臺中高等行政法院判決
99年度訴字第61號100年4月21日辯論終結原 告 張凰標訴訟代理人 李震華 律師被 告 苗栗縣三灣鄉公所代 表 人 曾武雄訴訟代理人 張金增
參 加 人 湯安盛
湯安全上列當事人間因終止耕地租約事件，原告不服苗栗縣政府中華民國98年12月4日98年苗府訴字第35號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定關於駁回部分撤銷。
被告對原告就其所有坐落苗栗縣○○鄉○○○段第96-15、96-18、102及121-6地號等4筆土地出租予參加人湯安盛、湯安全之三七五減租耕地租約期滿收回自耕，是否補償參加人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用」，應依本判決之法律見解作成處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件參加人湯安全經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場原告之聲請，由其一造辯論而為判決；又本件原告於起訴狀送達後，於民國（下同）99年9月23日追加備位聲明，原告復於100年3月22日在先位聲明中追加「訴願決定撤銷」，被告及參加人雖不同意原告追加備位聲明，惟原告訴之聲明之追加，其請求之基礎不變，本院認為適當，爰依行政訴訟法第111條第1項但書之規定，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段第96-15、96-18、102及121-6等地號土地（下稱系爭耕地），出租予承租人即參加人湯安全及湯安盛，於97年12月31日租期屆滿，原告以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之系爭耕地，案經被告審核後准予收回自耕，並轉送苗栗縣政府備查，惟苗栗縣政府以98年5月27日府地權字第0980086901號函知被告續辦通知出租人即原告於20日內補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收獲農作物之價額，俟出租人提出承租人應得補償已為受領或為其提存之證明文件後，再由被告繕造97年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書送苗栗縣政府備查。被告於98年6月3日以三鄉民字第0980004990號函檢附苗栗縣政府上開函文予原告，並通知原告依上開函示說明辦理；原告於98年6月2日向被告提出陳報書，主張有關補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收獲農作物之價額乙事，原告無須為之；被告於98年6月6日以三鄉民字第0980005078號函通知擴大家庭農場經營收回自耕補償費爭議於98年6月19日協商（復又通知該協商延期至98年6月22日）；原告於98年6月10日向被告提出再陳報書，仍主張無須補償承租人，被告通知協商不合法，不參加協商；被告於98年6月15日以三鄉民字第0980005437號函檢送承租人於98年6月11日所提出申訴書，要求原告補償農地改良等費用；原告於98年6月19日向被告提出再再陳報書，認承租人所提申訴書不實，主張無須補償承租人；98年6月22日被告就原告上開爭議召開協商會議，因原告未與會致未達成協議；原告於同日提出報告書，檢附內政部函釋，要求被告儘速依法處理；承租人於98年6月23日提出申訴書，主張確有農地改良之事；被告於98年6月26日分別以三鄉民字第0980005788號函及三鄉民字第0980005836號函檢附前揭再再陳報書及申訴書予承租人及原告；原告於98年7月3日向被告提出催促函，續主張無須補償承租人，請核准收回；被告於98年7月9日以三鄉民字第0980006293號函檢附原告上開催促函予承租人，請承租人於一週內提出說明；承租人於98年7月10日再提申訴書，主張確有農地改良之事；被告於98年7月14日以三鄉民字第0980006425號函檢附承租人前揭申訴書予原告，並於98年7月30日以三鄉民字第0980007102號函，通知原告及承租人有關本案爭議訂於98年8月11日召開租佃協談（該次會議因出租人未到場，仍無法召開）。原告不服被告上揭98年6月3日三鄉民字第0980004990號函、98年6月15日三鄉民字第0980005437號函、98年6月26日三鄉民字第0980005836號函及三鄉民字第0980005788號函、98年7月9日三鄉民字第0980006293號函、98年7月14日三鄉民字第0980006425號函，提起訴願，並請求被告作成准予收回自耕之行政處分，經訴願決定以有關請求撤銷被告上揭函部分，訴願不受理；有關請求被告作成准予收回自耕之行政處分部分，訴願駁回。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠查原告與承租人湯安盛、湯安全間上揭系爭耕地租約，於97
