臺中高等行政法院判決
99年度訴字第396號100年5月25日辯論終結原 告 林川學
吳岳修吳信田吳達開吳岳晉吳如祥吳秋炳吳宏淇吳昌武吳坤壅許振澤許丙寅洪素鐶許垚期許志鉢許永昌莊浚鑫共同訴訟代理人
簡祥紋 律師被 告 內政部代 表 人 江宜樺訴訟代理人 張燕燕
葉秋容上列當事人間因原墾農民申請發還土地事件，原告不服行政院中華民國99年8月18日院臺訴字第0990102160號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告等依據被告訂頒之「原墾農民訴求還我土地實施計畫」檢附臺灣大學實驗林管理處核准更換之竹林保管許可證、受讓自訴外人黃振安等之保管竹林權利讓渡證及戶籍資料等文件，於民國97年6月間向南投縣政府主張渠等之先人於前清、日據時期即以所有人之意思，世代居住於本件申請發還之土地，已符合民法第769、770條時效取得之規定，其等持有臺灣大學實驗林管理處換發之竹林保管許可證等，係沿自日據時期東京帝國大學發給之竹林保管許可證所換發，為具有延續性且得永續繼承之證件，自得作為產權證明文件等語，申請發還如附表所示之土地。經南投縣政府召開初審小組會議審查，認定原告等檢附之相關文件係屬上揭實施計畫參、一、2規定之「其他證明文件」，轉呈被告複審。嗣被告依上揭計畫規定遴聘專家學者籌組專案小組，於98年5月26日召開第一次複審會議，認定原告等檢附之相關文件不足作為產權證明文件，並以98年6月12日內授中辦地字第09807247241號函請南投縣政府依複審會議議定結果辦理駁回。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依原告申請作成發還如附表所示土地並命管理機關同意辦理發還登記之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠被告所提委請國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處
（下稱臺大實驗林管理處）對原告等申請發還之林班地號與其登記坐落地號套圖結果對照表應有違誤：
本件被告辯稱原告莊浚鑫請求發還之土地車輄寮溪頭營林區第6林班1297地號土地，經查詢並無保管竹林資料。惟此係因臺大實驗林管理處不承認該筆土地為保管竹林地。系爭第6林班1297地號土地保管人本為原告莊浚鑫之祖父莊全治，當時保管竹林面積為3.0851公頃，但實際使用範圍為2.24公頃，現為座落南投縣○○鄉○○段○○○○號土地，此有臺灣南投地方法院87年重訴字第11號判決可參。雖莊全治曾將上開土地面積3/4權利轉讓他人，但所轉讓者僅為使用權而非所有權，故依民法第758條第1項規定，莊治全既未先登記為所有權人，自無法為所有權移轉之法律行為；而其餘1/4，原告之父親莊金墩雖與臺大實驗林管理處訂立合作造林契約，但無礙於莊全治或莊金墩對於系爭土地所有權之取得，原告莊浚鑫與莊志堅、莊慧英、莊志明同為莊金墩繼承人，自得共同繼承系爭土地之所有權。綜上，依民法第828條第2項規定準用同法第821條規定，本件由原告莊浚鑫單獨起訴，請求被告應將系爭溪頭段107號土地登記為原告莊浚鑫與莊志堅、莊慧英、莊志明公同共有，尚無違誤。此外，被告所提系爭對照表還有如面積總和不符之違誤，例如原告林川學申請發還之清水溝營林區第12林班，保管竹林許可證登載面積為2.2929公頃，但依被告所陳僅2.2204公頃，故被告所提對照表應不可採。
㈡原告依據被告訂頒「還我土地實施計畫」（下稱系爭實施計
