臺中高等行政法院判決
99年度訴字第370號99年11月24日辯論終結原 告 許尤綉鳳
戴文賢陳天興劉欽榮共 同訴訟代理人 林坤賢 律師
邱華南 律師被 告 臺中縣政府代 表 人 黃仲生訴訟代理人 呂昇邁
廖淑華上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣保證責任臺中縣湖南合作農場（下稱湖南農場）為依合作社法成立之法人，前經被告以其久無業務為由，以民國61年7月18日府癸合社字第72673號公告命令解散在案。嗣湖南農場理事主席劉水於89年4月3日死亡，經臺灣臺中地方法院以89年8月27日89年度司字第128號裁定准予選派劉枝銓（即劉水之孫）為湖南農場清算人。劉枝銓於就任清算人後，即將湖南農場所有坐落臺中縣○○鄉○○○段第742地號土地，移轉予原告許尤綉鳳，並將湖南農場之剩餘財產（含出售不動產所得及徵收補償金），依場員資格名冊所載，分配予含原告在內之場員29人。訴外人何秋棟等不服，主張渠等因繼承或債權受讓等由，為湖南農場之場員，而原告許尤綉鳳、陳天興、劉欽榮為公告命令解散後始加入該農場，原告戴文賢則非該農場變更登記證中所載之場員，均不具備湖南農場場員資格，而提起民事訴訟，經臺灣高等法院94年12月30日94年度上字第297號判決確認原告等4人對湖南農場之場員資格不存在，並經最高法院以96年5月31日96年度台上字第1221號判決駁回原告上訴而確定在案。嗣臺灣臺中地方法院以劉枝銓非湖南農場場員，亦非繼承社股權利之人，不具有利害關係人資格為由，以96年7月31日95年度聲字第1728號裁定，將前揭89年度司字第128號選派劉枝銓為湖南農場清算人之裁定予以撤銷。湖南農場復對於原告許尤綉鳳提起民事訴訟，經臺灣臺中地方法院97年9月3日97年度訴更字第4號判決原告許尤綉鳳應將前揭坐落臺中縣○○鄉○○○段第742地號土地之移轉登記塗銷，回復登記為湖南農場所有，並經臺灣高等法院臺中分院98年12月16日98年度上字第339號判決及最高法院99年6月3日99年度台上字第1048號判決駁回原告許尤綉鳳之上訴而告確定。原告乃以被告所為系爭命令解散公告，具有未合法送達及錯誤記載該農場成立登記證字號等無效事由，提起本件行政確認訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：請求確認被告於61年7月18日以府癸合
社字第72673號公告命令解散「保證責任臺中縣湖南合作農場」之行政處分無效。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠按保證責任臺中縣湖南合作農場（下稱湖南農場）為依合作
社法成立之法人，並經被告依法設立登記，發給變更登記證在案。依其變更登記證所示，訴外人劉水為湖南農場之理事主席，劉水於擔任理事主席期間，相繼介紹新場員加入湖南農場，有其製作之場員名冊為證。然劉水於89年4月3日死亡，湖南農場業務無法接續處理，據此：
⒈89年5月15日原告等函請被告同意原告等自行召開場員大會
選舉理監事事宜。被告於89年5月8日以府社行字第123460號函謂湖南農場逾30餘年未依合作社法規定辦理變更登記及召開各法定會議，應予解散。
⒉89年8月4日場員劉枝銓向臺灣臺中地方法院聲請選任清算人
，經該院以89年司字第128號裁定選派劉枝銓為清算人。裁定確定後，劉枝銓依法陳報就任，為完結清算程序乃將湖南農場所有之土地出售與原告許尤綉鳳。
⒊被告於92年11月13日接獲內政部內授字第0920005434號函，謂湖南農場業經被告於61年7月18日公告命令解散。
⒋訴外人賴金陵即以上開命令解散事由，向法院提起確認場員
不存在訴訟，原告等人亦被臺灣高等法院臺中分院94年上字第297號民事判決場員關係不存在。
⒌96年7月31日臺灣臺中地方法院亦以裁定撤銷劉枝銓為清算人之裁定，並另行選任清算人。
⒍重新選任之清算人，請求塗銷劉枝銓為清算人時之土地移轉
登記，臺灣臺中地方法院97年訴更字第4號及臺灣高等法院臺中分院98年上字第339號判決，均認為湖南農場之請求成立。
⒎99年9月3日原告具狀請求被告確認行政處分無效，經被告以99年9月8日府社行字第0990279993號回函拒絕。
㈡由前述事實，原告已具狀請求被告確認，惟被告回函拒絕，
據此本案訴訟已符合行政訴訟法第6條第2項之規定。至本案有無確認之利益乙節，依臺灣臺中地方法院97年訴更字第4號及臺灣高等法院臺中分院98年上字第339號民事判決理由，因湖南農場於61年7月18日遭命令解散，解散後之法人並無招收新場員之程序，再則新場員並未申請加入登記，故原告等非湖南農場之場員，可資確認等語。惟系爭命令解散公告如確認為無效，則湖南農場確定並非解散中之法人，原告之加入為適法有效，有無申請加入登記為湖南農場應行履行之義務。據此，前揭民事判決理由將無法維持，亦即原告等將確實成為「湖南農場」之場員。故系爭命令解散公告是否無效，將決定原告之加入場員程序是否合法，並且確認劉枝銓之清算人資格是否適法之問題。再則，系爭公告解散命令如為無效，則湖南農場並非解散中之法人，現在進行中之清算程序，亦屬非法。就此種種，與原告是否為場員關係有關，如不予確認將影響原告之權益，是則本案確實有確認之利益。
