臺中高等行政法院判決
99年度訴字第399號100年1月6日辯論終結原 告 陳戊隆訴訟代理人 李春生 律師被 告 臺中市政府地政局（原臺中縣政府）代 表 人 曾國鈞訴訟代理人 田嘉茵
黃瑞津上列當事人間因土地更正編定事件，原告不服內政部中華民國99年8月24日台內訴字第0990017286號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原被告為臺中縣政府，因縣市行政區調整，組織改制，業務亦由新臺中市政府地政局承受，並由臺中市政府地政局長聲請承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國（下同）97年7月3日因買賣取得臺中縣○○鄉○○段○○○段60-7地號土地（下稱系爭土地，於76年12月1日補註用地別為山坡地保育區農牧用地）所有權後，於97年11月4日繕具申請書，檢附土地登記簿謄本、地籍圖、航照圖、現場照片、921全倒受災戶證明、用電證明等資料，向臺中縣大里地政事務所申請更正編定為山坡地保育區丙種建築用地。經該地政事務所於98年1月8日邀集相關單位辦理現場會勘，現況為空地並無建築物，會勘結果：「本案依縣府工務單位所簽意見及申請人檢具之921全倒證明書等文件，報請臺中縣政府地政處核處。」嗣98年3月4日原告檢附臺灣省建築師公會臺中市辦事處鑑定報告書再次向臺中縣大里地政事務所申請更正編定為丙種建築用地，該地政事務所原訂98年6月12日再次辦理會勘，經被告原臺中縣政府（以下所載被告如係謂起訴以前之事實部分，均同為指原臺中縣政府而言）以98年6月12日府工建字第0980170876號函復該地政事務所：「……二、經查舊有合法房屋係無法認定舊有房屋時，請本府建管單位現場會勘認定，本案前經本府派員現場勘查時現況已無舊有房屋，並已簽註勘查意見在案，合先敘明。三、現場若已改變，再次會勘本府簽註意見仍應與第一次會勘簽註勘查意見相同，故仍請貴所依據本府派員第一次會勘意見辦理，本府不再派員會勘。四、所檢附建築師公會鑑定報告書，是否具法規規定或是否可作為現有舊有房屋認定疑義，仍請貴所自行依法妥處。」臺中縣大里地政事務所乃以98年8月3日里地用字第0980 010318號函報被告：「……二、查旨揭地號土地現況為空地，前經本所於97年7月3日會同相關單位實地勘查竣事，復經函報獲鈞府以97年10月17日府地用字第0970288424號函同意維持原編定予以駁回在案，嗣後土地所有權人陳稱現況經整地後，存有房屋因921地震毀損之殘跡為由，又於97年11月4日檢具用電證明書（裝表供電年月：民國61年10月）及921全倒證明書等相關文件，重新提出申請更正編定，先予敘明。三、本案本所98年1月8日再次會同相關單位實地勘查竣事，嗣依鈞府工務處人員會勘意見：『現場無建物，空地無法認定』辦理時，土地所有權人又以臺灣省建築師公會臺中市辦事處核發98年2月28日臺建師中市鑑字第091號之鑑定報告書為補充證明文件申請續辦，復於98年6月12日辦理會勘事宜，惟是日因故（雨）延期並獲鈞府以98年6月12日府工建字第0980170876號函復略以『現場若已改變，再次會勘本府簽註意見仍應與第一次會勘簽註勘查意見相同，故仍請貴所依據本府派員第一次會勘意見辦理，本府不再派員會勘。』爰此，本更正編定有關認定實地是否曾存有舊有合法房屋案，依97年7月3日會勘紀錄表，鈞府工務處會勘意見：『現況無房屋，地基與地籍不符，且地板面混凝土疑似新舖設，不予認定。』是本案土地查與『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九（二）說明2、3及內政部88年12月13日（88）內中地字第8886880號函示規定未合，爰擬維持原編定，茲檢送照片及相關文件乙宗，報請核辦。」案經被告以98年10月7日府地用字第0980310265號函（下稱原處分）復該地政事務所：「……本案既經貴所審查不符更正編定規定，擬維持原編定『山坡地保育區、農牧用地』，同意辦理。」臺中縣大里地政事務所據以98年10月12日里地用字第0980013488號函通知原告：「……經函報臺中縣政府核復維持編定『山坡地保育區、農牧用地』」。原告不服，以其依照「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9項（二）說明3及第22項規定，及內政部88年12月13日（88）內中地字第8886880號函釋要旨，檢附土地登記簿謄本、用電證明、房屋全倒證明及臺灣省建築師公會臺中市辦事處之鑑定報告書（內附系爭土地65年之航照圖及現場照片）等，申請更正系爭土地之編定為「山坡地保育區、丙種建築用地」，於法有據。被告未參酌其辦理變更系爭土地地目為「建」之事實經過，否准其之申請，明顯違背職務及違反法令，損及其權益，難以甘服云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠土地使用編定依法規定是屬政府對土地使用制定政策，在地
