臺中高等行政法院判決
99年度訴字第4號99年3月11日辯論終結原 告 甲○訴訟代理人 甘大空 律師被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因申請核發建造執照事件，原告不服內政部中華民國98年11月24日台內訴字第0980162824號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落臺中縣○○鎮○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），經被告於民國（下同）60年12月31日公告為台中港特定區計畫內機關用地，屬公共設施保留地。嗣原告於98年5月25日出具申請書，請被告准原告前開土地依鄰近分區使用核發建造執照，經被告以98年6月23日府工建字第0980159280號函復原告，略以：「‧‧‧‧‧‧有關公共設施保留地之取得，既已不再有期限之限制，‧‧‧旨○○○鎮○○段○○○○○○號土地仍依據本府建設處98年3月30日（收件編號：95051）核發建築線指示（定）圖屬台中港特定區計畫內機關用地（35），台端倘仍須申請建築許可，應依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法備齊資料向本府申請臨時建築許可證。‧‧‧」原告不服，向內政部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告所有系爭土地，經被告依都市計畫法於60年12月30日
，公告為台中港特定區計畫內機關用地，而屬於公共設施保留地，至今已歷38年，期間未見任何需地機關辦理土地徵收或土地重劃作業。依都市計畫法第5條及第26條規定，都市計畫係以預計未來25年之發展情形所定，且每3年或5年必須通盤檢討1次。本案公告至今，對於包含系爭土地在內所有台中港特定區之公共設施保留地，被告完全未曾有至少每5年通盤檢討1次；甚至自60年公告後，原有之都市計畫已逾25年，亦從未見被告更新。原告多次促請被告應本同理心，站在人民立場、體恤人民，尊重人民財產權，重新對該案通盤檢討後予以公告或廢止，卻未獲被告有所處理或回應。
㈡原告所有系爭土地經公告為公共設施保留地後，至今已逾
38年，被告或其他機關完全沒有徵收或市地重劃之作業計畫，此不僅對原告造成特別犧牲，原告亦無法出售系爭土地；因原告急須在系爭土地興建房舍以供家人居住，遂向被告申請核發建築執照，但受限於公共設施保留地之使用性質，被告以原告必須申請臨時建築許可證為由，駁回原告核發建照之申請。然原告不願申請臨時建築許可證，因依都市計畫法第50條第2項規定：「前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除」，臨時建築物之建築方式及高度受到限制，且被告得隨時命令原告拆除。原告花費大筆金錢在系爭土地上興建房屋，卻必須面對隨時拆除的命運，原告權益無法得到保障，對原告非常不公平。被告駁回原告申請，違法且損害原告權益。
㈢都市計畫法原無關於公共設施保留地徵收取得期間之限制
規定，53年同法增訂第49條規定：「前條公共設施保留地徵收之期間，不得超過五年，逾期不徵收，視為撤銷；但有特殊情形，經上級政府之核准得延長之，其延長期間，至多五年」，由於本條規定公共設施保留地之取得期限過短，故於62年9月6日將第49條修正，並改列成為第50條而規定為：「公共設施保留地，在民國六十二年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起十年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多五年，逾期不徵收，視為撤銷」；另再於77年7月15日刪除同法第50條第1項有關公共設施保留地取得期限之規定，並延用至今。
㈣司法院釋字第629號解釋理由書謂：「按法治國原則為憲
法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力，迭經本院解釋有案。」、同院釋字第574號解釋理由書亦謂：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」系爭土地於60年12月30日經被告公告為公共設施保留地，依上述對於都市計畫法之修法過程說明，62年9月6日修正通過之該法第50條規定，凡在62年修法時尚未取得之公共設施保留地，其取得期限經延長者，最長為15年。系爭土地在62年本法修正前，即已經被告公告為公共設施保留地，但從未遭被告辦理徵收或以其他方式取得，系爭土地符合62年9月6日修正通過當時的第50條規定，依「法律不溯及既往」原則，自應適用修正當時有關公共設施保留地15年取得期限之規定；亦即系爭土地適用當時修正規定之結果，已經超過15年而仍未遭被告取得，故該項公告自應視為撤銷。所以，原告申請被告核發建築執照，被告不應以原告改申請臨時建築許可證為由駁回原告之申請，而應核准原告之申請核發建築執照。
㈤另依最高行政法院81年判字第2487號判決要旨謂：「都市
計畫法於77年7月15日修正時，保留地之保留徵收取得年限業已屆滿者，依法律不溯既往原則，固應依修正前之都市計畫法第50條規定視為撤銷，如於修法時取得年限尚未屆滿者，則應適用修正後之法律，不生法律溯及既往與否之問題。」系爭土地於60年12月30日公告為公共設施保留地，至今（98年）經過38年之久，被告仍未徵收取得系爭土地，致使土地閒置至今，未能加以利用，嚴重損害原告財產權益，違反憲法第15條規定。而且，該項公告對原告單獨形成特別重大之犧牲，被告亦從未予以合理補償，原告只能起訴請求撤銷原處分及訴願，以還原告公道。
㈥徵收土地係對人民財產權影響最嚴重之手段，故政府非萬