㈢本案之「解散命令」應屬自始、確定、絕對無效：
⒈行政處分之成立，必須備一定之要件，如要件有欠缺，則為
行政處分之不存在，或為有瑕疵之行政處分，而發生無效或得撤銷之問題。而本案之「解散命令」雖具備一般要件，惟因未為「告知」及「受領」，且處分之內容錯誤，依當時之法令規定為無效之行政處分。
⒉行政程序法於90年1月1日始公布施行，依法律不溯及既往原
則，本案應無適用行政程序法之問題，是則本案之討論，應以當時（62年7月18日）有效之法令依據。按依最高行政法院53年判字第48號及54年判字第266號判例意旨，錯誤之公告，及未依法定程序送達之行政處分，不生任何法律效力。此判例為行政程序法公告施行（90年1月1日）前有效適用之法規，除行政機關應受拘束外，法院亦應受該判例之見解拘束。次則，系爭解散命令公告時，最高行政法院之判例見解認為「錯誤之公告，不生法律之效力」，據此並無所謂「更正」之問題。雖最高行政法院嗣於91年8、9、10、11、12月份庭長法官聯席會議決議不再援用前揭判例，然司法院大法官會議第287號解釋明白指出釋示縱始變更，仍不影響前釋示之法律效力。是前揭判例縱然決議不再援用，茲因系爭公告發生之時間為62年7月18日，亦應以當時有效之釋示（判例）認定該解散命令是否成立生效。
⒊本案之「命令解散」為消滅法人權利能力，為被告之行政處
分。依司法院大法官會議釋字第97號解釋文謂：「行政官署對於人民所為之行政處分，製作以處分為內容之通知，此項通知原為公文程式條例稱處理公務文書之一種，除法律別有規定者外，自應受同條例關於公文程式規定之適用及限制，必須其文書本身具備法定程式，始得謂為合法之通知。」據此依公文程式條例第13條規定：「機關致送人民之公文，得準用民事訴訟法有關送達之規定。」而依民事訴訟法第149條規定，必須具備不能送達之情形始得公示（公告）送達。惟系爭命令解散公告記載「不另行文」，由此註記可以證明該命令解散之行政處分未作任何送達手續。本案並無不能送達之情事，被告竟逕以公告代之，則此公告並非合法，系爭行政處分未發生法律之效力。且解散法人之命令為有相對人之行政處分，亦即被解散之法人必須受領行政處分，該處分命令始成立生效。惟被告竟不為送達，則系爭解散命令如何能成立？⒋依合作社法規定，不得設立二以上同一業務之合作社。依湖
南農場「合作農場變更登記證」顯示，其成立登記證字號為「中合農字第14號」，惟公告所示之湖南農場成立登記證字號為「合農字第24號」，此兩個成立登記證號明顯不同。則系爭命令解散公告之成立登記證字號「合農字第24號」與成立登記證字號「中合農字第14號」之合作社場名既均為「保證責任臺中縣湖南合作農場」，且無先後次序之審號，如被告認為兩者為同一權利主體，而屬同一法人，則系爭公告所載之成立登記證字號「合農字第24號」，顯係屬誤載。既為誤載，依前揭判例意旨，即不生任何法律效力，則系爭之命令解散之行政處分，亦屬無效無誤。
四、被告答辯略以：㈠關於系爭湖南農場命令解散爭議，臺灣臺中地方法院前曾以
96年2月16日中院慶民慈95訴3116字第19301號函詢被告，經被告以96年3月7日府社行字第0960055041號函復說明在案。
㈡本件系爭命令解散處分之相對人，為合作社法第2條規定所
稱之法人，非該場之自然人。依原告所陳理由，該場法人代表理事主席劉水業於89年4月3日死亡，其所附之物證無法證明為該場場員間有受確認判決法律上利益者，本案行政處分已逾30年以上可確認已執行完畢或其他事由而消滅之行政處分，原告之訴與行政訴訟法第6條第1項規定不合。又依最高法院49年台上字第1813號判例意旨，確認法律關係成立或不成立之訴，以確認現在之法律關係為限，如以過去或將來應發生之法律關係，則不得為此訴之標的。又依最高法院52年台上字第1240號判例意旨，確認之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起，原告對此應負舉證責任。
㈢依原告所附證物、事實及理由陳述，湖南農場變更登記為50
年任滿改選，惟至61年7月18日遭命令解散前，其間長達10年以上無相關佐證可資證明其業務持續進行，顯已違反合作社法第9條、第33條及第45條規定。且湖南農場理事主席劉水於89年4月3日死亡，原告等遂於89年5月月4日函報自行召開臨時場員大會，無相關佐證可資證明其場員合法性，核與合作社法第14條規定要件不符，原告等人自始未具該場場員資格，非行政程序法第20條、第21條所稱之當事人。
㈣至該行政處分如原告所陳訴之理由行政程序法於90年1月1日