政事務所土地登記簿內編定使用種類是責由地政事務所註記，不是人民可以隨便申請註記，而土地登記簿的地目欄人民可依事實型態之改變，依法提出申請變更，當地政事務所接獲人民地目變更案件時，承辦地目變更人員即實地會勘，如須分割，就通知申請人補送分割申請案件，再會請測量人員實地測量分割後，作出准駁，經主任核准後，一併送交登記人員辦理土地登記事宜，這是分區使用編定種類尚未公布前的內政部行政連繫辦法，在69年6月1日分區使用編定公告實施後，內政部的行政連繫辦法政令有作修改，將地目變更及土地分割核准案件先行留置承辦地權、地用人員手中，由承辦地權、地用人員先行製作更正編定圖及清冊送請縣府核准，俟核准後，再製作土地登記申請書經主任核章後，連同地目變更與土地分割等三件一起會交土地登記承辦人員辦理登記事宜，系爭土地於86年申請地目變更及土地分割獲大里地政事務所核准，所方未依規定報請被告核准更正編定手續，以分割轉載便宜行事將分割出的系爭土地登記為山坡保育區農牧用地，這樣登記是錯誤的：第一、違反行政程序法之規定；第二、分區使用編定係按地目辦理編定，以本案為例，山坡地保育區，建地目土地應編定為丙種建築用地或丁種建築用地等可建築用地，轉載為農牧用地變成不能建築的土地；第三、增加土地所權人困擾，還必須接受承辦人員的好壞臉色；第四、土地若經買賣，還得繳交土地增值稅：稅捐機關認是建地目，必須繳交土地增值稅，系爭土地就是例證，但法令規定農牧用地是免繳土地增值稅。
㈡系爭土地在96年發現編定使用種類為農牧用地後，於96年5
月14日向臺中縣大里地政事務所提出申請書，提醒臺中縣大里地政事務所要辦理更正編定，但承辦人員卻要求當時土地所有權人林建安要提出921地震後許多符合當時法律規定之文件，此又是臺中縣大里地政事務所擾民之天大錯誤，因為地目變更當時還沒有921地震，應就地目變更行為當時法令才對，而當時法令要件也都送進臺中縣大里地政事務所，臺中縣大里地政事務所才有依據辦理地目變更案件，將地目由旱變為建，臺中縣大里地政事務所承辦人員應調閱當時地目變更資料繼續辦理更正編定才是，此種刁難、擾民之作法，無法如願將編定使用種類更正為丙種建築用地，嗣後訴外人林建安將系爭土地出售原告，還因地目為建地而繳交土地增值稅，原告承買系爭土地後於97年11月4日繼續提出申請，雖然按臺中縣大里地政事務所提出要求，走到訴願程序，還是遭訴願駁回，遂提本件行政訴訟。
㈢訴願委員會被臺中縣大里地政事務所承辦人員誤導為原告申
請更正編定案件，原告在訴願補充說明書有提及系爭土地地目變更為建地是86年，應依當時法令來處理更正編定案及中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」人民有權選擇法規之適用權，以此二點要求依86年地目變更當時內政部修正之編定使用作業須知辦理系爭土地也未能獲訴願委員會認同，不得已提出本行政訴訟。爰聲明將訴願決定及原處分均撤銷；原處分機關（合併後為臺中市政府）應准將臺中縣霧峰鄉（臺中市○○區○○○段坑口小段60-7地號建420平方公尺土地編定使用種類山坡地保育區農牧用地更正為丙種建築用地。
四、被告則以：㈠按製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知
第9點（二）說明規定：「⒉合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目者。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。⒊特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之1宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第二目第三子目但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」同須知第22點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照9（二）編定原則表及說明辦理更正編定。」