臺中高等行政法院判決
99年度訴字第363號100年1月26日辯論終結原 告 廖椿基訴訟代理人 劉喜 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師上列當事人間因市地重劃差額地價事件，原告不服內政部中華民國99年8月25日台內訴字第0990086462號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告辦理臺中市第十二期福星市地重劃案，報經內政部於民國(下同)93年8月10日以內授中辦地字第0930011355號函核准後，該市地重劃土地分配成果經被告以97年2月27日府地劃字第0970040696號公告30日（自97年3月10日起至97年4月8日止），並以97年2月27日府地劃字第0970047337號函檢送土地所有權人重劃前後土地分配清冊。原告所有坐落重劃前臺中市○○區○○段3355、3360、3357、3358地號等4筆土地，面積分別為105.98平方公尺、14.40平方公尺、55.96平方公尺、4.27平方公尺，評定重劃前單價為每平方公尺新臺幣（下同）30,500元，原告於系爭土地上有合法建築物，並申請原地保留分配，重劃後經被告按原有位置分配為福德段202（原重劃前西屯段3355、3360地號土地位置）、204地號（原重劃前西屯段3357、3358地號土地位置）土地，面積分別為135.18平方公尺及59.27平方公尺，評定重劃後單價為每平方公尺110,800元，被告依市地重劃實施辦法第21條及第29條規定，計算重劃負擔及分配面積，經扣除各項負擔後應分配之面積分別為44.07平方公尺及22.05平方公尺，原告重劃後實際分配土地面積較應分配面積超配
91.11平方公尺及37.22平方公尺，依評定重劃後地價每平方公尺110,800元計算，其應繳納差額地價款分別為10,094,434元及4,123,754元。嗣被告將本件重劃區內既有合法建物之土地重劃負擔減輕原則及差額地價分期繳納辦法提請臺中市市地重劃委員會97年第2次、第3次會議及98年第1次會議，該委員會決議差額地價部分修正為減輕5成。因部分土地所有權人陳情請求再減輕，經被告再提請臺中市市地重劃委員會98年第2次會議決議維持原議。被告乃以98年6月23日府地劃字第0980152565號函通知原告，其所有坐落福德段202地號土地，應繳納差額地價款計5,047,494元；同段20 4地號土地，應繳納差額地價款計2,061,988元，並請於文到日起至98年8月31日止辦理繳款。原告未如期繳納，被告復以98年9月28日府地劃字第0980251731號函及98年9月28日府地劃字第0980251737號函通知原告限於98年10月10日前速繳納或辦理分期繳納，原告逾期仍未繳納，被告乃以98年12月22日府地劃字第0980325352號函移請法務部行政執行署臺中行政執行處辦理強制執行。原告於98年12月31日提出陳情書向被告請求暫緩繳交差額地價並主張被告無權要求繳納，經被告以99年1月11日府地劃字第0990002856號函復原告表示，由於與平均地權條例第60條、第60條之1與市地重劃實施辦法第52條規定不符，所請歉難同意。原告不服被告98年6月23日府地劃字第0980152565號函、98年9月28日府地劃字第0980251737號函、98年9月28日府地劃字第0980251731號函及99年1月11日府地劃字第0990002856號函，提起訴願，遭決定部分駁回、部分不受理，遂就被告98年6月23日府地劃字第0980152565號函、及99年1月11日府地劃字第0990002856號函部分提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告所有坐落臺中市○○區○○段第202號土地，原面積為1
05.98平方公尺加14.4平方公尺等於120.38平方公尺，重劃後之面積為135.95平方公尺，雖多出15平方公尺，但其中約面積115.18平方公尺遭劃為道路（故僅剩約20.77平方公尺）、及同段第204地號土地面積59.27平方公尺（原面積為60.24平方公尺），亦因遭劃為道路土地而變為中港路及黎明路之道路用地，故原告不僅未獲重劃利益，反而受害重大，已違反重劃精神，更有違平等原則。又重劃承辦人員在各次說明會及文件上均未告知原告所有土地已遭劃為道路用地，原告係於98年5月間才據聞原告所有之土地遭劃為人行道用地，已無法蓋建房屋居住，詎被告居然猶以原告係獲有利益而應繳納差額地價共7,109,482元（即第202號5,047,494元+第204號2,061,988元=7,109,482元），離譜之至，原告簡直不敢相信號稱福利國家、民主法治的台灣，會發生剝奪人民財產及課徵違法不當的差額地價之不法情事，已違反憲法第15條「人民財產權應予保障」之原則。
㈡按被告98年6月23日府地劃字第0980152565號函稱：因原告
所有坐落臺中市第12期福星市○○○區○○段第202地號土地，實際分配面積多於重劃後應分配面積，其多分配之土地，依法應繳納差額地價款5,047,494元，及就原告所有同段204號土地基於同一原因應繳納差額地價款2,061,988元，並以98年9月28日府地劃字第0980251731號函催繳，惟因被告就重劃案，未予審酌原告土地之位置及面積作適當分配，使原告日後難以重建房屋，原告損失重大，況系爭204地號土地並無多分配面積，則原告不僅無受益，反而遭受重大損害，故原告不僅不應繳納差額地價，反而應由被告再分配土地給原告、或發給原告差額地價，以資補償。