畫）檢附之保管竹林許可證或保管竹林土地台帳，得證明原告就申請發還土地（下稱系爭土地）部分具有產權：依被告訂頒系爭實施計畫參、墾農訴求「還我土地」實施計畫分工表，一、訴求所有權．．．2.受理申請（墾農應提出丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等）足見系爭實施計畫有關申請發還土地之證明文件採「例示」規定非採「列舉」規定。原告等既已提出保管竹林許可證或保管竹林土地台帳，自是符合上開實施計畫之處理原則。蓋系爭實施計畫僅稱申請者應提出「土地台帳」，並未排除「保管竹林土地台帳」，系爭保管竹林許可證或保管竹林土地台帳並無年限，且得永世繼承並得轉讓，此為被告所不爭執，且依被告97年8月22日內授中辦地字第0970048669號函說明二所載「上開列舉之『土地台帳』，係日本政府徵收地租（賦稅）之冊籍．．．。」故既稱「保管許可證」，自是國家以其單方國家高權，透過公權力授予人民權利，而非與人民訂立租賃契約。再者，繳交「管理費」乃附隨於保管竹林許可證而徵收，人民無從拒絕亦無法議價，故「管理費」顯為「地租」（賦稅）而非租賃契約之對價，此觀系爭竹林保管許可證所載竹林保管人遵守契約第8條規定「保管人如有違背以上各條款所規定之事項時任憑管理處隨時收回竹林取消保管權，吊銷許可證其情節重者並願依法辦理，保管人不得異議。」可知保管竹林許可證並非契約書而係證明書。又臺大實驗林管理處98年11月26日實管字第0980009080號函說明二稱：「本處與竹林保管人交付竹林保管許可證，係保管地上物之竹林證明書而已，．．．，故竹林保管許可證並非租賃契約。」，足見臺大實驗林管理處原先所稱：「『竹林土地台帳』，僅為管理上登記用，而非土地所有權狀；『竹林保管許可證』形同契約書」之意見不可採，蓋現今土地所有權狀亦屬行政管理登記用，故以「管理上登記用」即認「非土地所有權狀」，此見解顯不足採；而上開臺大實驗林管理處函亦可證明「保管竹林許可證」之性質與「契約書」不同。綜上所述，所謂保管竹林土地台帳，既亦屬日本政府徵收地租（賦稅）之冊籍，而保管竹林許可證並非契約書而係證明書，自符合被告上開函釋對系爭實施計畫所稱「土地台帳」之定義，原告既已提出系爭實施計畫所稱之「土地台帳」，被告仍作成拒絕處分，自屬違法。
㈢原告之先祖早於清朝時期即已在系爭土地開墾，歷經清朝及
日本政府所允許，並以所有權人之意思，善意、和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，超過20年。應已符合民法第769條或第770條時效取得之要件：
1.按原告等有無對系爭土地之所有權，應以原告等之先祖於清朝時期及日據時期，當時之權利制度及種類，就系爭土地所擁有之權利內容觀之。按在清朝時期並無權利概念，依「原墾農民申請發還土地產權案件複審專案小組第一次會議紀錄」案由一決議「清朝發給之墾照係作為准許開墾的憑據，已墾土地後來發生．．．，其實權歸入小租戶為業主，因而墾照持有人未必是業主。」可知所謂「業主」乃指「由於直接掌握土地使用、收益與處分的實權，逐漸變為實際支配者」，清律認定業主的內涵是指對該田園土地有著最大經營管理支配權能的人，故「業主」即是從土地收得到部份收益者，即大租戶、小租戶、典主、地基權主、甚至於佃等也都包括在內，在臺灣也稱為「業戶」、「田主」。換言之，僅由土地經營的參與程度而決定對土地的權能。
2.而於日據時期，日本政府從事林野調查時，其認定業主權之標準有二，其一為有書面證據。其二則指，若無書面證據，「但（對土地）已投下相當資本及勞力」，並且「多年來有善意及平穩之佔有之事實」者，亦可認定其業主權。但因當時日本政府在認定「佔有事實」採嚴格之標準，使當時林野調查結果，大部份（96％）林地皆被認定為國有，私有地僅佔4％。被認定為國有林土地當中，依照臺灣之慣例，在平穩狀態下，善意使用竹林，享其利益；具有這種深遠的舊關係（緣故關係），則繼續准其享有使用及收益之權利，此類竹林即所謂「保管林」；而所謂「緣故關係」，只是一種過渡性的措施，係為減緩林野整理事業過程中官、民之間因土地觀念之差異，所可能導致的嚴重磨擦，並藉此獲得「保管費」及「徵收放領費」之利益。因之，日據時期實際上即是將有「佔有事實」可享有業主權者，強制徵收其土地，而否定其業主權，所謂保管竹林亦是如此，指不過為避免人民抗爭，而以「緣故關係」及「保管竹林」之制度，做為緩衝。