次按「一、……屬非都市土地部分，於編定公告前，如全筆已合法作建築使用者，依本部頒『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第9點（二）說明2之規定得編定為一般建築用地；如係部分合法作建築使用，則於編定公告後，亦得就其合法作建築使用之部分，依『作業須知』第9點（二）說明3及第22 點規定，檢具證明文件申請分割更正編定為一般建築用地。由於更正編定涉及編定前事實之認定，……應具備二項要件，即（一）編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記明。（二）經實地勘查確有合法建築物存在。二、茲因地震造成建物毀損甚至拆除，其原有合法建物已不存在，……如於地震之前合於本部頒『作業須知』第9點（二）說明2、3規定，因地震而毀損者，得檢具前開合法房屋證明文件及政府機關核發之毀損證件（如全倒證明），並參照毀損照片或航照圖予以辦理分割及更正編定為建築用地。」「……（一）非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。其理由如下：⒈基於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定時之相關規定，故原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認，亦無法從航照圖上判別仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。⒉更正案件之建物大部分為老舊房屋，普遍存在於多筆土地上或多間房屋編為同一住址，或水、電表共用無法區分之情形，如實地無房屋存在，僅以相關書面文件審認，易造成混淆、糾紛或違法情事。⒊……如實地無合法建物存在，單憑編定前之合法房屋證明文件，除承辦人員難以判定其房屋座落之基地外，當事人亦可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之情事。……（二）另為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第9點（二）說明2、3規定，依規提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件(文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等)，其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更正編定為一般建築用地。」分別為內政部88 年12月13日臺（88）內中地字第8886880號函及92年9月25 日內授中辦地字第0920083974號函示所規定。
㈡由於更正編定涉及事實認定，本案原告於97年11月4日繕具
申請書，及所檢附臺灣電力公司南投區營業處書函、臺中縣霧峰鄉公所核發「臺中縣霧峰鄉公所921地震房屋毀損受災戶證明書」，其文件內皆未載有合法房屋之位置、面積範圍，又所附航照圖其攝影時間點無法提供作為佐證資料。案依據被告（工務處）98年6月12日府工建字第0980170876號函意見略以：「……三、現場若已改變，再次會勘本府簽註意見仍應與第一次會勘簽註勘查意見相同，故仍請貴所依據本府派員第一次會勘意見辦理，本府不再派員會勘。四、所檢附建築師公會鑑定報告書，是否具法規規定或是否可作為現有舊有房屋認定疑義，仍請貴所自行依法妥處。」是本案因實地無房屋，無法核對所附證明文件所載用電地址、房屋門牌是否與實地相符，及申請土地業經數次整地，實地現況已改變，所檢附建築師公會鑑定報告書，既非屬合法房屋認定文件，且勘查時間點為已整地後，尚不足以採證，且依地政事務所於97年7月3日會同相關單位至實地會勘被告（工務處）意見：「現況無房屋，地基與地籍不符，且地板面混凝土疑似新舖設，不予認定。」另原告並無提供其他資料足資佐證所附合法房屋文件與申請土地座落相符，是本案經核與更正編定為丙種建築用地之規定未符，被告所為之行政處分並無違誤。
㈢本案係屬更正編定案件，關於本件原告之訴理由略以：86