㈢按土地重劃後，土地所有權人所受之損益，應互相補償，其
供道路或其他公共使用土地之地價，應由政府補償之，土地法第139條定有明文。又按平均地權條例第60條之1第2項規定，實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。
再按市地重劃實施辦法第52條規定，重劃後實際分配之土地面積少於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後30日內通知土地所有權人，就其不足部分，按評定重劃後地價發給差額地價補償。原告在第十二期福星市地重劃後，土地已因中港路退縮10米、黎明路退縮4米，致第202號土地僅剩約不到6分之1，第204號土地則已全遭劃為公共道路，則第202號土地僅剩約20.77平方公尺，因面積狹小且呈三角形，致日後已無法重建房屋亦無法合建，而第204號土地則已整筆被列為道路土地，一坪不剩，故絕非「多分配土地」，被告函違反事實，嚴重錯誤。又原告重劃前之土地面積共195.42平方公尺，經被告重劃後僅剩約20平方公尺，其餘176平方公尺遭劃為道路用地，故被告至少應分配予原告第12期重劃地面積176平方公尺。
㈣被告上揭函所稱原告第202號土地、第204號土地，實際分配
面積多於重劃後應分配面積，然係如何多分配？多分配若干面積？新分配之位置及面積為何？以上均付之闕如，則如何認定原告多分配面積？況第十二期重劃，其他地主係按若干比例分配土地？又如何証明原告係多分配土地？而第十二期重劃，係向地主徵收3分之2土地，已遠較臺中市第一期至第十一期重劃所徵收之比例為高，已極不合理，詎被告又向原告第204號土地、第202號土地以面臨或靠近中港路為由而劃為10米人行道，使原告受害而成為無土地之地主，被告對此情況，居然未發給任何補償，實屬無理，更不符平等原則。
㈤被告不應對系爭土地徵收差額地價：
⒈緣原告所有系爭土地重劃前為臺中市○○區○○段第3355
、3360號（重劃後為福德段第202號土地）、重劃前為西屯段第3357號、第3358號（重劃後為福德段204號）土地，經被告列入為辦理第12期福星市地重劃區土地，故系爭土地皆係屬受市地重劃之土地，合先敘明。
⒉原告所有系爭土地，在本次市地重劃前，本已面臨60米臺
中港路及20米黎明路，而且系爭土地之地目本為建地，在重劃「前」「後」並無改變，道路亦無拓寬。
⒊依市地重劃實施辦法第20條第1款規定：重劃前之地價應
先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。原告土地在重劃前與重劃後，位置並無改變，雖係面臨臺中港路，但因面臨高架橋，大多數的車輛係通行高架路面，而非通行原告土地旁之道路外側平面路面，且因高架路面與外側路面設有分隔島隔離，故在重劃後，原告土地旁之外側平面路面仍僅有少數車輛通行，故在重劃後市況並無因此更增繁榮，本次市地重劃，對原告系爭第210號土地而言，並無潛在效益可言。被告對於原告系爭土地之重劃前與重劃後之位置並無改變一事，並無爭執，則被告又如何能証明原告土地獲有重劃利益。
⒋按市地重劃實施辦法第14條第10款規定：重劃計畫書應記
載重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則。再依實際以前案件，在被告辦理第六期干城市地重劃修正後計劃書中，係採用負擔減輕原則，而認為：私有土地重劃前均已面臨既成道路，並已課徵工程受益費，且電力、電信、自來水、天然氣等設施均已完竣，重劃受益程度較低，免計扣費用負擔，其公共設施用地負擔部分擬按參加重劃面積5%計扣。原告所有系爭土地合乎上述減輕負擔原則，說明如下：
⑴重劃前已面臨60公尺臺中港路及面臨20公尺黎明路。
⑵約於30年前左右因臺中港路擴寬（自20公尺拓寬為60公
尺）、及黎明路其後約20年前擴寬（自10公尺拓寬為20公尺），故已課徵工程受益費。
⑶因當時附近土地大多為農地，而原告土地面臨臺中港路
，且40多年前即已列為建地，所以原告自行申請電力設施，而自行負擔電力設施費用約數十萬元。
⑷在重劃前，於40年以前，已有設置電話機。
⑸在重劃前，黎明路鄰居即有安裝自來水使用。
由以上說明，足証本件重劃，對原告而言，並無獲利，倘若有之，受益程度甚低，顯與重劃區內大多數農地（約占重劃土地之百分之95以上）因重劃而變為面臨道路及開始享有電力、水力等公共設施之獲有重大受益情形，截然不同，則被告未對原告重劃土地免計扣費用負擔，及免除（或減輕）公共設施用地負擔，即有違法令規定，更有違公平原則。
㈥被告對原告參與重劃之土地課予之負擔約66%，而被告於96
年11月20、21日在西屯區公所就本案臺中市第十二期福星市地重劃區土地分配說明會時，被告表明土地所有權人按土地受益比例共同負擔合計為44.99%，則二者差距竟高達22%左右，有違誠信原則。況原告土地，依上述市地重劃實施辦法第14條第10款規定本應減輕負擔，則原告應負擔比例應在被告說明書所表示44.99%以下，但被告卻反而使原告負擔66%，至為不合理，被告對此並未反駁及說明，顯有違法及不當。
㈦原告申請「原地保留分配」，目的即是保有「土地」及「房屋」：
