臺中高等行政法院判決
99年度訴字第415號100年6月1日辯論終結原 告即被選定人 詹吳春美
詹耀華被 告 行政院代 表 人 吳敦義訴訟代理人 蔡芳宜被 告 財政部國有財產局臺灣中區辦事處代 表 人 廖蘇隆訴訟代理人 黃國華被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 周瑞銘
蔡宜林被 告 苗栗縣大湖地政事務所代 表 人 林智明訴訟代理人 吳裕綱上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴原告林文生、陳海玉、邱志雄、邱文章、劉水蓮、詹吳春美、詹耀華、何阿對、何阿田、廖慶隆、張清豐及楊俊元等12人選定詹吳春美及詹耀華等2人為當事人，本判決對各該選定人均生效力，合先敘明。
二、事實概要：原告等人起訴主張座落苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）原為未登錄土地，原告等人於民國（下同）75年以前，即以「所有」之意思於系爭土地內開墾種植農作物。原告等人分別於94、95年間依土地法第56條規定向轄區被告苗栗縣大湖地政事務所申請土地所有權人之登記，遭駁回在案。原告於97年1月30日再依土地法第56條規定向臺灣苗栗地方法院起訴，請求確認原告等人有依時效取得，得登記為所有權人之權利存在等事件。惟被告苗栗縣政府未取具主管機關同意或許可文件，於96年10月29日以府地用字第0960160524號函向財政部國有財產局申請無償撥用該土地，經非系爭土地主管管理機關財政部之同意，呈報被告行政院核辦，被告行政院於96年12月24日以院授財產接字第0960032666號函核准被告苗栗縣政府無償撥用。被告財政部國有財產局中區辦事處於97年1月3日以台財產中接字第0960029408號函請被告苗栗縣政府逕向地政事務所申請國有土地第一次登記，逕登管理機關為被告苗栗縣政府。嗣被告苗栗縣政府於97年1月29日以府文發字第0977500184號函檢送系爭土地登記申請書全份，請被告苗栗縣大湖地政事務所辦理所有權第一次登記及管理機關登記。被告苗栗縣大湖地政事務所於97年3月3日完成系爭土地第一次登記所有權人為「中華民國」；管理者為「苗栗縣政府」（97年5月27日以後再改為財政部國有財產局）。原告等人於99年8月23日分別向被告行政院、財政部國有財產局、被告苗栗縣政府、被告苗栗縣大湖地政事務所提出申請，請求確認（一）被告行政院96年12月24日以院授財產接字第0960032666號函核准被告苗栗縣政府無償撥用系爭土地、面積51.1153公頃乙案及被告行政院97年5月27日院授財產接字第09700114120號函註銷撥用，回復管理機關為財政部國有財產局乙案等之行政處分無效。（二）被告財政部國有財產局中區辦事處97年1月3日台財產中接字第0960029408號函囑託被告苗栗縣政府逕向地政事務所辦理土地所有權第一次登記及管理機關登記之行政處分無效。（三）被告苗栗縣政府97年1月4日府地用字第0970002426號函囑託苗栗縣國際文化觀光局逕向被告苗栗縣大湖地政事務所申請系爭土地之第一次登記，逕登記管理機關為被告苗栗縣政府乙案及被告苗栗縣政府97年1月29日府文發字第0977500184號函被告苗栗縣大湖地政事務所檢送土地登記申請書（系爭土地）請即辦理所有權第一次登記及管理機關登記乙案等之行政處分無效。（四）被告苗栗縣大湖地政事務所97年2月14日大地一字第0970000879號公告及97年3月3日受被告苗栗縣政府囑託辦理系爭土地第一次登記：所有權人為中華民國；管理機關為被告苗栗縣政府或財政部國有財產局之行政處分為無效。未被財政部國有財產局及被告苗栗縣大湖地政事務所允許；被告苗栗縣政府經請求後逾30日不為確答，合於行政訴訟法第6條第2項規定，遂提起確認行政處分無效之訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭土地原為未登錄地，係位於經濟部水利署公告之河川區