年當時土地所有權人提○○○鄉○○段○○○段60-3地號土地之地目變更與分割案，所增加之系爭土地其編定使用種類係以分割轉載方式記載為山坡地保育區農牧用地，為被告疏失所造成錯誤，及應依地目變更為建將系爭土地編定為建築用地，以及因稅捐機關認定是建地目必須繳土地增值稅乙節，依內政部79年11月6日臺79內地字第847321號函示：「……二、本案地目變更應以其變更使用當時之行為是否牴觸有關法令為准駁之依據，至更正編定應依『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』規定辦理。……。」內政部89年8月2臺內地字第8973288號函示意旨：「已完成使用編定之非都市土地，自民國89年9月1日起已停止辦理地目變更登記及銓定作業，均應按其編定使用地類別作為利用及管制之依據。」及土地稅法第39條之2規定：「作農業使用之農業用地，移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。」按內政部上開函示已明示地目變更與更正編定係屬不同申請程序，有關非都市土地辦理更正編定應由申請人檢附證明文件按公告編定前事實認定後再據以辦理。本案原告稱系爭土地原地主於86年申請地目變更及分割登記，依土地登記簿記載業於同年登記，至原告於97年11月4日申請系爭土地之更正編定，自應依目前更正編定之法令規定辦理。又系爭土地於97 年買賣移轉時土地編定為農牧用地，應依農牧用地容許使用項目及許可使用細目使用，而非以「建」地目使用，買賣移轉時地目並非課徵土地增值稅之要件，如需免課徵土地增值稅，應依規定取得農業用地作農業使用證明書並向稅務單位提出申請，原告主張核無可採等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：㈠系爭土地實地上是否存有舊有合法房屋？㈡原告申請將系爭土地更正編定為山坡地保育區丙種建築用地是否合法？經查：
㈠按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第
11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣〈市〉政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」又區域計畫法施行細則第16條規定：「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」又製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第9點〈二〉說明2規定：「合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地…〈1 〉於使用編定結果公告前屬『建』地目者。〈2〉於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。〈3〉於使用編定結果公告前實際已全部〈宗〉作建築使用或已依法完成基礎工程者…。」同須知第22點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九、〈二〉編定原則表及說明辦理更正編定。」又內政部89年9月13日臺〈89〉內地字第8977503號函示：「…在限制建地擴展執行辦法、都市計畫發布實施及非都市土地使用編定前已建有合法房屋之土地，申辦分割及地目變更，於實地勘查時，應由申請人依土地登記規則規定檢附相關證明文件，該文件足堪認定為合法建物且載有面積者，由地政單位依其文件所載面積辦理，其檢附之證明文件未載有面積或面積無法認定者，於申辦分割及地目變更實地勘查時，由地政機關之測量單位依實地測量之建物面積認定。惟地政機關實地勘查時，如建物有部分顯係新增建，致發生是否為合法建物之疑義者，應請建設〈工務〉單位派員會勘確定後再據以辦理。…」又內政部91年11月18日臺內中地字第0910018163號函示：「…二、查非都市土地於編定公告前，如全筆已合法作建築使用者，依本部頒『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第9點〈二〉說明2之規定得編定為一般建築用地；如係部分合法作建築使用，則於編定公告後，亦得就其合法作建築使用之部分，依『作業須知』第9點〈二〉說明3及第22點規定，檢具合法證明文件申請分割及更正編定為一般建築用地。且因更正編定涉及編定前事實之認定，…應具備二項要件，即〈1〉檢具編定公告前已為合法房屋之證明文件，如繳納水電證明、完納稅捐證明、戶口遷入證明或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。〈2〉經實地勘查確有合法建築物存在。