⒈被告並未告知原告「土地」退縮為「開放空間」、「公共
道路」。本件原告土地，無論因中港路與黎明路之退縮為公共開放空間，或退縮設為公共道路，其結果均使原告土地減少，比第十二期重劃區平均可分配土地減少甚多，原告其中第204號（舊39之11號）已整筆變為道路,第202號（舊39之9號）僅剩6分之1，係受害嚴重，豈有多分配土地之理，但被告仍視若未見。
⒉原告後來發現第204號整筆、第202號土地6分之5將被納入
道路用地後，臺中市議員張廖萬堅於當場陪同原告等多人（含舊第39之6號、39之7號、39之8號、39之10號地主），向被告地政處處長口頭申訴時，地政處長對於原告的204號土地整筆、202號土地6分之5納入道路之事，感到詫異，惟地政處長竟指導原告應與受害情形不同之舊39之6、39之7號、39之8號地主（按其土地僅一部分納入黎明路，仍有足夠土地蓋屋），一起提出減少繳納「差額地價」之申請，結果仍然用以前早已減低之百分之50計算地價，仍未再獲得其他救濟，使原告深感再次受損。
㈧依臺中市市地重劃委員會86年第8次會議紀錄，在第9點臨時
動議第㈣點中，案由為：「本市第七期重劃西側區，重劃前合法建物○○○區○○街廓不當納入規劃，明顯違反市地重劃實施辦法第三十條規定不受益，欠缺法源應予免除負擔」，決議為㈠合乎下列三項要素者應繳差額地價減徵九成、繳納一成。⒈非依都市00000000道路既成社區、⒉重劃前、後原位置分配部份、⒊七期重劃西側區使用分區為：
住三部份。經核，該決議所決定僅繳納10分之1差額地價部分之地段，即為中港路隔著陸橋的另一方臨中港路附近的土地，故其地段與地理環境，與原告系爭土地之地段與地理環境，幾乎相同，只是隔著中港路及陸橋而已，則基於公平及平等暨誠信原則，被告使原告在本件負擔，極其不當，並有違法情事。
㈨原告之土地因系爭重劃，分配到建築線退縮之範圍已逾越財產權之社會義務：
⒈人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關
依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償，司法院釋字第440號解釋可資參照。
⒉原告之土地因系爭重劃，分配到建築線退縮部分之土地高
達八成以上，則日後無法於建築線退縮部分重建房屋，其餘土地僅餘約6坪，面積過於狹小，亦無法重建房屋，故原告之土地因土地重劃及都市計晝細部計晝指定建築退縮導致全部無法重新建築房屋，導致原告損失重大，顯然已經逾越財產權之社會義務，侵害原告之財產權，形成原告個人之特別犧牲，揆諸前揭大法官解釋之意旨，被告即應給予原告補償。
⒊被告雖辯稱：原告之土地仍可與其他土地共同開發建築云
云。惟共同開發建築對原告之利弊猶未可知，且磋商與其他土地共同開發建築亦屬曠日廢時，更陷原告於須與建商大財團談條件之不利地位，故被告所辯乃卸責之詞，不足証明其對原告土地所為為之限制未逾越財產權之社會義務。又與原告同地段之張德鏞、李黃緞、廖素釵等3人，面積依序為133.99平方公尺、117.91平方公尺、119.84平方公尺，3人合計為371.74平方公尺，3人面積已超出250平方公尺最小基地面積，故該3人不須與原告土地聯合開發，況原告土地既須退縮10米及4米，則該三人豈願與原告不利的土地聯合開發？又該3人之土地已面臨黎明路既有道路可供通行，豈有願與原告聯合開發之意願及需要？且被告亦無強制該3人與原告及張永彥須聯合開發，則被告抗辯原告可以聯合開發用以推卸其責任，並無理由。
⒋綜上所述，被告應依建築法第52條、都市計畫法第49條之意旨，給予原告補償。
㈩被告對原告課徵差額地價負擔比率之裁量處分違反平等原則及誠信原則，且有裁量瑕疵，應予撤銷：
⒈原告之土地未因土地重劃受有利益，並且因土地重劃及都
市計劃細部計畫指定建築退縮侵害原告之財產權，已如上述。被告向原告課徵差額地價，顯未審酌上開情形，並且違反平均地權條例第60條規定「由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔」之意旨，被告行使其裁量權與法律授權之目的不符，有裁量濫用之瑕疵。
⒉原告之土地位於台中港路與黎明路交岔處，同時受到台中
港路與黎明路建築線退縮之限制，故受限制之土地面積最廣，所受損失自較其他鄰近之土地大，被告市地重劃委員會多次會議僅為一般性之決議，一律減輕負擔五成，未考量原告土地之特殊性，而與其他損失較少之土地為相同之決議，即一律減輕負擔五成，係就不同事物為相同之對待，故被告課徵原告差額地價之行政處分違反行政程序法第6條平等原則。
⒊被告雖辯稱：分配說明會表明共同負擔比率44.9%，是各
別負擔比率之平均值云云。惟被告於說明會中未明確說明是「平均負擔」，使原告誤認為係「各別負擔」，而同意參與市地重劃，是該說明會未盡說明之責任，嗣後又做成以66%之比率向原告課徵差額地價之行政處分，其行政行為顯然違反行政程序法第8條誠信原則。
對被告所提市地重劃委員會名單，原告認各該委員有無受過相關之研習不明，其資格有疑義。
綜上所述，被告向原告課徵高額差額地價之行政處分屬違法
之行政處分，應予撤銷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（被告98年6月23日府地劃字第0980152565號函及99年1月11日府地劃字第0990002856號函），被告應分配與原告原來第202號、204號土地價值相當之第12期重劃土地面積176平方公尺予原告。