並且，在日據前期（西元1895至1922年），臺灣民商法制係以當時臺灣習慣法為主。1898年律令第8號第1條規定「關於民事商事．．．事項」，依「民法商法．．．民事訴訟法」，惟同條但書規定「本島人及清國人以外即無關係人之有關民事及商事事項，除有特別規定外，依現行之例。」同年律令第9號第1條規定：「關於土地的權利，暫時不依民法第二編物權的規定，而依舊慣。」。而依當時台灣舊慣，「業主」乃相當於現今之所有權人，為日本法令所明定，1922年第407特例勒令第6條第1款規定：「業主權，適用所有權之規定。」，此亦為被告所採之見解。故若依保管（竹）林設立當時（即1910年至1914年）之日本法令，足認原告之先祖為系爭土地之「業主」，原告自得主張取得系爭土地之所有權。此參系爭會議紀錄中陳秋坤博士之發言「．．．嗣日人實施林野調查時，將未能提出文書證明之林野地一概劃為官有林野地，但又考量竹林保管人長期持有占用，並有穩定性使用，故將其視為『緣故人』發給『竹林保管許可證』。本案主要癥結在於確認『竹林許可證』之性質究為使用權或所有權，而本人以為基於本區之特殊緣故及歷史共業觀之，墾農應有一半之業主權。」可知，若依保管竹林設立當時（即1910年至1914年）之日本法令，足認原告之先祖為系爭土地之「業主」，原告自得主張取得系爭土地之所有權。
3.再者，依竹林保管人遵守條約第3條規定：「非經管理處之准許，保管人不得將其所保管之竹林私自轉買、出租、典押，或變更名義。」但依現行民法規定，得為抵押權標的者除不動產本身外，僅地上權、農育權及典權，而典權設定更僅能以不動產為標的，足見原告等有系爭土地之所有權，否則如何設定典權。又保管竹林保管權利於讓渡時需貼印花稅票，然依印花稅法第5條規定：「印花稅以左列憑證為課徵範圍：．．．五、典賣、讓受及分割不動產契據：指設定典權及買賣、交換、贈與、分割不動產所立向主管機關申請物權登記之契據。」由此可知，竹林保管權實質上相當於所有權，否則權利讓渡何需有貼印花稅票之必要。此並參國立臺灣大學曾針對南投縣政府所作「台灣大學實驗林地與墾民糾紛案調查報告」函覆意見謂：「本處所管國有林地內之濫墾地於民國前2年東京帝大演習林時，曾調查清理一次，如有業主權並依照規定申請者，則視為緣故地，即本處現有之保管竹林，發給許可證訂約保管」，可知所謂「緣故地」墾農應對之有業主權。
4.綜上所述，可知原告之先祖早於清朝時期即已在系爭土地開墾，經當時清朝及日本政府所允許，並以所有權人之意思，善意、和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，超過20年，應已符合民法第769條或第770條時效取得之要件，且「繼續占有」乙事為被告所不爭執，故依民法物權編施行法3條第2項、第8條、第9條規定，原告之先祖於中華民國民法在臺灣開始實施之際，尚未實施土地豋記，故毋庸登記即取得系爭土地所有權，原告等既為繼承人，自得請求被告依實施計畫作成發還土地之處分。
㈣未經登記之國有林地仍有民法時效取得之適用：
1.依土地法第2條及第41條規定，林地非屬毋庸登記之土地，且土地法第14條及森林法第3條第1項規定亦無禁止「林地」私有之規定。再者，民法第769、第770條時效取得之標的，本以「未經登記」且「他人所有」為要件，又法條所稱之「他人」，並未排除所有權人為「國家」之情形，此觀司法院30年院解字第2177號解釋明，故未經登記之「國有」土地仍有民法時效取得規定之適用，不能僅以未經登記當然視為「國有」為由，而排除時效取得之適用。否則民法第769條、第770條將形同具文，亦與上開司法院解釋意旨相違。