…」另內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函略以：「…〈一〉非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。其理由如下：…原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認，…2.更正案件之建物大部分為老舊房屋，普遍存在於多筆土地上或多間房屋編為同一住址…如實地無房屋存在，僅以相關書面文件審認，易造成混淆、糾紛或違法情事。3…如實地無合法建物存在，單憑編定前合法房屋證明文件，除承辦人難以判定其房屋座落之基地外，當事人亦可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之情事。…〈二〉另為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九〈二〉說明2.3.規定者，依規提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件〈文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等〉，其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更正編定為一般建築用地。」即依主管機關相關之規定，更正編定涉及編定前事實之認定，應具備二項要件，即㈠檢具編定公告前已為合法房屋之證明文件，如繳納水電證明、完納稅捐證明、戶口遷入證明或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。㈡經實地勘查確有合法建築物存在，缺一不可。而所謂合法房屋證明文件，係指文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等之文件。
㈡本件原告於97年7月3日因買賣取得系爭臺中縣霧峰鄉（民國
99年12月25日起改為臺中市○○區○○○段坑口小段60-7地號土地〈編定為山坡地保育區農牧用地〉所有權後，於97年11月4日繕具申請書，檢附土地登記簿謄本、地籍圖、航照圖、現場照片、921全倒受災戶證明、用電證明等資料，向臺中縣大里地政事務所申請更正編定為同區丙種建築用地。經該地政事務所於98年1月8日邀集相關單位辦理現場會勘，現況為空地並無建築物，會勘結果：「本案依（臺中）縣府工務單位所簽意見及申請人檢具之921全倒證明書等文件，報請臺中縣政府地政處核處。」嗣98年3月4日原告檢附臺灣省建築師公會臺中市辦事處鑑定報告書再次向臺中縣大里地政事務所申請更正編定為丙種建築用地，該地政事務所原訂98年6月12日再次辦理會勘，經被告原臺中縣政府以98年6月12日府工建字第0980170876號函復該地政事務所：「……二、經查舊有合法房屋係無法認定舊有房屋時，請本府建管單位現場會勘認定，本案前經本府派員現場勘查時現況已無舊有房屋，並已簽註勘查意見在案，合先敘明。三、現場若已改變，再次會勘本府簽註意見仍應與第一次會勘簽註勘查意見相同，故仍請貴所依據本府派員第一次會勘意見辦理，本府不再派員會勘。四、所檢附建築師公會鑑定報告書，是否具法規規定或是否可作為現有舊有房屋認定疑義，仍請貴所自行依法妥處。」臺中縣大里地政事務所（現為臺中市大里地政事務所）乃以98年8月3日里地用字第0980010318號函報被告原臺中縣政府：「……二、查旨揭地號土地現況為空地，前經本所於97年7月3日會同相關單位實地勘查竣事，復經函報獲鈞府以97年10月17日府地用字第0970288424號函同意維持原編定予以駁回在案，嗣後土地所有權人陳稱現況經整地後，存有房屋因921地震毀損之殘跡為由，又於97年11月4日檢具用電證明書（裝表供電年月：民國61年10月）及921全倒證明書等相關文件，重新提出申請更正編定，先予敘明。三、本案本所98年1月8日再次會同相關單位實地勘查竣事，嗣依鈞府工務處人員會勘意見：『現場無建物，空地無法認定』辦理時，土地所有權人又以臺灣省建築師公會臺中市辦事處核發98年2月28日臺建師中市鑑字第091號之鑑定報告書為補充證明文件申請續辦，復於98年6月12日辦理會勘事宜，惟是日因故（雨）延期並獲鈞府以98年6月12日府工建字第0980170876號函復略以『現場若已改變，再次會勘本府簽註意見仍應與第一次會勘簽註勘查意見相同，故仍請貴所依據本府派員第一次會勘意見辦理，本府不再派員會勘。』爰此，本更正編定有關認定實地是否曾存有舊有合法房屋案，依97年7月3日會勘紀錄表，鈞府工務處會勘意見：『現況無房屋，地基與地籍不符，且地板面混凝土疑似新舖設，不予認定。』是本案土地查與『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九（二）說明2、3及內政部88年