三、被告則以：㈠原告原有重劃前坐落西屯段3355、3357、3358、3360地號土
地，面積分別為105.98、55.96、4.27、14.40平方公尺，依據市地重劃實施辦法第29條規定，重劃後扣除應負擔面積，原可分配土地面積分別為44.07及22.05平方公尺，由於原告及附近鄰地所有權等人申請保留舊有合法建築物，被告參依市地重劃實施辦法第31條第1項第5款規定，重劃前已有合法建築物之土地，其建築物不妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配者，按原有位置分配。被告在尊重原告之意願下，依上開法令分配原告至原建物位置福德段202、204地號，面臨60公尺台中港路、黎明路，土地使用分類為第三種商業區（商三）之土地，面積分別為135.18及59.27平方公尺，較應分配面積超配91.11（135.18-44.07）及37.22平方公尺（59.27-22.05），上開市地重劃區土地分配成果，被告依「市地重劃實施辦法」第35條規定，自97年3月10日至97年4月8日止公告30日，同時以雙掛號郵寄重劃前後土地分配清冊予原告，公告期間原告並未提出異議，其分配結果於公告期滿時確定，土地登記完成後，於97年8月25日完成交接。其分配結果於公告期滿時確定，原告自不得再就系爭市地重劃之位置及面積再行爭執。
㈡依據市地重劃實施辦法第2條之規定，主管機關為推動市地
重劃，得組設市地重劃委員會，被告據此訂立臺中市市地重劃委員會設置要點，設立市地重劃委員會，由被告機關局處首長、學者代表，重劃區長、重劃區土地所有權人代表組成，辦理審議重劃計晝、重劃負擔減免標準、土地調配等事項，系爭市地重劃後，關於差額地價之徵收，被告除依市地重劃實施辦法第29條計算重劃區內各別負擔比率以定應分配面積及超分配面積，並依市地重劃實施辦法第52條規定，就其評定重劃後地價依法計算應繳納差額地價外，就市地重劃實施辦法第14條第1項第10款有關重劃區內原有合法建築物或既成社區重劃負擔減輕原則，即由市地重劃委員會審議辦理。
㈢至於系爭第十二期市地重劃區之重劃前、後評定地價係依據
市地重劃實施辦法第20條及平均地權條例施行細則第81條規定，調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價，參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價，提經市地重劃委員會審議通過，再提經本市地價及標準地價評議委員會審議通過，依市地重劃實施辦法第52條規定，就其評定重劃後地價每平方公尺110,800元，計算應繳納差額地價分別為10,094,434元及4,123,754元（電腦小數點以下無窮位數計算致金額有出入），惟依據市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定，被告於報核、公告之重劃計畫書內容第11點即載明﹕「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則：依平均地權條例第60條規定，按其土地受益比例負擔，至其受益程度俟辦理土地分配時，提本市市地重劃委員會審議辦理。」故有關既成建物差額地價減輕及差額地價分期繳納事宜，業經被告市地重劃委員會97年第2次、97年第3次、98年第1次、98年第2次、98年第3次，經開會多次充分溝通討論決議合法建物之土地差額地價減輕五成，並以15年30期分期繳納，經市地重劃委員會議決結論減輕五成差額地價負擔後，原告分別應繳5,047,494元及2,061,988元之差額地價（依登簿面積計算）。
㈣綜上所陳，本件重劃分配位置為原告所申請，且於分配結果
公告期滿原告無異議時確定，故被告依前揭市地重劃實施辦法第52條規定，就其超過部分按評定重劃後地價限期繳納差額地價，並依法令及法定程序，由各委員會核定重劃前、後評定地價以及既成建物差額地價減輕及差額地價分期繳納，所有相關處理程序均符合法令規定，從而被告於98年6月23日府地劃字第0980152565號函通知繳納，自屬有據。
㈤另系爭土地之都市計劃細部計畫圖早依93年6月16日府工都
字第0930094821號公告發佈實施，其中並經公開展覽、公開說明會聽取人民陳情意見，原告尚難辯稱其完全不知情，當中「指定留設開放空間及騎樓、無遮簷人行道示意圖」固載明建築基地指定建築退縮線中港路退縮10公尺為帶狀式公共開放空間、黎明路段指定建築退縮線留設4公尺無遮簷人行道。本件原告及附近鄰地所有權等人申請保留舊有合法建築物為由，按原有位置分配，在保留舊有合法建築物之前提下，本無上開保留中港路退縮10公尺、黎明路退縮4公尺之問題，至於將來拆除重建之問題，核原告所超額分配到重劃區內最具經濟價值第三種商業區，此類區域依修訂後之土地使用強度管制要點，其建蔽率與容積率均為最高，其經濟價值最高，且該地最小基地面積為250平方公尺，將來勢必由原告與其鄰近地段之所有權人進行聯合開發，原告及附近鄰地所有權等人按原有位置超額分配，依一般常理，其利益應大於損失，且此為原告自行評估利弊後所申請之分配方案，在符合法令之前題下，被尊重原告意見為分配，並無不法。
㈥原告稱系爭土地實際負擔約66%，與分配說明會表明共同負