年12月31日租期屆滿6年，原告乃依法以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地自耕（即終止租約），案經被告審核後准予收回自耕（下稱許可函），並轉送苗栗縣政府備查在案，惟許可函附條件要求原告須提出已補償承租人「改良土地所支付之費用」及「尚未收穫農作物之價額」之證明文件後，被告才作成終止租約之最後行政作業手續（送備查、註銷租約），併得依內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函令頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第6點㈥之規定，造具「收回自耕終止租約」送縣政府備查。原告就應否補償承租人乙事，分別以陳報書、再陳報書、再再陳報書向被告陳報：①原告願依耕地三七五減租條例第18條規定，於農作物收益後收回耕地，故不存在補償承租人「尚未收穫農作物價額」之問題。②承租人從未改良系爭租約所在耕地，從未依法以「書面」通知原告曾有改良土地之事實，故承租人依法無特別改良土地之效用尚存補償費請求權，並同時請求被告作成無須補償之核定以完成終止租約之行政手續。但被告遲未就需否補償承租人乙事審認，僅不斷要求原告與承租人協商，惟依耕地三七五減租條例規定，補償費之核定並非該三七五租約關係所產生之爭議，故非調處事項，經原告具函催促後，被告仍未置理。為此，不得不以被告怠於作成處分為由，依訴願法第2條規定提起訴願。訴願決定駁回原告訴願，係以訴願法第2條所定行政機關怠於作為之訴願類型，須以非因人民申請案件之法定程式或要件有欠缺致機關無法據以作成決定為前提，而本件原告已否補償承租人上揭補償費，恰係被告應否作成終止租約之「要件」云云，遂以原告無法取得已補償承租人之證明，不符法定要件，非被告就原告申請事項應作為而不作為致損害其權益為由，駁回原告之訴願。
㈡按准駁出租人申請終止耕地租約、收回耕地之權責，核屬地
方鄉鎮公所之權限，縣市政府僅有於公所核定後受理備查之監督責任，此有司法院釋字第128號解釋理由及內政部91年5月29日台內地字第0910007605號函釋可稽。另按最高行政法院82年度判字第1310號、77年度判字第2200號、75年度判字第1923號、70年度判字第942號判決意旨，本件應由被告或苗栗縣政府為補償費之核定。原告向被告申請終止系爭耕地租約以收回耕地自耕，並以之為被告，依法核屬有據。次按，關於出租人以擴大家庭農場經營規模為由，申請終止租約收回出租耕地自耕時，有關補償費之審認等相關事宜，核屬地方政府中鄉鎮公所權責，此有臺灣省耕地租約登記辦法第
2、10條規定可資參核，亦有內政部98年6月18日台內地字第0980110953號就具體個案之函釋可稽。再參照被告許可函、苗栗縣政府備查函及「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第2頁第四項「各工作項目之辦理機關」及第6項「辦理程序及作業方法」之附件2工作流程圖，益證出租人應否補償承租人土地特別改良費等事務，核屬鄉鎮公所之職權。復按「承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及費用數額應以『書面』通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。但以未失效能部分之價值為限。」耕地三七五減租條例第13條第1項定有明文。是承租人若主張曾有改良耕地之特別情事，自應提出「書面」通知為證。此土地特別改良書面通知之通知時點，承租人應於特別改良設施完成時即時通知出租人，內政部亦著有82年1月4日台內地字第8116699號函令可稽。是承租人若對耕地有特別改良情事，自應於其特別改良設施完成前後，以書面即時通知出租人，俾雙方將來於終止租約收回耕地時，據以核算應否補償等事宜。
㈢經查，原告以擴大家庭農場規模為由向被告申請准許終止租
約收回耕地，經被告核准造冊送縣府備查後，續就應否補償承租人以完成終止租約註銷租約登記手續，向被告聲請准予作成不必補償之終止租約處分，卻因被告始終怠於依職權作成應否補償之核定，因而提起本件訴願及訴訟。另相同情形於苗栗縣南庄鄉公所，亦作成如證物一所示之附條件許可收回自耕函，經出租人陳情表示毋庸補償，經該公所通知當事人調解，俟調解結果無須補償，該公所即核定不須補償為租約註銷，有庭呈該公所函文及租約註銷通知書可稽，可見補償費之核定屬被告之職權。另本件承租人從未以書面通知原告有何對土地之特別改良情事，此觀承租人之申訴書均未曾否認，更於98年7月10日之申訴書中承認未曾書面通知之事實，高雄高等行政法院99年度訴字第237號判決即曾以承租人請求土地改良補償費，惟因未以書面通知，因此駁回其請求。又承租人所聲稱曾雇工改良田地，又歷時數十年之久方完成云云，不僅矛盾且不符常理，更依法無據。參加人主張系爭耕地原為24坵田，自50年起，每3至5年按梯次進行整地改良後成11坵田云云，若依參加人之主張，系爭耕地平均約4年改良一次，計分8次，故24坵田改良至67年時，應已改良
1 /2的田地，即約7坵田【24坵－11坵＝13坵(須改良之坵數)，13坵8次＝1.625坵，1.625坵4次＝7坵田】，故67年之後，應尚有6坵田的改變，但經比對67年與90年空照圖可看出，其耕地面積及區塊並未有任何更動，可證參加人之主張與事實不符。另再比對90年與98年空照圖，更可看出系爭耕地僅有南邊3個小區塊之田埂被犁除，移除田埂，惟查系爭耕地所在地區，係平緩之山坡下周圍耕地，早於日據時代之前即經先人開墾為田地，故系爭耕地自原告之父交予佃農耕種時即係平整之平面田地，參加人主張其祖父、父親一鋤頭、一畚箕填土改良系爭耕地云云，並非事實。事實上，佃農僅係將後來為配合機械化耕作而將小區塊田間之田埂犁除以擴大田地區塊面積，豈能算是土地改良？被告卻始終怠於作為，不斷要求原告做依法無據之協商（性屬任意性協商），直至原告提出訴願，猶辯稱仍在「暫緩裁處」中云云，其應作為而不作為，爰提起課予義務訴訟。訴願機關以被告「亦已充分轉知及協調處理，尚難認有就訴願人申請事項應作為而不作為情事」云云，顯屬迴護之詞，核無足採等情，並聲明求為判決先位聲明：⑴撤銷訴願決定。⑵被告應就原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○○段第96-15、96-18、102及121-6地號等4筆土地出租予參加人湯安盛、湯安全之三七五減租耕地租約（租約編號：北埔字第8號），作成無須補償之（收回自耕）終止租約之處分，並註銷上揭租約登記之處分。