12 月13日（88）內中地字第8886880號函示規定未合，爰擬維持原編定，茲檢送照片及相關文件乙宗，報請核辦。」案經被告原臺中縣政府以98年10月7日府地用字第0980310265號函復該地政事務所：「……本案既經貴所審查不符更正編定規定，擬維持原編定『山坡地保育區、農牧用地』，同意辦理。」臺中縣大里地政事務所據以98年10月12日里地用字第0980013488號函通知原告：「……經函報臺中縣政府核復維持編定『山坡地保育區、農牧用地』」。分別有各該函文附卷可稽，堪信為真實。又原告於民國97年11月4日繕具申請書，向臺中縣大里地政事務所申請更正編定為同區丙種建築用地。於被告機關未作處分之前，原告再於98年3月4日檢附臺灣省建築師公會臺中市辦事處鑑定報告書再次向臺中縣大里地政事務所申請更正編定為丙種建築用地，核其第2次之申請，應僅係第1次申請之理由之補充，而非兩次不同之申請，被告機關以前後均為同一次之申請處理，尚無不合。㈢經查，依臺灣電力股份有限公司南投區營業處96年4月12日
南投業核代字第A0000000號書函載：「…二、經查貴戶原始憑證已逾保存年限，業經銷毀，無法發給用電證明，…依據本公司現存電腦查詢檔之記載資料，…登載用電地址○○○鄉○○路○○○號，裝表供電年月：民國61年10月」（見本院卷第94頁、第150頁）。又據臺中縣霧峰鄉公所97年4月16日霧鄉社字第003號九二一地震房屋毀損受災戶證明書載：「茲○○○鄉○○○○村○○鄰○○路○○○號因受八十八年九月二十一日集集大地震，致房屋全倒，特此證明。說明：本證明依據村辦公處證明核發。」（見本院卷第93頁、第149頁），均未載明其房屋之確實位置。當時臺中縣大里地政事務所於98年1月8日邀集相關單位辦理現場會勘，現況為空地並無建築物，會勘結果：「本案依（臺中）縣府工務單位所簽意見及申請人檢具之921全倒證明書等文件，報請臺中縣政府地政處核處。」會勘單位臺中縣政府（工務處）會勘意見：「現場無建物，空地，無法認定。」（會勘紀錄表見本院卷第151頁），原告雖提出臺灣省建築師公會臺中辦事處之鑑定書（見本院卷第155頁），主張「鑑定標的物現址於民國62年以前確實有合法房屋存在屬實。」惟姑不論該鑑定，純屬私法上契約行為所為，並非在執法機關於有法定鑑定責任下之鑑定，其本難與執法機關委託下之鑑定，難認有相等之效力，原處分機關亦認其非屬法規規定之文件。且依鑑定書所載內容觀之，其履勘經過：「⑴98年1月19日鑑定建築師約同申請人陳戊隆先生進行初勘，了解鑑定標的物現況。⑵98年1月21日鑑定建築師約同申請人陳戊隆及大里地政事務所主辦官員現場鑑界，並了解舊有房屋拆除後之狀況，及其遺址與地界線之關係。⑶鑑定建築師依據鑑界成果及申請人提供之資料，檢討分析後完成本報告書。」其鑑定分析載：「⑴由申請人提供之『臺中縣霧峰鄉公所九二一地震房屋毀損受災戶證明書』系（係）由97年4月16日霧峰鄉公所核發，證明新生路147號於88年9月21日集集大地震致房屋全倒。由此得知：本基地上確實有合法房屋居住。⑵經向主管機關購得之『中華民國臺灣地區像片基本圖』（航測圖）：於民國65年12月林務局攝影，67年4月農林航空測量製圖，該圖顯示在民國65年以前即有山牆瓦屋頂之舊有建物存在。⑶再經向臺灣電力公司南投營業處申請舊有房屋用地時間證明，經該處於96年4月12日南投業核代字第A0000000號函證實○○○鄉○○路○○○號於民國61年10月即裝表供電。⑷再經現場仔細勘查，地上原有房屋雖於88年921大地震後全倒拆除，但細查其餘留之建物地基及屋瓦，均顯示出其屋齡約在50年以上，參閱其舊有之土地登記簿謄本，其舊有房屋應是在40-50年代即有人居住。⑸都市計劃以外地區建築物管理辦法公布前，已完成之建物均屬舊有合法房屋，因此，本基地上之原有建物系（係）於民國62年以前完成之合法房屋。