域線內，主管及管理機關係經濟部水利署，早於2、30年前當地農民就在此開墾種植，賴以維生。依土地法第52條規定:「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之。」又國有財產法第18條規定：「不動產之國有登記，由管理機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之。」然登記機關被告苗栗縣大湖地政事務所未依上述規定詳細審查囑託登記的主管機關是財政部國有財產局還是經濟部水利署就逕為完成登記，顯然違反上述法律規定。又土地法第55條第1項及土地登記規則第72條規定：「經審查證明無誤後應即公告之，公告期間為15天。」被告苗栗縣大湖地政事務所對系爭土地之登記未於登記前張貼公告，原告等人為把握在公告期間提出異議，苦等不著，於97年3月5日至被告苗栗縣大湖地政事務所詢問課長：「本宗土地既已登記完成，為何一直都不見公告？」課長回答：「公部門對公部門的囑託登記不用公告。」原告等人仍然在97年3月10日向被告苗栗縣大湖地政事務所提出異議，但不被接受。在臺灣苗栗地方法院民事庭審理期間，原告等人向法官訴說系爭土地之登記，被告苗栗縣大湖地政事務所沒有公告，故被告苗栗縣大湖地政事務所於97年11月20日向地方法院提出答辯，才出示公告。該公告發文日期為97年2月14日，發文字號為大地一字第0970000879號，公告期間15日（自97年2月13日起至97年2月29日止），於14日發文，公告期間為何從13日算起？不合邏輯。又其公告標示如下：土地坐落○○○鎮○○段○○○○○○○○號，面積：51.1153平方公尺，所有權人：中華民國，管理機關：財政部國有財產局。顯然與被告苗栗縣政府97年1月4日府地用字第0970002426號函：「逕登管理機關為苗栗縣政府」之囑託不符。以上證明被告苗栗縣大湖地政事務所所提公告是事後為了應付法官所做之虛偽公文，應為無效之行政處分。
㈡原告等人於系爭土地登記完畢後向被告行政院陳情，告知系
爭土地原主管或管理機關是經濟部水利署，不是財政部國有財產局。經被告行政院97年5月27日院授財產接字第09700114120號函經濟部、財政部、被告苗栗縣政府，經查明系爭土地位於河川區域內，被告苗栗縣政府未取具河川主管機關之許可使用文件，應予註銷無償撥用案，回復管理機關為財政部國有財產局。就其說明：依被告行政院秘書長90年5月7日90財字第000000-0號函、94年9月19日院臺財第0000000000號函及財政部94年10月12日台財產接字第0940029270號函示：河川區域內國有土地應由河川管理機關依規定辦理撥用。經核本案土地位於河川區域線內，應由經濟部水利署辦理撥用。故其回復管理機關為財政部國有財產局顯然錯誤，應為無效之行政處分。
㈢依行政程序法111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關
專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，其行政處分為無效。」又同法110條第4項規定：「無效之行政處分自始不生效力。
」同法113條第1項規定：「行政處分無效，行政機關得依職權確定之。」第2項規定：「行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。」第115條:「行政處分違反行政管轄之規定者，依第111條第6款規定無效。」第118條前段：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」㈣依土地法第57條規定可知未登記之土地，逾登記期限無人聲
請之土地，或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地才視為無主土地公告期滿，無人異議，才即為國有土地之登記。可見未登錄地並非全屬國有地，有聲請因時效取得者，應優先登記。被告苗栗縣大湖地政事務所明知原告等有時效取得所有權之訴仍在法院審理中，未經法院終局判決，不得視為登記請求權已喪失。在法院審理期間，更不能未經公告就完成本宗土地第一次登記（即所有權人中華民國；管理者財政部國有財產局）。原告等在地方法院審理期間，因未登錄土地已被登錄，於98年6月15日遭臺灣苗栗地方法院駁回，原告發現此登錄有諸多不合法之處。於99年7月9日續向臺灣高等法院臺中分院上訴（案號：99年度上字第178號），並於99年11月4日向本院起訴，請求確認被告等之行政處分無效。於99年8月31日向被告苗栗縣政府提出訴願，請求撤銷被告苗栗縣大湖地政事務所對系爭土地之第一次登記。於99年10月5日向被告行政院提出訴願，請被告行政院撤銷國有財產局對系爭土地囑託之第一次登記，均不被受理，影響原告等時效取得所有權登記請求權之權益甚巨。