不得已時，必須依法律為之，故司法院釋字第409號解釋理由書謂：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。」徵收土地既嚴重損及影響人民之財產權，故徵收之要件、程序及補償等，皆必須依照法律審慎為之。依「舉重以明輕」原則，在法律嚴格規定徵收要件及程序之前提下，對於被徵收前的公共設施保留地之公告及認定，亦必須嚴格審慎為之，方不會輕重失衡。系爭土地經被告公告為公共設施保留地已逾38年，被告仍未辦理徵收土地，明顯違反憲法第15條保障人民財產權之規定，即便都市計畫法已無取得土地期間之限制，但若是永遠地予以限制而不予補償或解除，嚴重損害人民財產權，這是絕對無法通過憲法及司法上的檢驗。因此，基於財產權為憲法所明文保障，原處分及訴願決定，均通不過憲法及司法上的檢驗而違法。㈦綜上所述，系爭土地在62年9月6日都市計畫法第50條修正
時，已先於60年12月30日，經被告公告為公共設施保留地，依法律不溯及既往之法治國原則，系爭土地應適用62年修正時之舊法規定，亦即系爭土地已逾15年以上而未經被告取得，依同法第50條規定，該公共設施保留地之公告自應視為撤銷。而系爭土地既已非公共設施保留地，原告申請核發建築執照，被告自應核發，而不能以原告應改申請臨時建築許可證為由予以駁回，被告核駁原告之行政處分，以及內政部維持原處分之訴願決定，明顯與62年9月6日同法第50條規定之立法本旨不符而違法。
㈧系爭土地依62年9月6日舊都市計畫法第50條規定，既已超
過公共設施保留地15年之取得期間限制，自應視為撤銷，因此，被告之該項公告失效，系爭土地早已回復原狀而不再屬於公共設施保留地，故被告並無不准核發建築執照予原告之其他限制原因。但被告竟以系爭土地已無取得期限之規定，只能申請臨時建築使用許可證，而駁回原告之申請，明顯違反法律規定，並損害原告權益。訴願決定機關亦未深究都市計畫法修法之立法目的，逕以新法已無公共設施保留地之取得期限規定，維持原處分，均有違誤，等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉臺中縣政府應核發坐落台中縣○○鎮○○段366之1地號土地之建築執照予原告。
三、被告則以：㈠按都市計畫法第50條規定略以：「公共設施保留地在未取
得前，得申請為臨時建築使用。‧‧‧都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」公共設施保留地申請建築許可之方式依法業有明定。原告擬於其所有系爭土地申請建築許可，依據被告建設處98年3月30日（收件編號:95051）核發建築線指示（定）圖，系爭土地係屬台中港特定區計畫內機關用地，按台中港特定區計畫書規定係規劃提供鄰里性機關使用，目前該地尚未提供鄰里性機關使用屬都市計畫法規定之「公共設施保留地」，應依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法備齊資料向被告申請臨時建築許可。
㈡本件系爭土地依法應仍屬公共設施保留地，系爭土地經被
告於60年12月31日以府癸建字土字第122258號公告臺中港特定區計畫編定為機關用地（公共設施保留地），並於87年5月25日以府工都字第122369號公告變更臺中港特定區計畫（第2次通盤檢討）仍編定為機關用地，並非未曾檢討。另按都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，該法所稱之「公共設施保留地」，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。另依內政部79年4月25日台內營字第796768號函釋略以：「‧‧‧按都市計畫法第50條有關公共設施保留地取得期限之規定，業經於民國77年7月15日總統令修正予以刪除。查上開條文取得期限之刪除意旨，有關公共設施保留地之取得，已不再有期限之限制。」本件所涉都市計畫法第50條條文修正案，業經77年7月15日總統令修正予以刪除，依中央法規標準法第22條之規定，修正前條文已於77年7月17日起失效。依中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」本件於98年5月25日受理原告聲請許可案件，期間是項法令並無變更，且都市計畫法第50條條文早於77年7月15日總統令頒修正刪除公共設施保留地之取得期限之限制，故本件並無原告所謂涉及「法律不溯及既往原則」之情事，原告所訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為原告所有系爭土地，於60年12月30日經都市計畫劃歸為「臺中港特定區機關用地」，政府迄今未為徵收，可否就系爭土地申請核發建造執照？被告以系爭土地為公共設施保留地，原告應申請臨時建築許可證為由，否准原告所請，有無違誤？經查：
㈠按都市計畫法於53年9月1日修正公布時，其第48條規定：