」其鑑定結論載：「綜合以上之分析，鑑定標的物現址雖為空地，但經65年航照圖、61年臺電供電證明及現址舊有建物遺跡分析，鑑定標的物現址於民國62年以前確實有合法房屋存在屬實。」（見本院卷第155、156頁）。依其鑑定分析載⑴項即申請人提供之「臺中縣霧峰鄉公所九二一地震房屋毀損受災戶證明書」係由97年4月16日霧峰鄉公所核發，證明新生路147號於88年9月21日集集大地震致房屋全倒。由此得知：本基地上確實有合法房屋居住云云。惟該證明僅載「茲○○○鄉○○○○村○○鄰○○路○○○號因受八十八年九月二十一日集集大地震，致房屋全倒，特此證明。說明：本證明依據村辦公處證明核發。」（見本院卷第93頁、第149頁），並未載明其房屋之確實位置。鑑定建築師分析意見卻認已「由此得知：本基地上確實有合法房屋居住。」自嫌速斷。鑑定分析載：「⑶再經向臺灣電力公司南投營業處申請舊有房屋用地時間證明，經該處於96年4月12日南投業核代字第A0000000號函證實○○○鄉○○路○○○號於民國61年10月即裝表供電。」情形與⑴項鄉公所證明相同，均未載明其房屋之確實位置。鑑定分析載⑵項部分係載「經向主管機關購得之『中華民國臺灣地區像片基本圖』（航測圖）：於民國65年12月林務局攝影，67年4月農林航空測量製圖，該圖顯示在民國65年以前即有山牆瓦屋頂之舊有建物存在。」惟航測圖之判釋（或稱判讀），係極專門之專業行為，非一般任意自行解說即可確認係何地何種建築，尤其在山坡地區，並非有鄰旁顯著之地貌可資佐證，實難遽謂望之自明，而任意自行認定。鑑定分析載「⑷再經現場仔細勘查，地上原有房屋雖於88年921大地震後全倒拆除，但細查其餘留之建物地基及屋瓦，均顯示出其屋齡約在50年以上，參閱其舊有之土地登記簿謄本，其舊有房屋應是在40-50年代即有人居住。」云云，惟現場勘查部分，此次係於98年1月8日由當時之臺中縣大里地政事務所邀集相關單位辦理現場會勘，現況為空地並無建築物，會勘結果：「本案依（臺中）縣府工務單位所簽意見及申請人檢具之921全倒證明書等文件，報請臺中縣政府地政處核處。」會勘單位臺中縣政府（工務處）會勘意見：「現場無建物，空地，無法認定。」已如前述，且依臺中縣政府97年10月17日府地用字第0970288424號函載：「經貴所（指大里地事務所）97年7月3日會同相關單位實地勘查竣事，並依本府工務處會勘意見：『現況無房屋，地基與地籍不符，且地板面混凝土疑似新舖設，不予認定。』…」（函見本院卷第146頁，該會勘紀錄表見本院卷第138頁），何以鑑定建築師卻認「細查其餘留之建物地基及屋瓦，均顯示出其屋齡約在50年以上」？其鑑定分析與主管機關勘查意見南轅北轍，又無合理解釋說明，自難置信。而所稱土地登記簿謄本，經查系爭土地登記簿謄本之地上建築改良物欄仍屬空白（見本院卷第175頁），亦無建物之記載，何由據以得出舊有房屋之結論？鑑定分析載「⑸都市計劃以外地區建築物管理辦法公布前，已完成之建物均屬舊有合法房屋，因此，本基地上之原有建物系（係）於民國62年以前完成之合法房屋。」云云，惟上開認原已有房屋存在之分析並非可採，此項分析之前提應不存在，自亦難採取，則鑑定意見實亦非可取。原告雖又提出前所有權人林建安就本件土地曾於86年
1 月29日向當時之臺中縣霧峰地政事務所申請地目變更，由地目旱變更為建，並獲准變更之資料為證，主張合於「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點
〈二〉說明2規定，應准予變更為丙種建築用地云云，惟查製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第9點〈二〉說明2規定：「合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地…〈1〉於使用編定結果公告前屬『建』地目者。〈2〉於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。〈3〉於使用編定結果公告前實際已全部〈宗〉作建築使用或已依法完成基礎工程者…。」同須知第22點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九、〈二〉編定原則表及說明辦理更正編定。」又內政部89年9月13日臺〈89〉內地字第8977503號函示：「…在限制建地擴展執行辦法、都市計畫發布實施及非都市土地使用編定前已建有合法房屋之土地，申辦分割及地目變更，於實地勘查時，應由申請人依土地登記規則規定檢附相關證明文件，該文件足堪認定為合法建物且載有面積者，由地政單位依其文件所載面積辦理，其檢附之證明文件未載有面積或面積無法認定者，於申辦分割及地目變更實地勘查時，由地政機關之測量單位依實地測量之建物面積認定。惟地政機關實地勘查時，如建物有部分顯係新增建，致發生是否為合法建物之疑義者，應請建設〈工務〉單位派員會勘確定後再據以辦理。