2.按森林法第3條第2項所謂林地以國有為原則，係屬政策方針條款之性質，國家應盡力取得林地，並非指未登記之林地均屬國有之意。而森林法施行細則第2條固規定：「森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。」但其母法森林法並未做此規定，施行細則顯已逾越母法之規定。且施行細則僅為行政命令，不得與法律牴觸或逾越法律之規定，否則無效。況上開森林法施行細則第2條之規定只是就未登記公有或私有之林地，定其權利歸屬為「國有」，並未排除未登記之國有林地，不得主張時效取得。再者，森林法施行細則第2條乃於39年所增訂，原告等先祖於台灣光復時，即已適用民法時效取得規定而取得系爭土地之所有權，本於法律不溯及既往之原則，自不能以事後增訂之法律，限制人民時效取得之權利主張，故未經登記之國有林地仍有時效取得之適用。
四、被告答辯略以：㈠原告林川學對南投縣鹿谷鄉溪頭營林區1140地號土地之申請發還資格不符：
原告申請發還南投縣鹿谷鄉溪頭營林區1140地號土地之證件之一為38年間受讓自黃振安等之保管竹林權利讓渡證，其除未提出證據證明黃振安是否為日據時期之保管者外，亦與其所主張延續祖先世代保管使用至今，而請求發還原墾地之理由未合，核與被告基於照顧墾農並為解決渠等祖先早於政府來台即使用墾地，但因疏未於總登記期間申請登記，致僅取得使用權，而訂定系爭計畫之目的不合，故原告就上揭1140地號土地不符發還之資格。
㈡南投縣鹿谷鄉溪頭營林區第5林班12地號土地非原告吳岳晉、吳岳修、吳秋炳、吳宏淇、吳昌武及吳坤壅等之訴訟標的：
南投縣政府初審以原告吳岳晉等6人具有保管竹林台帳，認為應可佐證其先祖保有該等土地，爰報經被告複審，惟嗣經南投縣政府以上開第5林班12地號土地，原告等檢附之證件為合作造林土地台帳，認屬否准發還之標的，業於98年11月3日以府地籍字第09802312470號等函駁回，故上開地號土地非屬被告專案小組會議議決之範疇，自不屬原告吳岳晉等6人之訴訟標的。
㈢南投縣鹿谷鄉溪頭營林區第2林班136、137、140、141地號土地非原告莊浚鑫之訴訟標的：
因原告莊浚鑫具有臺灣大學實驗林管理處發給之日據時期保管竹林台帳，南投縣政府初審認為應可佐證其先祖保有該等土地，爰報經被告複審，惟嗣因上開第2林班136、137、140、141地號土地，依原告之申請案所附土地管理機關臺灣大學實驗林管理處97年7月8日實管字第0970004256號函說明二所述，並無該等地號之保管竹林，南投縣政府因而認屬否准發還之標的，業於98年11月12日以府地籍字第09802380480號函駁回，故上開土地非屬被告專案小組會議議決之範疇，自不屬原告莊浚鑫之訴訟標的。
㈣原告檢附之證明文件證明力：
1.被告訂頒系爭實施計畫，原係為照顧墾農生計及解決墾農多年陳情訴求渠等祖先早於政府來台前即使用墾地，但因疏未於土地總登記期間申請登記，致權屬多登記為國有，主張歸還其土地之問題，雖已逾土地總登記時期甚久，被告仍據行政院召開14次跨部會專案小組會議議定之處理原則，研訂上開實施計畫處理，希藉由計畫之實施，再賦予墾農毋須依民法物權編及土地法暨民事訴訟法等一般實體及程序規定，逕依該計畫所定之特別認定基準及程序，依墾農提出證明其權屬之文件審核後，將現屬公有林地之所有權移轉登記予墾農。故基於公平、正義及符合土地登記法制之原則，系爭實施計畫處理原則一所規定之足資證明權屬之文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等），乃係配合35年辦理總登記時，應附之證明文件所為之規定，主要係為保障真正權利人之權益。
2.原告等主張渠等祖先於臺灣主權回歸中華民國之前即已開墾，並經當時清朝及日本政府允許，嗣經日本政府實行林野調查，始強迫其以墾照換發保管竹林許可書，光復後由臺灣大學實驗林管理處接管，故墾農持有清朝墾契（照）、日據時期及光復後台大接收竹林保管許可證等延續性文件，具有永久性繼承權，應可作為產權證明文件。被告為釐清相關事宜，前經於97年9月10日以內授中辦地字第0970049231號函請臺大學實驗林管處就其核給之「保管竹林台帳」及「竹林保管證」之歷史淵源、發給之年代、作用及可否作為取得土地所有權之證明等惠示卓見，嗣經該處以97年10月2日實管字第0970006307號函復其發給墾農之「保管竹林台帳」僅為管理上登記用，而非土地所有權狀；「竹林保管許可證」形同契約書，明訂契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用林地，認該兩項文件尚不足作為產權之證明文件。