「依本法指定之公共設施保留地得依法予以徵收；但徵收地價之補償應按照市價。」同法第49條規定：「前條公共設施保留地徵收之期間，不得超過5年，逾期不徵收，視為撤銷；但有特殊情形，經上級政府之核准得延長之，其延長期間，至多5年。」嗣該法於62年9月6日修正時將上開條文移置至第50條規定：「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷。」至77年7月15日修正時，則更將上開第50條所定10年內取得之規定刪除，究竟都市計畫法對於公共設施保留地未設取得期限之規定，與憲法有無牴觸？就此問題，最高行政法院80年判字第580號判決認都市計畫法於77年7月15日修正公布時，將原第50條有關公共設施保留地取得期限之規定刪除，是以有關公共設施保留地之取得，應不再有取得期限之限制為由，判決認公共設施保留地之徵收已無期限之限制。該案被徵收土地之當事人不服，聲請司法院解釋，司法院於83年2月4日作成釋字第336號解釋稱：「中華民國77年7月15日修正公布之都市計畫法第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。至為兼顧土地所有權人之權益，主管機關應如何檢討修正有關法律，係立法問題。」其理由書更明示：「主管機關為實現都市有計畫之均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱。此種用地在未經取得前，為公共設施保留地。同法第6條、第51條等有關規定，限制土地使用人為妨礙保留目的之使用。而都市計畫有其整體性，乃預計25年內之發展情形訂定之，同法第5條規定甚明。足見上述公共設施保留地與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係。除非都市計畫變更，否則殊無從單獨對此項保留地預設取得之期限，而使於期限屆滿尚未取得土地時，視為撤銷保留，致動搖都市計畫之整體。而都市計畫之變更，同法第26條至第29條設有一定之程序，非『取得期限之預設』所能取代。此與土地法第214條所定保留徵收期滿不徵收時，視為撤銷之情形，有所不同，兩者更無特別法與普通法之關係可言。是同法於中華民國77年7月15日修正公布之第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，而都市計畫之實施，則為增進公共利益所必要，與憲法第23條及第143條並無牴觸。至都市計畫法第26條規定，每5年至少應通盤檢討1次。其中公共設施保留地，經通盤檢討，如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處保留狀態。若不為取得（不限於徵收一途），則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值。其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增。雖同法第49條至第50條之1等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲（Sonderopfer）者，予以不同程度之補償。為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題，合併指明。」足徵都市計畫法於77年7月15日修正公布之第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，而都市計畫之實施，則為增進公共利益所必要，與憲法第23條及第143條並無牴觸，公共設施保留地縱然於都市計畫法第50條刪除取得期限前，其取得期限已屆滿，政府仍非不得徵收公共設施保留地（最高行政法院82度判字第167號判決參照）。本件原告既自承伊所有系爭土地於60年12月30日，經依都市計畫法公告為台中港特定區計畫內機關用地，而屬於公共設施保留地，則原告於都市計畫法刪除第50條所定之徵收期限後，以系爭土地於60年12月30日，經依都市計畫法公告為台中港特定區計畫內機關用地後，已逾62年9月6日修正後之50條規定：「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷。」之規定，主張系爭土地已非公共設施保留地，不受都市計畫法第51條及建築法第35條規定之限制為由，請求准予核發建造執照，尚非有據，被告以都市計畫法第50條規定限制取得公共設施保留地之期間，業已刪除，原告不得以系爭土地已逾公共設施保留地取得期間限制，申請核發建造執照，而否准原告申請核發建造執照，於法尚無不合，訴願決定予以維持，亦無不當，原告訴請撤銷為理由；次查原告訴之聲明第2項，請求判命被告應核發原告所有坐落臺中縣○○鎮○○段366之1地土地之建造執照部分，除上述相同之理由外，經查建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」同法第31條規定：「建造執照或雜項執照申請書，應載明左列事項：起造人之姓名、年齡、住址。起造人為法人者，其名稱及事務所。設計人之姓名、住址、所領證書字號及簽章。建築地址。基地面積、建築面積、基地面積與建築面積之百分比。建築物用途。工程概算。建築期限。」同法第32條規定：「工程圖樣及說明書應包括左列各款︰基地位置圖。地盤圖，其比例尺不得小於一千二百分之一。建築物之平面、立面、剖面圖，其比例尺不得小於二百分之一。建築物各部之尺寸構造及材料，其比例尺不得小於三十分之一。直轄市、縣（市）主管建築機關規定之必要結構計算書。直轄市、縣（市）主管建築機關規定之必要建築物設備圖說及設備計算書。新舊溝渠及出水方向。施工說明書。」本件依據卷附原告於98年5月21日向被告提出之申請書所載（本院卷第38頁），原告申請時僅檢附建築線指示（定）申請書圖及附件影本，並未提出上開書類，依法本院亦不得僅憑原告提出之建築線指示（定）申請書圖及附件影本，判命被告應核發原告建造執照，原告此部分之請求更屬無據，亦應判決駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 18 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 金 本
法 官 許 武 峰法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 3 月 18 日
書記官 許 騰 云