㈤行政訴訟法第6條規定:「確認行政處分無效及確認公法上法
律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者不得提起之。」，因被告之函文使原告等所占有之系爭土地從未登錄地變為登錄地，自屬行政處分，且此確認行政處分無效之判決，對原告等有即受確認判決之法律上利益，故請本院判決確認被告機關之行政處分為無效，以維原告之權益。
㈥被告苗栗縣大湖地政事務所97年2月14日大地一字第0970008
79號之公告及登記內容不確實又違反土地法第2條第1項第3類、第41條、第52條、第58條之規定。依土地法第43條規定:「依本法所為之登記有絕對效力。」但本件之登記已違反上述土地法的規定，所以沒有絕對之效力。依行政訴訟法第4條第2項規定:「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」依行政程序法第116條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，其行政處分為無效。」同法第115條規定:「行政處分違反行政管轄之規定者，依第111條第6款規定無效。」㈦綜上所述，被告行政院、財政部國有財產局、被告苗栗縣政
府、被告苗栗縣大湖地政事務所等所為之行政處分，已違反上述相關法條的規定，請判決確認該等單位之行政處分為無效。又被告行政院已依法把系爭土地的無償撥用案註銷，應同時註銷系爭土地之第一次囑託登記。故系爭土地第一次登記，所有權人:中華民國；管理機關：財政部國有財產局之行政處分應溯及既往，自始不生效力等情。並聲明求為判決：
⒈確認被告行政院96年12月24日以院授財產接字第09600326
66號函核准被告苗栗縣政府無償撥用系爭土地、面積51.1153公頃乙案及被告行政院97年5月27日院授財產接字第09700114120號函註銷撥用，回復管理機關為財政部國有財產局乙案等之行政處分無效。
⒉確認被告財政部國有財產局中區辦事處97年1月3日台財產
中接字第0960029408號函囑託被告苗栗縣政府逕向地政事務所辦理土地所有權第一次登記及管理機關登記之行政處分無效。
⒊確認被告苗栗縣政府97年1月4日府地用字第0970002426號
函囑託苗栗縣國際文化觀光局逕向被告苗栗縣大湖地政事務所申請系爭土地之第一次登記，逕登記管理機關為被告苗栗縣政府乙案及被告苗栗縣政府97年1月29日府文發字第0977500184號函被告苗栗縣大湖地政事務所檢送土地登記申請書（系爭土地）請即辦理所有權第一次登記及管理機關登記乙案等之行政處分無效。
⒋確認被告苗栗縣大湖地政事務所97年2月14日大地一字第0
970000879號公告及97年3月3日受被告苗栗縣政府囑託辦理系爭土地第一次登記：所有權人為中華民國；管理機關為被告苗栗縣政府或財政部國有財產局之行政處分為無效。
四、被告行政院則以：㈠系爭土地原為未登記土地，被告苗栗縣政府為推展觀光休閒
產業，改善卓蘭鎮白布帆地區整體視覺景觀，提供遊客優質之觀光休閒遊憩空間用地需要，於96年1月29日申請撥用，經被告核准撥用在案，被告苗栗縣府並據以辦理國有登記，管理機關逕登記為縣政府。嗣中華民國白布帆發展協會於96年12月30日函稱，系爭土地目前仍由河川局管理中。財政部國有財產局為瞭解系爭土地是否位於河川區域，乃以97年1月11日台財產局接字第0970000278號函請被告苗栗縣政府查明。據經濟部水利署第三河川局97年3月28日函說明，系爭土地位於河川區域線內，依法受水利法管制。按水利法、河川管理辦法及改制前行政法院71年判字第1167號判決，河川區域內之公有土地性質為不融通物，與公共物同，不得為私法上法律行為之目的物，需經河川主管機關基於公法上許可始得使用。復依被告秘書長90年5月7日臺90財宅第000000-0號函、94年9月19日院臺財字第0940037615號函及財政部94年10月12日台財產接字第0940029270號函示，河川區域內國有土地應由河川管理機關依規定辦理撥用，或各級政府機關為公務或公共需用，洽河川主管機關取具許可使用文件後辦理撥用。系爭土地，既經查明位於河川區域線內，應由經濟部水利署辦理撥用，或由被告苗栗縣政府取具許可使用文件後，再行調理撥用，或俟劃出河川區域後，再由被告苗栗縣政府依規定辦理撥用。故被告於97年5月27日以院授財產接字第0970011412號函註銷原核准撥用案，回復管理機關為財政部國有財局。
㈡依訴願法第2條第1項規定及改制前行政法院41年判字第15號