因涉臺大實驗林管理處於日據時期取得土地所有權制度問題，為保障墾農之權益，被告仍依計畫規定籌組專案小組並於98年5月26日召開小組第一次會議複審，會中委員多數認為墾照僅作為准許開墾的憑據，已墾土地後來甚多發生大租與小租關係，其實權歸入小租戶為業主，因而墾照持有人未必是業主；且日人實施林野調查時，已將未能提出業主權證明之林野地劃為官有林野地，僅考量竹林保管人長期持有占用，並有穩定性使用，故將其視為「緣故人」發給「竹林保管許可證」，是「墾照」、「竹林保管證」、「竹林保管許可證」或「保管竹林土地台帳」等文件，均不足作為產權證明文件，其保管者應僅具使用權。爰被告依據上開專案小組複審會議議定結果，於同年6月12日函請南投縣政府據以辦理駁回，合於計畫規定，並無不當。
㈤就原告等主張渠等祖先於臺灣主權回歸中華民國之前即已開
墾，經當時清朝及日本政府允許，已符合民法時效取得要件，並有民法物權編施行細則第9條規定「視為所有人」之適用部分：
1.原告等自承渠等祖先就系爭土地之開墾，係經當時清朝及日本政府所允許，渠等又主張係沿續先祖以所有之意思為占有，顯與民法第769條、第770條因時效完成請求登記為所有人者，應以所有之意思占有之規定未合，原告等據以主張已符合民法時效取得之要件，要求依民法物權編施行法第8條、第9條規定請求登記為所有人，甚或依上揭施行法第9條規定主張依法得請求登記為所有人，進而視為所有人，要求發還土地產權，於法均非有當。
2.而被告訂頒之系爭實施計畫，究其目的及訂定程序，乃被告基於上級機關行政院之指示，為將來一定期限內達成上開特定之目的，事前就達成該目的有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃，性質相當於行政程序法第163條所稱之行政計畫，原告等既依上開計畫申請發還土地，自應依計畫處理原則規定檢附如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等產權證明文件，原告等未能提出足資證明其有產權之證明文件，反主張民法時效取得之規定要求發還土地，姑不論如前述渠等祖先並未具備民法第769條、第770條時效取得之要件，其主張亦與本計畫所定之措施及處理之範疇均有未合。
3.再者，日本政府曾於明治32年至大正14年間實施土地調查，經調查測量後編製土地業主查定名簿、土地台帳及地籍圖等；另為徹底整理林野地以利管理，自大正3年至大正14年再度進行整理官有之林野，區分為「要存置林野」及「不要存置林野」二種，被查定收歸官有者，乃列為保管林，規定於限制範圍內，准許保管人繼續使用收益，政府則收取保管費。其屬不要存置林之土地，即將整理成果圖冊送交各地方廳登錄於土地台帳後陸續辦理放領與保管人或出售其他關係人。臺大實驗林前身為日據東京帝國大學附屬之林地，於日據時期成立東大演習林時期即有部分竹林之存在，當時均被劃為臺灣演習林，1904年9月由臺灣總督府將所管鳳凰山至新高山一帶官有林地移交東京帝大。迨至臺灣光復後由臺灣大學實驗林管理處接管東京帝國大學演習林後，延續日據時期台灣總督府「保管林」之制度，以竹林緣故關係人發給「竹林保管許可證」，將竹林繼續交予保管者經營管理，而管理機關則收取保管費。原告等先祖既於日治時期即以繳交保管費取得墾地使用權，光復後復以形同契約之竹林保管許可證與墾地管理機關訂定租約並支付價金，顯已不符民法時效取得應以所有之意思占有規定之要件，且如前述其所提墾照、竹林保管許可證等文件均非產權證明，則當無從據以主張有民法物權編施行法第9條規得「依法請求登記為所有人」及有「視為所有人」之適用。
㈥原告等主張未經登記之國有林地仍有民法時效取得之適用部分：