公布施行依法律不溯及既往之原則，且合作社法自始即明定公告廢止．．．依當時之時空背景長達30年非為後者所能論斷，本案應無行政程序法及司法院大法官會議釋字第97號解釋文之適用，應以當時61年7月18日有效之法令為依據。
㈤依行政程序法75條規定，對於不特定人之送達，得以公告或
刊登政府公報或新聞紙代替之。因湖南合作農場理廢弛業務10年以上，未依合作社法第33條規定改選理監事，亦未依同法第9條第3、4項規定辦理變更登記，其理監事產生不確定，地址亦不確定，合作農場係由不特定人組成之團體，被告所為公告與行政程序法75條規定並無不合。
㈥依訴願法第14條第2項規定，利害關係人提起訴願者，自公告期滿後已逾3年者，不得提起，本件公告期滿已逾30年。
㈦依行政程序法128條第2項規定，法定救濟期間經過後已逾5
年者不得申請。由臺中地方法院94年度訴字第1039號民事判決可知，原告於94年6月21日言詞辯論前就已經知悉本件公告，其申請與行政程序法第128條第2項之規定不合。
五、本件兩造之爭點為：系爭命令解散公告，是否有無效之事由？
六、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。又「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。前項更正，附記於原處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書，以書面通知相對人及已知之利害關係人。」同法第101條亦有明定。另行政程序法於88年2月3日經總統公布，雖明定自90年1月1日起施行，惟上開規定之內容，係將有關行程序之學說、實務及行政法之一般原理原則予以明文化，在行政程序法施行前，仍得以之為行政法之法理加以適用。
七、次按無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已(最高行政法院97年度判字第1號判決意旨參照)。
八、經查，本件湖南農場係依合作社法成立之法人，前經被告以其久無業務為由，依照台灣省各級合作社總清查實施要點之規定，以61年7月18日府癸合社字第72673號公告命令解散在案，而公告於台中縣政府公報在案(本院卷97頁)，原告主張㈠系爭「解散命令」雖具備一般要件，惟因未為「告知」及「受領」，且處分之內容錯誤，依當時之法令規定為無效之行政處分。㈡依最高行政法院53年判字第48號及54年判字第266號判例意旨，錯誤之公告，及未依法定程序送達之行政處分，不生任何法律效力。㈢該公告並無不能送達之情事，被告以公告代之，並非合法，系爭行政處分未發生法律之效力。㈣系爭公告所載之成立登記證字號「合農字第24號」，與該農場成立登記證字號「中合農字第14號」顯係屬誤載，即不生任何法律效力，則系爭之命令解散之行政處分，亦屬無效等云。
九、惟按被告係合作法規定之主管機關，其以湖南農場久無業務為由，依照台灣省各級合作社總清查實施要點之規定，以61年7月18日府癸合社字第72673號公告命令解散，並公告於台中縣政府公報，業據表明主旨、事實、理由及法令依據，已具一般行政處分之要件，並非有行政程序法第111條1至6款規定行政處分無效之情形，又由其外觀形式，亦無同條7款所規定其他有重大明顯之瑕疵，至該公告僅記載依照台灣省各級合作社總清查實施要點之規定，而未說明係依該要點之何條規定，亦屬被告得補正之事項，並非任何人一望即知之重大明顯之瑕疵(吳庚著行政法之理論與實用增訂九版403頁亦同此見解)。再者，行政處分如具備有行政處分之要素，如主管機關依其職權之行為，並記載有主旨、事實、理由及法令依據等事項，即非無效，而使相對人知悉，係效力發生之要件，其方法有告知、送達或公告等，如未依法送達於相對人，係對相對人不發生效力而已，而非該行政處分當然無效，被告對系爭公告事項如應送達於湖南農場之場員，而未送達，亦僅對於該農場之場員不發生效力，而非該公告當然無效。原告所舉最高行政法院53年判字第48號及54年判字第266號判例意旨，均係行政處分對於相對人未送達而對其不發生效力之問題，而非謂該行政處分因而無效，且該2判例業經不再援用在案，難為本件原告有利之論據。復關於系爭公告所載之成立登記證字號「合農字第24號」，與該農場成立登記證字號「中合農字第14號」(同卷72頁變更登記證)，系爭公告該部分如有原告所指誤載之情事，亦屬被告得更正之事項，自非屬行政處分無效之範疇。
十、綜上所陳，本件系爭命令解散公告，均非有當然無效之外觀及形式，或有普通社會一般人一望即知其有重大明顯瑕疵之情形，原告主張該公告為無效而請求確認無效，為無理由，其訴應予駁回。又本件事證已明，兩造其他陳述，與本件判決結果不生影響，爰不再予論述，併予敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 1 日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 12 月 10 日
書記官 許 騰 云