、62年裁字第41號判例，人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益時，得依法提起訴願。又行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至機關與其他機關、團體間內部所為之職務上之表示或機關所為單純之事實敘述或說明而生法律上之效果，非屬訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，即非法之所許。本件原告請求確認被告96年12月24日院授財產接字第0960032666號函及97年5月27日院授財產接字第09700114120號函無效，核該二函係被告核准被告苗栗縣政府撥用及註銷撥用函，應屬機關與其他機關間之職務上之表示，非行政處分。
㈢依土地法第10條規定，中華民國領域內之土地，屬於中華民
國人民全體。國有財產法第2條規定，國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產，凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。復依國有財產法第19條規定，尚未完成登記應屬國有之土地，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記。爰各級政府機關有公務或公共需用未登記土地，得依國有財產法第38條及國有不動產撥用要點第11點規定，於洽具地政機關測定使用範圍後申請撥用，並於層報被告核准撥用後，辦理該土地國有登記，管理機關逕登記為該申撥機關。系爭土地原為未登記土地，被告苗栗縣政府依上開規定程序申請撥用後，依規定辦理土地國有登記，管理機關為被告苗栗縣政府。嗣因發現系爭土地位於河川區域內，應俟縣政府取具河川管理機關許可使用之文件始得辦理撥用，被告同意註銷撥用，管理機關登記為財政部國有財產局，均依規定辦理，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告財政部國有財產局中區辦事處則以：㈠本件系爭土地，於未辦理登記前即經被告行政院以96年12月
24日院授財產接字第0960032666號函核准由被告苗栗縣政府辦理撥用，嗣經被告以97年1月3日台財產中接字第0960029408號函請被告苗栗縣政府逕向地政機關辦理土地所有權第一次登記及管理機關登記，嗣經被告苗栗縣大湖地政事務所於97年3月3日辦理登記完竣。因系爭土地位於河川區域內，且被告苗栗縣政府未取具河川主管機關許可使用文件，經被告行政院以97年5月27日院授財產接字第09700114120號函註銷撥用在案，並回復管理機關為財政部國有財產局。
㈡系爭土地位於經濟部88年公告之大安溪河川區域線內，屬土
地法第2條第1項第3類土地，依同法第41條規定免予編號登記，依同法第14條第1項第4款規定，性質上不得為私有，原告自無從主張時效完成取得所有權登記請求權。再依土地法第14條第1項第4款規定○○○鎮區○○○道湖澤及其沿岸一定限度內之土地，不得為私有。」、土地法第41條規定：「第2條第3類及第4類土地，應免予編號。．．．」，準此而言，系爭土地性質上既屬交通水利用地依法不得私有，自不可能成為取得時效之客體甚明。
㈢且系爭土地為「苗五八線替代道路-路堤共構工程」北側白
布帆新生浮覆地之土地，而所謂「浮覆地」按河川管理辦法第6條第8項定義為：「指河川區域土地因河川變更或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地。」又浮覆地所有權之歸屬依行政院91年7月26日院台內字第0910034925號函「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第6點規定:「收歸國有部分：其餘土地未經人民或地方政府取得所有權者，除法令另有規定外，由財政部國有財產局或其分支機構囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理土地所有權第一次登記，並以財政部國有財產局為管理機關。」，又依國有財產法第2條第2項規定：「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」，從而系爭土地係屬被告苗栗縣政府辦理「苗五八線替代道路-路堤共構工程」範圍內產生之所謂「新浮覆地」，依法已屬國有之土地。