原告等以緣故關係主張渠先祖已占有時效完成取得系爭土地，惟民法物權編施行前，取得時效已完成者，依民法物權編施行法第8條規定，僅得自民法施行於台灣地區之日起，取得請求登記為所有人之請求權而已，並非當然取得該不動產之所有權或他物權。又系爭土地已經管理機關臺大實驗林管理處於92年間完成土地登記，原告等未依土地法第54條聲請為所有權之登記，亦未於上開土地登記之公告期間內提出異議，依同法第60條之規定，即喪失其占有之權利，自不能請求塗銷他人之所有權登記及確認其所有權存在。再者，依最高法院89年台上字第949號判例要旨，森林以國有為原則，則不論國家已否辦理登記，均不適用時效取得之規定，自無民法第769條、第770條取得時效規定之適用，本件系爭土地已劃編為林班地，姑不論該等土地已完成國有之登記，因判例具有相當於法規之效力，且司法實務上可為各級法院裁判的依據，故本部就其事件，自應受上開判例拘束，則原告等自無從在已劃編為林班地之土地上，主張時效取得所有權。至法律之適用，依中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。．．．」該法條所稱「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，是該條適用之要件有二，即對於人民申請許可案件該人民已提出申請及機關在處理程序終結前據以准許之法規有變更。其中後者，係指人民依法規規定提出申請，而機關受理後在作出行政決定前據以准許之法規已有變更者而言。準此，縣（市）地政機關受理墾農申請發還案件時，自應適用申請登記時之法規辦理，亦即仍應以其為林班地，適用森林法等相關法規之規定。原告等指稱森林法施行細則第2條係於39年增訂，而其先祖於臺灣光復後已得適用民法時效取得之規定，主張本於法律不溯及既往原則，不能限制其等取得土地所有權，於法無據，顯無理由。
五、本件兩造之爭點為：原告提出之竹林保管許可證及清朝時期墾照等文件，得否作為系爭土地之產權證明，而得依系爭實施計畫，請求被告作成發還如附表所示土地並命管理機關同意辦理發還登記之行政處分？
六、按系爭實施計畫係行政院為因應原墾農民陳情訴求渠等祖先在國民政府來臺之前即墾地使用，但因疏未於土地總登記期間申請登記，致權屬多登記為國有，主張歸還其土地之問題，雖已逾土地總登記時期甚久，乃召集被告(內政部)、農業委員會(林務局)等相關部會組成專案小組開會擬議處理原則，遂由被告依據該處理原則而訂定該計畫，報經行政院97年2月21日備查，期藉此計畫之實施，審認墾農提出之證明文件，符合規定者同意發還，以滿足墾農需求，同時減少民眾抗爭等社會成本之付出，並以97年3月20日內授中辦地字第09707227662號函各直轄市、縣（市）政府及全國各鄉鎮市公所公告受理墾農申請發還林地產權相關程序。依該計畫貳、處理原則一：「訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等）並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者轉呈內政部專案小組複審核定後辦理發還。」而被告為執行該計畫而訂定之地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項復規定：「一、依據行政院97年2月21日備查之『原墾農民訴求還我土地實施計畫』辦理。．．．三、受理機關：土地所在地之縣（市）政府。．．．五、申請發還土地之應附文件及填寫說明：㈠應附文件：1.原墾農申請發還土地申請書。2.申請人身分證明。3.足資證明擁有產權之證明文件（丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等）。．．．」足認該計畫乃賦予申請人毋須依民法物權篇及土地法暨民事訴訟法等一般實體及程序規定，逕依該計畫所定之特別認定基準及程序，請求主管機關將現屬公有林地之所有權移轉登記予申請人，該計畫係對人民授與利益，而屬行政機關為達成一定行政目的之給付行政。
