在第二段誠心誠意責無旁貸以及自願放棄先訴抗辯權。因為時間已久，記得的大概是這樣子，因文字上已經這樣寫，我就沒再多問他。」、「他沒有跟我講（修改文字是主祕已在原來簽稿上寫其想修改之文字），但有退回來，退到清潔隊員的桌子上已經有修改過了。就是我剛才講我那兩個內容。」、「我想應該沒有（指原告受到脅迫、詐騙、威脅或利誘）。」（見本院卷第86、87頁筆錄），縱如原告於偵查中所稱：「鄉長黃建彰要求我預繳250萬元作為前述工程因（我）行政疏失衍生之損害（賠償）。」（見臺灣彰化地方法院檢察署96年度他字第1676號偵查卷第94頁），惟原告在偵查中亦供承「至於未代向主管建築機關請領建造執照係我疏忽，等我想到時，也沒有採取任何補救措施。」（見同上揭卷第92頁），益見原告95年9月19日簽請補償之簽呈中所稱「主旨：職於擔任建設課長期間，辦理第一公墓納骨塔左廂房及廁所、金爐、涼亭（二座）、牌樓等工程，未依規定請領建物建築執照、使用執照，確有行政疏失衍生損害，造成本所損失，職願誠心誠意責無旁貸自願負擔一切費用，如說明，請鑒核。」與實情尚稱脗合，所稱因欲調職，不得已而寫下該簽呈及繳納該款，要難認有受脅迫或詐欺，況依民法第92條第1項前段規定「因被詐欺或被脅迫，而為意思表示者，表意人得撤銷其意思表示。」同法第93條前段規定「前條之撤銷，應於發現詐欺或脅迫終止後，1年內為之。」公法未規定，法理可準用。原告亦未撤銷，則亦無主張之餘地。而本件建物已經彰化縣政府認定確屬違章建築，有彰化縣政府違章建築補辦手續通知單附卷（見本院卷第
45 頁）可稽，其損害仍存在，實無不當得利之可言。原告雖又稱依臺灣彰化地方法院檢察署96年度他字第1676號偵查卷第2頁彰化縣政府政風室96年8月28日彰政三字第0960002033號函以原告辦理「第一公墓納骨塔左廂房新建工程」疑涉圖利建築師乙案，移請臺灣彰化地方法院檢察署偵辦函文中略謂「永靖鄉公所認為莊員行為係屬故意重大過失致貽誤公務，導致不良後果，已函請本府建議記一大過處分，目前由本府考績委員會審議中。另該所委由他建築師初步估算補照費用金額為0000000元，據了解該費用中有大部分為工程辦理建築執照及使用執照時公所本應負擔之費用，僅有642000元為補辦之超出費用，按理公所應僅向承辦人追繳因其疏失導致之額外支出費用（類似受僱人之損害賠償責任），但永靖鄉公所卻向莊員追討全部費用0000000元，有違常理。」主張至多只能請求賠償462000元，逾此部分即為不當得利云云。惟姑不論其僅為移送單位之見解，且果如其所言，縱然屬實，對不該請求而請求賠償亦猶同詐欺脅迫，亦應依上開法理，準用民法規定，為撤銷，並非無效。查本件未依規定請領建造執照及使用執照之建物即屬所謂違章建築（本件建物已經彰化縣政府認定確屬違章建築已如前述），而有被依法拆除之危險，且「沒有建造執照就無法請領使用執照及使用水電。」亦經原告於偵查中供承明白（見臺灣彰化地方法院檢察署96年度他字第1676號偵查卷第93頁），將令被告在使用上造成極大不便，甚至招來民怨，則其給付之前提要件及目的均未消失，其給付之法律上原因即仍存在，仍難認合於公法上不當得利。原告請求返還公法上不當得利，即請求給付原告250萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，即欠依據，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195 條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 30 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 12 月 30 日
書記官 陳 滿 麗