…」又內政部91年11月18 日臺內中地字第0910018163號函示：「…二、查非都市土地於編定公告前，如全筆已合法作建築使用者，依本部頒『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第9點〈二〉說明2之規定得編定為一般建築用地；如係部分合法作建築使用，則於編定公告後，亦得就其合法作建築使用之部分，依『作業須知』第9點〈二〉說明3及第22點規定，檢具合法證明文件申請分割及更正編定為一般建築用地。且因更正編定涉及編定前事實之認定，…應具備二項要件，即〈1〉檢具編定公告前已為合法房屋之證明文件，如繳納水電證明、完納稅捐證明、戶口遷入證明或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。〈2〉經實地勘查確有合法建築物存在。…」已如前述，地目之編定程序與使用種類之編定程序本即不同，本件系爭土地即原臺中縣霧峰鄉（現為臺中市○○區○○○段坑口小段60-7地號土地，係於86年12月2日分割自同小段60-3地號，並於同日獲准地目變更（見訴願卷第110頁土地登記簿謄本），而臺中市○○區○○段坑口小段60-3地號土地，於76年12月1日編定使用種類已載明係「山坡地保育區農牧用地」（見訴願卷第109頁土地登記簿謄本），足見系爭土地地目變更時，土地使用編定種類早已編定為「山坡地保育區農牧用地」，自不合於內政部定頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點〈二〉說明2之規定，自難援引為土地使用編定種類變更編定為丙種建築用地。況本件被告更陳明臺中縣政府在民國85 年至87年間有甚多違法變更地目之案件（見本院卷言詞辯論筆錄）（按最高行政法院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議通過之法律問題，其有關法律問題假設之事實，即以違法變更地目相關事實為題），本件地目變更在該地已為使用種類編定之後，該地目變更本已無必要，固然本件並未經認定係違法變更地目，但地目變更程序本即與土地使用種類之編定程序不同，原告質疑為何被告不就本件地目變更之結果予以照單全收，被告既係依土地使用種類編定之相關規定，據實審核，尚無不合。原告雖狀稱如本院認原告所提證物尚無法證明系爭土地上在921大地震前建有合法房屋，請准予勘驗現場云云，惟本件曾經原告及前地主兩度申請，當時之臺中縣政府工務局人員曾兩度派員會勘，其意見分別「現場無建物，空地，無法認定。」、「現況無房屋，地基與地籍不符，且地板面混凝土疑似新舖設，不予認定。」已如前述，其為建築之主管機關，其意見除非有明顯違反法令或事實（本件並無該情形），否則應予採信，本件既經原承辦機關邀集相關單位多次會勘，且現場已無房屋為原告所不爭，自無再現場履勘之必要（既無勘驗現場之必要，自亦無再函請萬豐派出所指派轄區警員到場指認房屋坐落之必要，按現亦無查戶口業務，且原告及前手戶口均非設籍該處，自無到該址查戶口，見本院卷原告99年12月31日辯論意旨狀附林建安身分證影本及本院卷27頁土地增值稅單據載住址），另原告聲請向霧峰區公所函調88年921地震辦○○○鄉○○路○○○號之檔案資料，如補償時所拍房屋全倒之照片，依附近景觀判○○○鄉○○段○○○號房屋建築位置是否在60-7地號上云云，惟依原告向該管地政事務所申請變更丙種建築用地時所提臺中縣霧峰鄉公所97年4月16日霧鄉社字第003號九二一地震房屋毀損受災戶證明書載：「茲○○○鄉○○○○村○○鄰○○路○○○號因受八十八年九月二十一日集集大地震，致房屋全倒，特此證明。說明：本證明依據村辦公處證明核發。」（見本院卷第14 9頁）亦如前述，其「說明」已載明：「本證明依據村辦公處證明核發。」顯見該公所並無該項存檔，始依辦公處證明核發，原告該聲請亦無必要甚明。
㈣綜上說明，原告之主張俱無理由，原處分駁回原告之申請，
核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請予以撤銷，並請求原處分機關（原告狀註稱合併後為臺中市政府，按如依被告機關承受業務，似宜為臺中市政府地政局，惟既係稱原處分機關，仍無不合）應准將臺中縣霧峰鄉（臺中市○○區○○○段○○○段60-7地號建420平方公尺土地編定使用種類山坡地保育區農牧用地更正為丙種建築用地，核無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 13 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 1 月 13 日
書記官 陳 滿 麗