擔44.9%不符，被告有違誠信原則云云，惟核，關於系爭重劃區之預估公共設施平均負擔比率，是依據市地重劃實施辦法第14條第1項第7至第9款及其計算式所定，此為平均負擔比率，至於重劃區中各別所有權人之負擔比率，考量分配後之位置，及其臨路之正面及側面等因素，依同辦法第29條計算公式所定，換言之，本件重劃區共同負單比率44.9%，是各別負擔比率之平均值，至於為何原告所分配系爭土地實際負擔66%，高於共同負擔比率，即是因為其所面臨60米中港路以及黎明路等因素，依據上開辦法第29條計算後之結果，並無分配說明會與實際負擔不符之情形，原告所陳，實有誤解。
㈦原告以其所有之土地本已面臨中港路、黎明路地段本已優良
為由，主張其應負擔比例過高、且市地重劃委員會審議減輕差額地價5成過低為由，認為被告通知其繳納差額地價之行政處分不合法云云，惟核：
⒈被告依市地重劃實施辦法第29條附件之計算順序及公式，
計算重劃區內各別負擔比率以定應分配面積及超分配面積已如前述，就上開計算順序及公式中，影響各別負擔比率高低之原因包括分配之土地有無臨街地、臨街地該路街之寬度、土地所有權人土地面臨道路之長度、重劃前平均地價、重劃後平均地價、重劃前後地價上漲率等因素而定;而關於重劃前後地價之高低之原因，除土地地點位置外，尚包括重劃區內，土地之使用分區管制及其使用強度（建蔽率、容積率）等因素，而上開因素間環環相扣、牽一髮動全身，不能單獨以其中一個因素看待之。
⒉原告固主張其所有之土地本已面臨中港路、黎明路，不應
分擔如此高的比率，而應予降低負擔比率或調高負擔減輕之成數，就負擔比率之計算部份，依市地重劃實施辦法第27條第2項之規定:「分配結果未列入共同負擔公共設施用地、面臨路寬四公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔。」而原告其所有之土地本已面臨中港路、黎明路之已開闢公有道路，已依上開規定不計算臨街地特別負擔，此有訴願卷內土地分配計算表可證，原告主張應再降低土地分配負擔比率，於法無據。
⒊本件定差額地價後，依據市地重劃實施辦法第14條第2項
重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則，由市地重劃委員會審議，就系爭重劃區既成建物差額地價減輕及差額地價分期繳納事宜，業經被告市地重劃委員會97年第2次、97年第3次、98年第1次、98年第2次等多次會議聽取各方意見，並參考過去各期重劃區減輕原則及分期繳納參考表最後決定減輕五成，惟因重劃區內每人應負擔之比率、超配之面積及超配土地之地價不同，故實際上減輕之金額亦有不同，至於原告主張其所有之土地本已面臨中港路、黎明路之情況，另已反應在先前土地分配負擔比率之計算上，自不宜特別就此因素特別再予減輕。
㈧本件原告及附近鄰地所有權等人張德鏞、李黃緞、廖素釵、
張永彥等5人申請保留舊有合法建築物為由，按原有位置分配，在保留舊有合法建築物之前提下，本無上開保留中港路退縮10公尺、黎明路退縮4公尺之問題，原告及張德鏞等人所分配到之土地為第三種商業區，此類區域依修訂後之土地使用強度管制要點，其建蔽率與容積率均為最高，且該地最小基地面積為250平方公尺，原告及張德鑣等人所分配到之土地皆未達最小基地面積250平方公尺，惟將來由原告與其鄰近地段之所有權人進行聯合開發，則足以符合上開土地使用強度管制要點，原告及附近鄰地所有權等人申請按原有住置超額分配，此為原告自行評估利弊得失後所申請之分配方案，被告自不宜過度涉入分析。至於原告所陳其所分配到之土地將來重建時面臨留設開放空間之問題，此為台中市都市計畫時，早已就細部計畫進行公告、公開展覽、以及公開說明會聽取人民陳請意見後所為之內容，且不僅其所分得之土地有此限制，本件市地重劃之土地皆必須符合各項土地使用強度之規範，包括建蔽率、容積率、最小前後院深度、最小側院寬度、及留設不同之開放空間、人行道、騎樓等，此有台中市○市○○○○○路附近地區）細部計畫指定留設開放空間及騎樓、無遮簷人行道示意圖可證，原告要難辯稱其完全不知情，且此為各項土地使用強度之規範，而非僅原告受其規範，與既成建物差額地價減輕原則之問題本質迥異，故被告市地重劃委員會審議重劃區既成建物差額地價減輕時，自無考量之理。
㈨市地重劃是一種實現都市計劃規劃內容之整體開發行為，系
爭土地於79年2月之都市計劃劃定為第二種商業區，之後於93年6月經都市計劃通盤檢討後，將此變更為第三種商業區，惟上開都市計劃中，明定必須以重劃的方式進行開發，否則即面臨不得發照建築的問題。換言之，上開都市計畫僅為紙上談兵，不論系爭土地劃為第二種商業區或第三種商業區，必須由本次市地重劃，方足落實實現，原告一再主張其原有之土地已面臨中港路黎明路，重劃對其有害無利，卻無考量原告之土地必須完成市地重劃後方足以實現其成為第三種商業區，容積率高過同重劃區內住宅區1.5到3倍不等，再參照系爭12期重劃區「商三」抵費地標售之結果，每坪以815,600元成交，原告所陳，自與事實不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點在於被告原處分要求原告應繳納差額地價價款分別為5,047,494元及2,061,988元，有無理由，經查：
㈠按「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地
後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。