㈣土地法乃一強制規定，此觀土地法第43條規定依本法所為之
登記，有絕對之效力即明。另依土地法第53條規定：「無保管或使用機關之公有土地及因地籍整理而發現之公有土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人註明為國有。」及依國有財產法第18條規定:「不動產之國有登記，由管理機關囑託該管直轄市、縣（市）地政機關為之。」同法第19條規定：「尚未完成登記應屬國有之土地，除公用財產依前條規定辦理外，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣(市)地政機關辦理國有登記．．．。」另國有財產法第2條規定:「國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產。」，凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。又該法施行細則第3條規定：「本法第2條第2項所稱:『凡不屬於私有或地方所有之財產』，係指未經登記之不動產或未確定權屬為私有或地方所有之財產。」同法施行細則第15條規定:「本法所稱『尚未完成登記應屬國有土地』，係指本法第2條第2項應屬國有之下列未登記土地:．．．三、河川新生地；四、廢道、廢渠、廢堤；五、其他未登記土地．．．。」故凡未經登記之土地，應屬國有財產，應登記為國有。系爭土地前經被告行政院以96年12月24日院授財產接字第0960032666號函核准由被告苗栗縣政府辦理撥用，應屬公用財產，由該府依函登記機關辦理國有登記，並無不法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、被告苗栗縣政府則以：㈠依行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟
，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」，依原告申請書並未向被告請求確認被告97年1月4日府地用字第0970002426號函及97年1月29日府文發字第0977500184號函為無效，即提起行政訴訟，未符前揭規定確認訴訟之要件。
㈡依行政程序法第92條第1項規定:「本法所稱行政處分，係指
行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，被告97年1月4日府地用字第0970002426號函請被告所屬國際文化觀光局檢具相關文件逕向被告苗栗縣大湖地政事務所申請國有土地第一次登記，逕登管理機關為被告，為觀念之通知，被告非為對撥用公有土地職權核定有所准駁，不因此項通知而生法律上之效果，故非為行政處分，原告提訴確認行政處分無效，應無理由。
㈢依土地法第10條第1項規定:「中華民國領域內之土地，屬於
中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。」基此之反對解釋，凡未經人民依法取得所有權之土地，即屬公有土地。另國有財產法第2條第2項規定:「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」，又國有財產法施行細則第3條規定：「本法第2條第2項所稱『凡不屬於私有或地方所有之財產』，係指未經登記之不動產或未確定屬權為私有或地方所有之財產。」據此，系爭未登記土地依上項規定為國有土地，應無疑義。按土地法第26條規定:「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」，又國有財產法第38條規定:「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。．．．前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計晝及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」，再依國有不動產撥用要點第11點第1項規定:「申請撥用未登記國有土地，由申請撥用機關洽該管地政機關測定使用範圍，檢具圖說及撥用不動產計畫書，依第7點第1項申請程序，函轉國產局層報行政院核准撥用後，辦理該土地國有登記，管理機關逕登記為該申請撥用機關。」，故被告97年1月29日府文發字第0977500184號函依據被告行政院96年12月24日院授財產接字第0960032666號核准撥用函向被告苗栗縣大湖地政事務所檢送土地登記申請書，辦理所有權第一次登記及管理機關登記，皆依前揭規定辦理，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
