臺中高等行政法院判決
99年度訴字第55號99年5月20日辯論終結原 告 彰化縣彰化區漁會代 表 人 甲○○訴訟代理人 朱坤棋 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98年12月23日臺內訴字第0980223049號訴願決定（案號：0000000000）提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告為辦理東西向快速道路漢寶草屯線埔心交流道聯絡道（彰61線拓寬工程及埔心排水兩側新闢聯絡道）工程（以下簡稱系爭工程）需要，報奉內政部民國（下同）97年12月18日臺內地字第0970206928號函核准徵收，被告據以97年12月26日府地權字第0000000000A號公告徵收彰化縣○○鄉○○段○○○○號等103筆土地，並一併徵收其土地改良物（公告期間：自97年12月30日起至98年2月2日止）。原告向彰化縣埔心鄉公所承○○○鄉○○段○○○○號等19筆土地，興建埔心魚市場，供原告經銷魚貨，該魚市場建築物（門牌○○○鄉○○村○○路○段○○號；門牌整編後○○○鄉○○村○○路○段○○○號）經被告所屬工務局分別於77年4月、78年5月、79年4月間核發使用執照在案。原告因該東西向快速道路埔心交流道聯絡道開闢工程，將穿越原告所有埔心魚市場，導致拆除建物後無法營運，然未獲查估補償，於公告徵收前以97年11月10日彰漁財字第097000 6767號函向被告提出請求依法辦理徵收補償，案經被告以98年8月13日府工土字第0980192216號函復原告：「‧‧‧二、本案貴會坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號等19筆土地之地上建築物，乃向本縣埔心鄉公所承租土地而興建，依雙方訂定契約履行在案，經查『彰化縣埔心鄉鄉有基地租賃契約書』第11條第2項規定，本案地上物由彰化區漁會依法處理後，無條件歸還出租機關，故本案無賠償之問題，仍請依該租賃契約辦理。
」原告不服，提起訴願，經遭不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告依據土地徵收條例相關規定請求被告就系爭建築物准
予一併徵收補償，被告函覆以應按原告與埔心鄉公所間之土地租賃契約條款辦理，其函文形式上雖無駁回原告請求之用語，然實質上與駁回原告之請求無異，自屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，而具有行政處分之效力。訴願決定為不受理，自有未合。㈡原告所有系爭建物位於被告辦理系爭工程之施工範圍內，
已請求同時一併徵收，依土地徵收條例第5條第1、2 項及第6條規定，被告即應一併徵收系爭建物。被告非但拒絕原告一併徵收之請求，更逕自強行拆除系爭建物，已違反土地徵收條例第27條規定。
㈢又被告無庸徵收者應僅限於系爭公有基地，而不及於原告
承租該公有基地所興建之地上改良物，姑不論原告依約有無返還租賃土地與出租人之義務，然原告向彰化縣埔心鄉公所租用土地之關係，與私人間之租賃無異，純為私法契約關係，與被告應否依法徵收系爭建物之公法行政行為完全無涉，被告竟將二者混為一談，誤以私法契約關係取代公法行為，則其拒絕依法徵收系爭建物自屬違法等情。
㈣聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠原告向彰化縣埔心鄉公所承○○○鄉○○段○○○○號等19
筆土地，興建埔心魚市場，以經銷魚貨，雙方訂有「彰化縣埔心鄉有基地租賃契約書」，自應依該契約書履行。被告98年8月13日府工土字第0980192216號函請原告依契約書第11條第2項「因前款情形終止契約時，地上物由彰化區漁會依法處理後，無條件歸還出租機關」履行，係為履約條款釋疑，非直接發生法律效果，並非行政處分。
㈡又被告尚未申請撥用系爭公有地及奉主管機關核准，自無土地徵收條例第6條之適用。
㈢另原告主張「被告非但拒絕原告一併徵收之請求，更逕自
強制拆除上開建物」乙節，經查非為被告所為，而係出租人彰化縣埔心鄉公所所為，原告之主張無理由等語，資為抗辯。
㈣聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：㈠被告98年8月13日府工土字第0980192216號函是否為行政處分？㈡被告否准一併徵收系爭建物，是否適法？經查：
㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項定有明文。
又「 行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」（司法院釋字第423號解釋意旨參照）。本件原告於97年11月10日以彰漁財字第0970006767號函，以「東西向快速道路埔心交流道之聯絡道開闢工程，穿越本會所有埔心魚市場建築物，致使被拆除後無法營運，其影響該場權益自明」為由，向被告請求依法辦理徵收補償作業，經被告於98年8月13日府工土字第0980192216號函覆「本案貴會坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○號等19筆土地之地上建築物，乃向本縣埔心鄉公所承租土地而興建，依雙方訂定契約履行在案，經查『彰化縣埔心鄉鄉有基地租賃契約書』第十一條第二項規定，本案地上物由彰化區漁會依法處理後，無條件歸還出租機關，故本案無賠償問題，仍請依租賃契約辦理。」其答覆用語即係不同意原告請求徵收補償，而為否准之意，依上開規定及解釋意旨，自屬對外直接發生法律效果之行政行為，而為行政處分。
㈡次按徵收土地時，其土地改良物應一併徵收，固為土地徵
收條例第5條第1項前段所明定，然依同條第2項規定「前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收」，是土地改良物所有權人申請一併徵收土地改良物，需以該土地已經需用土地人報請徵收為必要。查系爭建物之基地，為彰化縣埔心鄉公所公有土地，亦為管理機關，為原告向彰化縣埔心鄉公所承租，該租賃契約已於96年1月31日終止，系爭建物基地亦是東西向快速道路漢寶草屯線埔心交流道聯絡道（彰61線拓寬工程及埔心排水兩側新闢聯絡道）工程範圍，係撥用而非徵收，而本件被告尚未申請撥用系爭彰化縣○○鄉○○段○○○○號等公有土地及奉主管機關核准，業據被告陳述在卷，並為原告所不爭執，並有地籍圖謄本、彰化縣埔心鄉公所96年1月8日心鄉農字第096000036號函及埔心鄉鄉有基地（魚市場）租賃協調會會議記錄（96年1月17日）等影本附卷可稽，再彰化縣溪湖地政事務所出具之「埔心交流道聯絡道（彰61線拓寬工程及埔心排水兩側新闢聯絡道）撥用土地清冊」（見本院卷第34頁）中其土地標示為81
5、819、839、840、841地號（暫編地號為815-4、819 -2、839-2、840-4、8 41-2），被告辯稱系爭公有地無土地徵收條例第6條規定之適用，足堪採信。原告請求被告應一併徵收系爭公有地上之土地改良物予以補償，揆諸上述規定及說明，自非合法（參最高行政法院95年度判字第1565號判決參照）。被告以98年8月13日府工土字第0980192216號函復原告：「‧‧‧二、本案貴會座落彰化縣○○鄉○○段○○○○號等19筆土地之地上建築物，乃向本縣埔心鄉公所承租土地而興建，依雙方訂定契約履行在案，經查『彰化縣埔心鄉鄉有基地租賃契約書』第11條第2項規定，本案地上物由彰化區漁會依法處理後，無條件歸還出租機關，故本案無賠償之問題，仍請依該租賃契約辦理。」予以否准，並無違誤，原告上開主張並無可採。
五、綜上所述，原告所訴並無可採，本件原處分並無違誤，訴願機關雖以該函為非行政處分，未從實體上予以駁回，而從程序上為不受理之決定，理由雖有不同，但結論並無不合，仍應予以維持，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 27 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 5 月 27 日
書記官 林 昱 妏