第二項應繳納之差額地價經限期繳納逾期未繳納者，得移送法院強制執行。」為平均地權條例第60條之1所明定。又市地重劃實施辦法第31條第1項、第35條、第21條分別規定：
「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如左：
．．．五、重劃前已有合法建築物之土地，其建築物不妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配者，按原有位置分配之。六、重劃區內之都市計畫公共設施用地，除道路、溝渠用地外，在重劃前業經主管機關核准興建者，應仍分配與原土地所有權人。」、「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所三十日，以供閱覽。一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。土地所有權人對於第一項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。但分別共有之土地依第三十一條第一項第四款規定調整分配為單獨所有者，共有人如提出異議，主管機關得不予調處，仍分配為共有。」、「土地所有權人依本條例第六十條規定，應共同負擔之項目如左：一、公共設施用地負擔：○○○區0000000道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。前項第一款所○○○區0000000道路，包括道路之安全島、綠帶及人行步道；所稱重劃區內供公共使用之溝渠，指依都市計畫法定程序所劃設供重劃區內公共使用之排水用地。第一項第一款所列舉十項用地，不包括左列用地：一、重劃前業經主管機關核准興建之兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場及零售市場等八種用地。二、重劃前業經主管機關協議價購或徵收取得者。第一項第二款所稱工程費用，指道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費。」㈡本件原告原有重劃前坐落西屯段3355、3357、3358、3360地
號土地，面積分別為105.98平方公尺、14.40平方公尺，依據市地重劃實施辦法第29條規定，重劃後扣除應負擔面積，實際可分配土地面積分別為44.07及22.05平方公尺，由於原告及附近鄰地所有權等人申請保留舊有合法建築物，被告參依市地重劃實施辦法第31條第1項第5款規定，重劃前已有合法建築物之土地，其建築物不妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配者，按原有位置分配。被告在尊重原告之意願下，依上開法令分配原告至原建物位置福德段202、204地號，面臨60公尺台中港路、黎明路，土地使用分類為第三種商業區（商三）之土地，面積分別為135.18及59.27平方公尺，較應分配面積超配91.11（135.18-44.07）及37.22平方公尺（59.27-22.05），上開市地重劃區土地分配成果，被告依「市地重劃實施辦法」第35條規定，自97年3月10日至97年4月8日止公告30日，此有原告申請書及被告上揭公告附卷可稽。公告期間原告並未提出異議，其分配結果於公告期滿時即告確定。又系爭系土地之都市計劃細部計畫圖早依93年6月16日府工都字第0930094821號公告發佈實施，當中「指定留設開放空間及騎樓、無遮簷人行道示意圖」已載明建築基地指定建築退縮線中港路退縮10公尺為帶狀式公共開放空間、黎明路段指定建築退縮線留設4公尺無遮簷人行道，此有93年6月變更台中市○市○○○○○路附近地區)細部計畫說明書在本院卷可憑，原告自難諉為不知此等情事，其於本件市地重劃時為申請以原地分配，事後自不得再就分配土地部分另事爭執，本件所爭執者厥為被告依平均地權條例第60條之1規定，就原告超配部分命其繳納差額地價各5,047,494元、2,061,988元有無理由，合先敘明。
㈢本件原告主張其應繳納差額地價過高，實與其受分配比率、重劃之評定現值及負擔減輕成數攸關，茲分述如下：
⒈依市地重劃實施辦法第14條第2項第9款規定：重劃計劃書
應記載土地所有權人平均重劃負擔比例概算。被告為本件重劃時，固計算重一般負擔係數(B):0.0000000000，公共設施負擔比率38.97%；重劃區費用負擔係數(C):0.0000000000，費用負擔比率:6.02%，平均負擔比率44.99%。惟此僅係依上開規定所為之土地所有權人「平均」重劃負擔比例「概算」，至於各別土地所有權人之重劃負擔及分配面積，則規定於同辦法第29條，該條規定：「重劃負擔及分配面積之計算，以土地登記總簿所載之面積為準，其計算順序及公式如附件2。．．．附件2：重劃負擔及分配面積之計算順序及公式：一○○○區○街地特別負擔總面積=．．．二、重劃區一般負擔總面積=．．．三、重劃區一般負擔係數=．．．四、重劃區費用負擔係數=．．．五、重劃前後宗地地價上漲率=重劃後宗地單價／重劃前宗地單價。