七、被告苗栗縣大湖地政事務所則以：㈠內政部76年12月15日台（76）內地字第558515號函略以：．
．．是以土地法第58條規定公告之期間，應自公告之翌日起算，其起迄應於公告文內敘明，以資明確．．．。及89年9月29日司法院釋字第513號解釋略以：．．．公告記載日期與實際公告不符，致計算發生差異者，非以公告文載明之公告日期，而仍以實際公告日期為準。
㈡本件於97年2月13日公告至2月29日止，期間並無人提出異議
，被告於同年3月3日辦理登記完畢，所有權人：中華民國、管理機關:財政部國有財產局，並於同日連件辦理無償撥用，管理機關變更為被告苗栗縣政府，嗣於同年7月1日辦理撤銷撥用，管理機關變更為財政部國有財產局。又本件公告期間為97年2月13日至同年2月29日止，依上開規定，期間之計算自公告翌日起算，期間屆滿已逾15日，符合土地登記規則第72規定。退萬步言，縱如原告所述，被告公告發文日期為97年2月14日，但公告期間卻自97年2月13日起到97年2月29日止。惟被告於97年2月14日發文並張貼公告，依前開司法院之解釋，以實際公告之日即2月14日之翌日（2月15日）計算至2月29日止，亦屆滿15日而符合土地登記規則第72規定。另被告辦理應經公告之案件，均依法定程序辦理並張貼，無原告所述未張貼之情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
八、兩造之爭點原告所稱之被告函是否為行政處分，有無無效原因，經查：
㈠被告苗栗縣大湖地政事務所部分：
⒈按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：1、不能由
書面處分中得知處分機關者。2、應以證書方式作成而未給予證書者。3、內容對任何人均屬不能實現者。4、所要求或許可之行為構成犯罪者。5、內容違背公共秩序、善良風俗者。6、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。而所謂重大明顯瑕疵，係指行政處分之內容一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言。
⒉本部分原告主張被告就系爭土地所為之登記，未踐行土地
法第57條規定公告程序，其所為登記，為無效云云，惟被告否認有未踐行公告程序之情事，並提出大地一字第0970000879號對系爭土地為第一次所有權登記之公告文及（稿）各1件，及大地一字第97878號辦理林安明土地塗銷查封登記稿1件、大地一字第97880號辦理廖永全土地塗銷查封登記稿1件為證，經核各該函稿及公告稿均係97年2月13日制作，應無原告所指系爭土地未經公告或被告於事後始補制作該公告之情事。況縱認被告未踐行公告程序逕為國有登記，處分程序於法有違，惟系爭土地之登記，被告係依財政部國有財產局之聲請而辦理登記，依其登記情形以觀，並無行政程序法第111條第1至第6款規定之例示或第7款有重大而明顯瑕疵之無效情形，自非屬無效（最高行政法院96年度判字第1793號判決參照）。
⒊原告另主張被告缺乏事務權限，致其於97年3月3日將系爭
土地登記為國有之處分無效云云。惟按「水利行政之處理及水利事業之興辦，依本法之規定。…」、「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」分別為水利法第1條、第4條所明定，故經濟部所屬之水利署僅係水利行政處理之管理機關，而非國有土地之管理機關自明。又依國有財產法第19條規定：「尚未完成登記應屬國有之土地，除公用財產依前條規定辦理外，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記．．
．。」另土地法第39條規定：「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及有關事項。」則被告既屬土地登記機關，其受掌理國有土地之財政部國有財產局囑託將系爭土地辦理國有登記，自無違背事務管轄或缺乏事務權限之情事，原告主張此部分有行政程序法第111條第6款之情事，核無足採。