七、次按系爭實施計畫既係授與人民利益，並顧及該行政目的之特殊性，對於人民請求之事項，所須之證明產權文件及程序等之事項，於計畫中予以具體化規定，該計畫係處理原墾農民訴求政府發還日治時期原屬於渠等祖先所有，被不當歸入公有之土地，人民依該計畫請求發還土地，自應符合系爭實施計畫處理原則一所規定之足資證明權屬之文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等），上開例示之證明文件，為日治時期用以證明土地所有權歸屬之常見證件，惟如該例示之證明權屬文件有未盡周延及遺漏之處，人民所提出其他證明文件，亦應與例示之文件具有同等證明效果者，始為相當，且人民主張其所提出之文件足為土地產權之證明，係有利於其之權利成立要件事實，應負舉證證明之責。
八、本件原告主張系爭土地，為彼等祖先於臺灣地區主權回歸中華民國之前，已開墾並經當時清朝及日本政府允許，嗣經日本政府實行林野調查，始強迫其以墾照換發保管竹林許可書，光復後由臺灣大學實驗林管理處接管，其所提出之清朝墾契（照）及竹林保管許可證，可作為系爭實施計畫所規定之產權證明文件。按依「臺大實驗林管理處之『保管竹林台帳』及『保管竹林許可證』之歷史淵源、發給年代及作用」一文，所記載「．．．竹林佔有人因提不出可主張業主權者，則以竹林緣故關係人，比照總督府保管林制度，設為保管竹林者約有一千二百多町(步)．．．雖不承認其業主權，但對其利益則予保留，乃以保管林之名義，與保管竹林人訂立『保管林遵守條約』，規定權利義務。是故，『保管竹林台帳』僅為管理上登記用，而非土地所有權狀，『竹林保管許可證』形同契約書明訂契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用竹林，而非林地。」（本院卷163頁正反面）；另被告於97年9月10日以內授中辦地字第0970049231號函請臺大實驗林管理處就其核給之「保管竹林台帳」及「竹林保管證」之歷史淵源、發給之年代、作用及可否作為取得土地所有權之證明等表示其意見(被告證物12 )，經該處以97年10月2日實管字第0970006307號函復其發給墾農之「保管竹林台帳」僅為管理上登記用，而非土地所有權狀；「竹林保管許可證」形同契約書，明訂契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用林地，認該兩項文件尚不足作為產權之證明文件(被告證物5)；又臺大實驗林管理處98年11月26日實管字第0980009080號函說明二稱：「本處與竹林保管人交付竹林保管許可證，係保管地上物之竹林證明書而已，．．．，故竹林保管許可證並非租賃契約。」（本院卷83頁)。再者，又依原告所提出之竹林保管許可證，附有竹林保管人遵守條約，其中第2條規定：「保管竹林人每年應繳納之受益金由管理處查定金額通知保管人限期如數編納每年受益金金額以不超過年總收額之四分之一為原則。」；第3條規定：「非經管理處之准許，保管人不得將其所保管之竹林私自轉買、出租、典押，或變更名義。」；第8條規定：「保管人如有違背以上各條款所規定之事項時任憑管理處隨時收回竹株取消保管權，吊銷許可證其情節較重者，並願依法辦理，保管人不得異議。」依上諸情以觀，足認竹林保管證係臺大實驗林管理處對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經該處准許後，保管人應遵守條約各款規定，並繳納受益金，且非經該處准許，不得將其所保管之竹林私自轉買及出租等，保管人如有違背條約規定，該處隨時收回保管權，保管人對於所保管之土地，並無自由使用、收益及處分權能。再參諸被告依系爭實施計畫規定籌組專案小組於98年5月26日召開小組第一次複審會議，會中委員多數認為日人實施林野調查時，已將未能提出業主權證明之林野地劃為官有林野地，僅考量竹林保管人長期持有占用，並有穩定性使用，故將其視為「緣故人」發給「竹林保管許可證」，「竹林保管證」、「竹林保管許可證」或「保管竹林土地台帳」等文件，均不足作為產權證明文件，其保管者應僅具使用權(同卷142-146頁)。