臺中高等行政法院裁定
99年度訴字第472號原 告 陳水發輔 佐 人 陳思璇
陳麗君被 告 財政部國有財產局臺灣中區辦事處新竹分處代 表 人 周秀珠訴訟代理人 郭淑娟上列當事人間因讓售國有土地事件，原告提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主 文本件移送臺灣新竹地方法院。
事實及理由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」、「原告之訴有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。」分別為行政訴訟法第2條、第12條之2第2項及第107條第1項第1款所明定。次按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」復經司法院釋字第448號解釋在案。另最高行政法院58年判字第270號判例謂：「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序，請求救濟。」又「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟。」亦經最高行政法院著有53年度判字第234號判例可參。
二、本件坐落苗栗縣○○鎮○○○段○○○號國有土地（下稱系爭土地），前經被告於民國98年7月1日出租予訴外人黃忠義，復又依黃忠義98年7月8日之承購申請，依國有財產法第49條第1項規定，讓售系爭土地予黃忠義，並於98年12月2日核發出售國有土地產權移轉證明書，苗栗縣竹南地政事務所乃於98年12月10日據以辦理土地所有權移轉登記（登記字號：98年（60）南地所字第104740號）。原告以其為系爭土地其上建物之共有人，主張被告前揭出租及讓售行為皆屬違法無效之行政處分，而提起本件行政訴訟。
三、原告訴稱略以：㈠原告之父陳爐仔於39年1月12日與訴外人蔡水田共同向地主
柯金星購買坐落苗栗縣○○鎮○○○段○○○○○號土地，持分共有並完成買賣移轉登記，當時該筆土地已內含27平方公尺福德祠建物1座，該福德祠用地當時並無編號登記，僅由原地主口頭約定，由陳爐仔與蔡水田付費購買土地後即取得該土地與建物所有權，現由原告與共同持分者蔡居正繼承。嗣於45年2月27日，因辦理土地總登記，該福德祠坐落土地由國有財產局編登為同段50地號中華民國國有土地，但其上之福德祠建物仍屬出資購買土地之原告家族所有。60餘年來原告家族多次出資、維修福德祠建物，並提供鄰接土地同段49-1、1171、1172地號共3筆土地，修造廣場、金亭、對外通行水泥道路，以供鄰里信徒免費至福德祠參拜。福德祠建物及其相關建築改良物皆為原告家族出資修造，擁有合法建物所有權，原告亦繼承鄰里公認之福德祠管理代表人。
㈡依國有非公用不動產出租管理辦法第24條第2款至第4款、第
7款、第8款及國有財產法施行細則第43條之2、第55條之1規定，系爭土地顯屬不可出租之土地。且黃忠義並非39年時購買福德祠建物與土地之人，亦未曾出資參與修繕，卻拍攝屬於原告家族出資購買修造之福德祠建物、廣場、對外通行水泥道路等照片，並簽立98年4月29日及98年7月1日兩份虛偽不實之切結書，偽稱上述建物皆屬其所成立之水尾庄頭福德宮寺廟籌備處所有。又水尾庄頭福德宮寺廟籌備處並非合法化之組織，不受宗教信仰管理單位管轄，不具代表性與公信力，且黃忠義所提之電錶依據，其用電地址為水尾里4號，為訴外人陳財於59年間申請，於96年私下轉讓與黃忠義，完全與福德祠建物無關，並非福德祠建物管理權依據，而系爭土地所在地址為水尾里2號，何以黃忠義所提水尾里4號之電錶證明，得以證明其為水尾里2號土地上多項建物之所有權人？就以上兩項「申請書或所附文件記載內容與事實不符」之問題，被告卻未曾於出租或讓售系爭土地前，知會唯一符合國有財產法第49條第3項規定非公用財產類不動產讓售資格之鄰接地主原告或共同持分地主蔡居正以行查證，有違常情。按被告在派員實地勘查後，應即已發現上述諸多錯誤，然被告明知有此情事，卻仍任由黃忠義以法律上屬於他人之合法土地與建物，申租國有土地，進而據以承購，明顯怠忽職守，包庇不法。被告根據黃忠義偽造之建物切結書作為之違法行政處分（同意訂立違法租賃契約）自始無效，更不得據此將系爭土地出售予黃忠義，被告顯以出租為名，掩飾售地之實，違反國有財產法第30條規定。