六、各宗土地重劃後應分配之面積，依下列公式計算：Ｇ=[1-ＡxＢ）─ＲwxＦx1─Ｓx2]（1─Ｃ）{符號說明：Ｇ表示各宗土地重劃後應分配之面積，ａ表示參加重劃土地重劃前有之宗地面積；如重劃後非以原有街廓分配時應先計算預計分配街廓之重劃前宗地面積（ａ'），ａ'=ａx原位置之重劃前宗地單價／預計分配街廓之重劃前宗地平均單價，Ａ表示宗地地價上漲率，Ｂ表示一般負擔係數，Ｗ表示分配土地寬度（宗地側街臨街線實際長度之中點向宗地分配線作垂直線所量其間之距離）Ｒw表示街角地側面道路負擔百分率，Ｆ表示街角第一筆土地面臨側面道路之長度，Ｓ表示宗地面臨正街之實際分配寬度，1表示側面道路負擔尺度，2表示正面道路負擔尺度，Ｃ表示費用負擔係數}」本件系爭土地重劃前之評定單價為每平方公尺30,500元，重劃後之評定單價為每平方公尺110,800元，宗地地價上漲率為3.00000000，又因系爭土地已面臨中港路及黎明路，其側面道路負擔尺度及正面道路負擔尺度均為0，被告乃據以計算原告應分配之福德段202地號面積為44.075平方公尺【計算式：[120.380(1-3.000000000x0.16340.0000000000)-0.2190x26.40x0-1.64x0-1.92x0]x(1-0.0000000000)】、福德段204地號面積為22.052平方公尺(計算式：[60.230(1-3.0000000000x0.1.0000000000)-0.2040x15.71x0-1.42x0-2.45x0]x(1-0.0000000000)】，此有系爭土地分配計算表及重劃前後土地分配清冊附訴願卷可憑，是原告之分配率較低，原告訴稱其不知如何分配面積，自無足採。是原告之分配率較低，實與該土地重劃後之評定單價較高，宗地地價上漲率亦較高有關，原告主張其重劃負擔高達66％，而非原載之負擔比例44.9％，有違反法令規定及誠信原則，尚無足採。
⒉依平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20
條等規定可知，重劃前地價之查估，應斟酌土地之位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等因素，分別估計重劃前各宗土地地價；重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。本件第12期福星市地重劃區前後地價，係經台中市市地重劃委員會審議「1.本重劃本區重劃前地價依土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及參考公告現值，分為六級，即24,700元／平方公尺、26,000元／平方公尺、26,300元／平方公尺、26,600元／平方公尺、27,800元／平方公尺、30,500元／平方公尺。重劃前平均地價為25,673元／平方公尺。2.重劃後地價參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，其地價由31,800元／平方公尺至110,800元／平方公尺等30級，重劃後平均地價為51, 900元／平方公尺。3.重劃前、後地價漲幅為2.02倍，分配比率由住一8米寬普通地約65.38％、住二普通地約63.67％、住三普通地約59.82％，商二12米寬普通地42.86％、至商三60米中港路普通地32.08％，尚屬合理。」通過後，再提請台中市地價暨標準地價評議委員會審定通過，業據被告供陳明確，並有台中市市地重劃委員會96年第2次會議紀錄在本院卷足憑。原告之系爭土地係面臨台中市○○路○○○路口之精華地段，故被評定重劃前地價為每平方公尺30,500元，重劃後地價為每平方公尺110, 800元，即屬公允。
⒊依據市地重劃實施辦法第2條規定，主管機關為推動市地
重劃，得組設市地重劃委員會，被告據此訂立臺中市市地重劃委員會設置要點，並依該設置要點第3點、第2點所定，由被告機關局處首長、學者代表，重劃區長、重劃區土地所有權人代表組成市地重劃委員會，辦理審議重劃計畫、重劃負擔減免標準、土地調配等事項，此有台中市市地重劃委員會委員名單在本院卷可憑，顯見重劃負擔減免之標準，係經由委員會所作成，而其特性在經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政機關之專業判斷，若無切確之證據，足以證明其有逾越權限或濫用權力之情形，行政法院應予尊重。經查本件經決定差額地價後，依據市地重劃實施辦法第14條第2項第10款有重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則之規定，乃由市地重劃委員會審議系爭重劃區既成建物差額地價減輕事宜，原經被告市地重劃委員會97年第2次會議決議臨環中路、黎明路旁，光明路旁及中港路旁之建物，減輕四成，嗣於98年第1次會議時決議差額地價部分修正為減輕五成，嗣於98年第2次會議再提請減輕負擔時，經決議「合法建物之土地差額地價減輕五成維持原議」確定，其理由為「1.第12期重劃區土地目前市價行情相較於減輕後應繳差額地價之單價約為3.5-4倍，已有相當之優惠空間不宜再降。2.考慮以土地計扣負擔及空地增配繳納差額地價(未打折)土地所有權人負擔之公平原則。3.7期重劃區完成重劃時間為81年，當時重劃後一坪土地市價約11-12萬左右，兩相比較，時空、背景、發展狀況、地價等截然不同，故第12期重劃區差額地價減輕不宜比照7期重劃區辦理。