㈡其餘被告部分：
按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。…」為行政訴訟法第6條第1項所明定。而該條所稱之行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。
至於機關與其他機關、團體間內部所為之職務上之表示或機關所為單純之事實敘述或說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分（最高行政法院41年判字第15號、44年判字第18號判例參照）。若人民對於非行政處分，向高等行政法院提起確認行政處分無效之效，其起訴即應認不備要件。經核被告苗栗縣大湖地政事務所前揭公告及所有權第1次登記，直接攸關原告主張其係占有人有依時效取得之權利，故為行政處分。惟核被告行政院96年12月24日院授財產接字第0960032666號覆苗栗縣政府之函係載明：「貴府為推展觀光休閒產業，改善卓蘭鎮白布帆地區整體視覺景觀，提供遊客優質之觀光休閒遊憩空間用地需要，申請撥用貴縣○○鎮○○段○○○○○○ ○○號（暫編地號）國有未登記土地，而面積51.1153公頃（以實際登記之地號及面積為準）乙案，准予撥用。」；其97年5月27日院府財產接字第09700114120號覆苗栗縣政府之函係載明：「本院96年12月24日院授財產接字第0960 032666號函核准貴府撥用之貴縣卓蘭段5141-13地號國有土地，面積51.1153公頃，既經查明位於河川區域內，且未取具河川主管機關之許可使用文件，應予註銷，回復管理機關為財政部國有財產局，請查照。」被告財政部國有財產局中區辦事處97年1月3日台財產中接字第0960029408號覆苗栗縣政府之函係載明：「貴府為推展觀光休閒產業，改善卓蘭鎮白布帆地區整體視覺景觀，提供遊客優質之觀光休閒遊憩空間，用地需要，申請撥用該縣○○鎮○○段○○○○○○○○號（暫編地號）國有未登記土地乙案，經層奉行政院核准撥用，請逕向地政事務所辦理土地所有權第一次登記，及管理機關登記。」另被告苗栗縣政府97年1月4日府地用字第0970002426號覆該府國際文化觀光局之函係載明：「有關本縣○○鎮○○段○○○○○○○○號（暫編地號）國有未登記土地，面積51.1153公頃（以實際登記之地號及面積為準）准予撥用乙案，請即依照規定辦理撥用異動手續，請查照。」、其97年1月29日府文發字第097 7500184號致苗栗縣大湖地政事務所之函係載明：「本府為推展觀光休閒產業，改善卓蘭鎮白布帆地區整體視覺景觀，提供遊客優質之觀光休閒遊憩空間用地需要，奉准無償撥○○○鎮○○段○○○○○○○○號未登記國有土地，面積5 1.115300公頃乙案，檢送土地登記申請書件全份，惠請即辦理所有權第一次登記及管理機關登記，請查照。」此有各該函附本院卷足憑。綜觀各該函所載內容，均係機關與其他機關間內部所為職務上之表示，依前揭說明，自非屬對原告所為之行政處分。從而被告行政院、財政部國有財產局中區辦事處、苗栗縣政府之前開函文均非行政處分，自不得對之提起確認行政處分無效訴訟，原告此部分訴訟，為不備起訴要件，其起訴為不合法。
㈢綜上所述，原告訴請確認苗栗縣大湖地政事務所97年2月14
日大地一字第0970000879號公告及97年3月3日就系爭土地所為第一次登記之行政處分無效，為無理由，應予駁回。又原告對非屬行政處分之行政院96年12月24日院授財產接字第0960032666號函及97年5月27日院授財產接字第09700114120號函、財政部國有財產局中區辦事處97年1月3日台財產中接字第0960029408號函、苗栗縣政府97年1月4日府地用字第097002426號函及97年1月29日府文發字第0977500184號函請求確認無效，為不合法，併予本件判決駁回。兩造其餘訴辯事由，與判決結果無影響，爰不逐一論述；另原告未經訴願程序逕行訴請確認苗栗縣大湖地政事務所97年2月1日大地資字第5560號函及97年7月1日大地資字第29180號函行政處分無效部分，本院另行裁定移送訴願管轄機關，均併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為部分不合法、部分無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
書記官 凌 雲 霄