㈢被告雖主張本件係其代表國庫處分公產及締結私法契約之行
為，非行政處分，應由普通法院審判等語，惟原告並非對被告處分公產及締結私法契約行為資格有疑義，與被告所提最高行政法院46年判字第61號、51年判字第282號判例及釋字第448號解釋無關。原告係針對被告無視國有財產法等諸多法令明文限制，收受黃忠義不實之申請，於派員現場勘查後，不僅未依法審查，仍作成違法租售之決定，再交由地政機關執行之行政處分（核發出售國有土地產權移轉證明書）。依釋字第423號解釋意旨及行政程序法第92條第1項、訴願法第3條規定，被告自收受黃忠義租售申請開始，派員勘查、進行文件審核，直至作出審查決定結果（決定與黃忠義簽訂「國有基地租賃契約書」及核發「出售國有土地產權移轉證明書」）之行政處分，均屬依公法執行公權力作成行政處分作業。被告為代表國庫行使公權力處分國有財產之行政機關，應本諸慎重，以國有財產法作為執行行政程序作業，審核結果判定等行為之法律依據，不得超出國有財產法所限制之職權範圍。
㈣原告於99年3月31日由黃忠義口中得知此事，查證後於99年4
月23日召開福德祠信徒會議，成立福德祠管理委員會，及取得相關地主蔡居正、陳榮華之書面授權，期以法律途徑解決爭議並維護信徒權益，並於99年5月18日向財政部提起訴願，惟財政部僅以99年7月5日台財訴字第09900250030號函將受理訴願機關更改為苗栗縣政府並重新審查系爭土地所有權異動登記之處分，卻未對原告向被告所提違法行政部分訴願做出決定，致原告無法提出財政部之訴願決定書。綜上，乃聲明求為判決：被告98年7月1日將苗栗縣○○鎮○○○段○○○號土地出租予黃忠義之行政處分撤銷，另於98年12月2日將苗栗縣○○鎮○○○段○○○號土地，面積27平方公尺，賣予黃忠義之行政處分撤銷等語。
四、經查，本件被告將系爭土地出租並出售予訴外人黃忠義，係被告基於系爭土地管理者之地位，代表國庫出租及出售公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，倘原告以該等契約對其有利害關係，並就契約之適法與否予以爭執，為行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭議，揆之首揭說明，應屬民事訴訟範圍，非屬行政處分，原告不得對之提起行政救濟。至原告主張依國有非公用不動產出租管理辦法第24條第2款至第4款、第7款、第8款及國有財產法施行細則第43條之2、第55條之1規定，系爭土地顯屬不可出租之土地，被告無視國有財產法等諸多法令明文限制，收受黃忠義不實之申請，不僅未依法審查，自租售申請開始，派員勘查、進行文件審核，直至作出審查決定結果（決定與黃忠義簽訂「國有基地租賃契約書」及核發「出售國有土地產權移轉證明書」）之行政處分，均屬依公法執行公權力作成行政處分作業等云，惟按被告係國有財產管理機關，代表國庫出租及出售公有財產，縱使其為該等行為係須依上開原告所稱之國有非公用不動產出租管理辦法及國有財產法施行細則等相關規定，然其與租賃或買賣契約當事人而言，本質上仍屬處理國有財產之私法關係，被告關於與人民訂立私法契約前之前置相關作業，自仍非屬對於人民基於高權地位，而行使公權力之行為，原告上開主張，自無可採。是原告誤向無審判權之本院起訴，依行政訴訟法第107條第1項第1款但書及同法第12條之2第2項規定，本院自應將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。又本件被告公務所所在地在新竹市，原告係爭執系爭土地之購買人資格，並非因不動產之物權涉訟，無民事訴訟法第10條第1項規定專屬管轄權之適用，是本件應屬臺灣新竹地方法院管轄，爰依職權移送於該管法院。
五、依行政訴訟法第12條之2第2項，裁定如主文。中 華 民 國 100 年 4 月 7 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 13 日
書記官 許 騰 云