另關於原告所引上開複審會議中，陳秋坤博士之發言「．．．嗣日人實施林野調查時，將未能提出文書證明之林野地一概劃為官有林野地，但又考量竹林保管人長期持有占用，並有穩定性使用，故將其視為『緣故人』發給『竹林保管許可證』。本案主要癥結在於確認『竹林保管許可證』之性質究為使用權或所有權，而本人以為基於本區之特殊緣故及歷史共業觀之，墾農應有一半之業主權。」之發言內容，係該會議中之個人見解，且與其他7位委員之意見及會議結論，並不相同，自難為原告有利之論據。是原告所提出之竹林保管許可證，尚難認屬土地之產權證明文件。
九、至原告舉國立臺灣大學曾針對南投縣政府所作「台灣大學實驗林地與墾民糾紛案調查報告」，以其中函覆意見謂：「本處所管國有林地內之濫墾地於民國前2年東京帝大演習林時，曾調查清理一次，如有業主權並依照規定申請者，則視為緣故地，即本處現有之保管竹林，發給許可證訂約保管」，主張所謂「緣故地」墾農應對之有業主權乙節。按南投縣政府雖於該函文中稱「台灣總督府曾依照台灣林野調查規則施行林野調查時，墾民未依照該規定之期限內提出主權之主張者，則歸屬為官有林(即國有林)交緣故(即業主)保管，即現有保管竹林仍日據時代具有業主權。」等語(同卷87頁)，惟此係南投縣政府對於該事項所表示之意見，僅具建議性質，尚不足謂「竹林保管許可證」作為產權證明文件之論據。另日據時期之土地台帳，性質上屬於稅籍資料，即日本政府徵收地租之地冊，為地稅管理機關所保管(最高法院100年度台上字第486號判決意旨參照)，此與上開所述之「竹林保管證」、「竹林保管許可證」之要件及性質並不相同，原告稱「竹林保管證」、「竹林保管許可證」即「保管竹林土地台帳」，與土地台帳相當，為系爭土地之產權證明文件，並無可採。
十、另原告莊浚鑫所提出之清朝時代墾照，其土地之範圍並不明確，又因年代久遠，歷經後人分家及重分配土地，原告莊浚鑫又未提出其他事證，難以認定其所申請發還之土地，業主權係屬其所有。且依系爭實施計畫規定籌組專案小組於98年5月26日召開小組第一次複審會議，會議結論案由一認為墾照僅作為准許開墾的憑據，已墾土地後來甚多發生大租與小租關係，其實權歸入小租戶為業主，因而墾照持有人未必是業主(同卷145頁)。是該清朝時代墾照，不足為原告莊浚鑫所申請發還之土地之產權證明文件。又系爭實施計畫係賦予申請人無須依民法物權篇及土地法暨民事訴訟法等一般實體及程序規定，逕依該計畫所規定之能提出足資證明擁有產權之證明文件，而請求主管機關將現屬公有林地之所有權移轉登記予申請人，此與民法上因時效取得所有權之要件無涉，是兩造有關原告對於系爭土地，有無民法上規定符合時效取得所有權之要件之爭執，自無庸審究，併予敘明。
、綜上所述，本件原告所提出之竹林保管許可證及清朝墾照，尚非系爭土地之產權證明文件，雖經南投縣政府召開初審小組會議審查，認屬系爭土地之產權證明文件，轉呈被告複審，惟被告依系爭實施計畫規定遴聘專家學者籌組專案小組，於98年5月26日召開第一次複審會議，認定原告等檢附之相關文件不足作為產權證明文件，函請南投縣政府依複審會議議定結果辦理駁回，依上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，及被告應依原告申請作成發還如附表所示土地並命管理機關同意辦理發還登記之行政處分，為無理由，均應予駁回。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第195條第1項後段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 1 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 6 月 10 日
書記官 許 騰 云