」有各該會議紀錄在本院卷可稽，是該差額地價減輕成數既經多次討論，並聽取各方意見、參考過去重劃區減輕原則而作成減輕五成之決定，難認有逾越權限或濫用權力之情形。至於原告主張其所有之土地本已面臨中港路應減輕之問題，其已反應在先前土地分配負擔比率之計算上，自不宜再就此因素重複予以減輕。原告訴稱被告差額負擔比率之裁量處分違反平等原則、誠信原則，且有裁量瑕疪，均無足採。又台中市市地重劃委員會設置要點對重劃委員並無應受相關研習之資格限制，此亦有該設置要點在本院卷足憑，是被告市地重劃委員會之組織核無瑕疵，併予敘明。
㈣另按市地重劃係將一定範圍內之土地，全部重新加以規劃
、整理，興辦各項公共設施，而為都市整體開發，對該區土地所有權人均有受益，且可因重劃獲得完善之公共設施，便利之交通及土地價值增值之實益，同時促進地方繁榮，進而提昇環境品質。其次，經市地重○○○區○○○○○○道路、停車場、溝渠等，均由全區住戶所共享，要不因土地分配毗鄰而成為個別使用權，準此，原告按其系爭土地受益比率與重劃區內其他人共同負擔工程費用、重劃費用與貸款利息等，核與平均地權條例第60條第1項所揭示重劃區範圍內參加重劃之土地所有權人公平負擔之原則，並無違背。至參與重劃之土地所有權人受益比率之多寡，則應從整體環境而為客觀觀察，要不因原告主觀認為未受利益而得免除各項費用之費擔。況市地重劃是一種實現都市計劃規劃內容之整體開發行為，系爭土地於79年2月之都市計劃劃定為第二種商業區，之後於93年6月經都市計劃通盤檢討後，將此變更為第三種商業區，惟上開都市計劃中，明定必須以重劃的方式進行開發，否則即面臨不得發照建築的問題。系爭土地於重劃後，變更為第三種商業區(商三)之土地，此類區域依修訂後之土地使用強度管制要點，其最高建蔽率為70%，最高容積率為420%(商二土地之最高容積率為350%)，為重劃區內最具經濟價值之區域，此有93年6月變更台中市○市○○○○○路附近地區)細部計畫說明書，修正後土地使用強度管制要點在本院卷足憑，是原告訴稱系爭土地原已係面臨中港路之建地，且已有自來水、電力、電信公共設施，其未因重劃而獲益，卻會原告負擔比其他農地地主更高比率之負擔，有違公平原則、使用者付費原則，亦無足採。
㈤綜上所述，被告以原告於本件重劃後多分配91.11平方公
尺及37.22平方公尺之土地，經減輕五成後令其繳納5,047,494元及2,061,988元地價差額之處分，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撒銷，暨被告應分配與原告原來第202號、204號土地價值相當之第12期面積176平方公尺予原告，俱無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一審論；另原告請求本院向被告調取本件全部重劃資料及系爭土地於重劃前是否被徵收工程受益費之資料，暨囑託台中市土地估價師公會或其他鑑定單位鑑定系爭土地重劃前後地價，亦核無必要，均併予敘明。
五、另按「原告之訴有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，此觀行政訴訟法第4條第1項規定自明。所謂行政處分，依行政程序法第92條及訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分。而人民就其請求事項，若法令並無賦予人民申請權，則中央或地方機關所為函復，並未因此發生任何法律效果，該函復性質上僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分。又「稅捐稽徵機關，認為移送法院強制執行不當者，得向法院撤回。
已在執行中者，應即聲請停止執行。」稅捐稽徵法第40條固定有明文，惟本條乃賦予稅捐稽徵機關於移送強制執行後，發現原處分不當者，得為撤回執行或聲請停止執行職權之規範，尚非賦予人民得請求稅捐稽徵機關撤回強制執行請求權之規定(最高行政法院97年度判字第80號判決參照)。本件原告另向訴願機關訴請撤銷被告99年1月11日府地劃字第0990002856號函復，經核該函載明：台端聲請撤銷本府98年6月23日府地劃字第0980152565號、98年9月28日府地劃字第0980251731號、98年9月28日府地劃字第0980251737號及向法務部行政執行署台中執行處撒回對台端之不動產強制執行一案，與「平均地權條例」第60、60-1條與「市地重劃實施辦法」第52條規定不符，所請歉難同意，請查照等語，業據訴願決定敘明「本件訴願人雖不服原處分機關99年12月31日陳情書意旨及99年2月4日訴願書請求事項所示，實係對原處分機關通知訴願人繳納差額地價及催繳函不服，而原處分機關以98年9月28日府地劃字第0980251737號函及98年9月28日府地劃字第0980251731號函通知訴願人：『主旨：…特再次通知限於98年10月10日前速繳納或至本府辦理分期繳納，逾期依法移送強制執行，請查照。』該函僅係通知訴願人催繳應繳納之差額地價款，核屬觀念通知，並非發生另一法律效果之行政行為，不得認為係獨立之行政處分。」而不予受理，即無不合。另原告亦無向行政機關請求撤回強制執行之請求權，被告所為欠難同意之函復，依前揭說明，亦未因此發生任何法律效果，自非行政處分，原告復對該函復提起行政訴訟，求為撤銷，顯非合法，亦應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
書記官 凌 雲 霄