㈣追加備位聲明：依內政部99年8月24日台內地字第099016981
9號函覆鈞院查詢函所示意旨，耕地三七五減租條例第17條第2項第1、2款補償費（金額），本質上為私權事項云云，據此，被告即無核定義務。次依最高法院83年度台上字第2400號、86年度台上字第1079號等判決要旨，耕地三七五減租條例第17條第2項所定之補償費，與同條第1項第5款終止租約收回耕地，並非立於互為對待給付關係，則基於同一法理，本件依耕地三七五減租條例第19條第2項終止租約收回耕地，與準用耕地三七五減租條例第17條第2項所定之補償費，自亦非立於互為對待給付關係，依此配合上揭補償費非被告職權之函示，則本件被告既已准許原告終止租約收回自耕，自應依法逕為註銷租約之登記，不能以補償費尚未解決為拒絕註銷登記之藉口，事理甚明。末依司法院釋字第580號解釋「耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，收回耕地時．．．惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙．．．是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法」，可知耕地租賃契約期滿時，租賃關係已經消滅，故依上揭補償費非被告職權，與終止租約收回自耕非立於互為對待給付關係之判決要旨，則被告即應依法為註銷租約之登記，不能以補償費尚未解決為拒絕註銷登記之藉口。本件補償費之核定非耕地三七五減租條例第26條之租佃爭議，但苗栗縣政府已移送民事庭並命原告答辯，庭提臺灣苗栗地方法院99年11月1日苗院源民安99訴362字第30125號通知原本供參，惟該院嗣於99年11月29日以99年度訴字第362 號裁定駁回參加人之訴，並認此為行政事件，非民事事件。雖該裁定嗣經臺灣高等法院臺中分院裁定廢棄發回，惟其理由認為本件屬耕地三七五減租條例第17條事項，有無書面通知屬該條例第13條規定，故適用該條例第17條及第13條之規定，惟該裁定亦說明如屬該條例第19條之事項，則不應以該條例第26條規定處理。至參加人所提苗栗縣政府99年9月30 日府地權字第0990181515號函所載苗栗縣政府耕地租佃委員會於99年9月28日召開第2次會議作成「應補償改良土地費用」之決議，該核定違反耕地三七五減租條例第13條規定，原告已依法提出異議在案。是有關補償費鈞院如認屬民事性質，因被告前已准許原告收回耕地，即應依法註銷租約，爰依法追加備位聲明：被告應為註銷上揭租約登記之處分。
四、被告則以：㈠原告因耕地租佃事件，於租約期滿以擴大家庭農場經營規模
收回自耕，請求被告作成無需補償之終止租約（收回自耕）處分事件，而承租人湯安全、湯安盛稱有改良土地事實，請求改良費用及尚未收獲農作物之情事，須給付補償費，而出租人表示承租人湯安全、湯安盛所承租耕地從未進行特別改良之情事，依司法院釋字第580號解釋，耕地三七五減租條例第13條、第17條、第18條、第19條、內政部82年1月4日台內地字第8116699號函，及綜合原告所提陳報書、再陳報書、再再陳報書、報告書、催促函等，被告依行政程序處理並通知租佃雙方及苗栗縣政府，事涉租佃雙方之爭議，被告為彌平租佃雙方之爭議，將訟爭減至於無，特於98年6月15日三鄉民字第0980005437號函及98年7月30日三鄉民字第0980007102號函召開租佃雙方協商會議，原告均未出席參與協商會議而致無法作成結論，鑒於租佃雙方之爭議，仍無法達成結論，為免損失雙方之權益，被告暫緩裁處抑或將上述案件陳轉苗栗縣政府調處。苗栗縣政府對於被告辦理業務，於苗栗縣耕地三七五租約業務對被告考評優點論述，於擴大農場經營規模收回案，出租人對承租人土地改良未失效能部分補償有疑義，被告通知出租人協議，力求處分前讓民眾陳述意見，期減少行政訟爭。本案依據苗栗縣政府98年5月27日府地權字第0980086901號函及被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號函，請出租人即原告於20日內補償承租人改良土地所支付費用（以未失效能部分之價值為限）及尚未收穫農作物之價額。俟出租人提出承租人應得補償已受領或為其提存之證明文件後，再由被告繕造97年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書送苗栗縣政府備查。揆諸前揭耕地三七五減租條例及私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊等相關規定，核無違誤。上開文件於98年6月3日雙掛號送達租佃雙方，迄今未收到出租人提出承租人應得補償已受領或為其提存之證明文件。被告依租佃雙方爭議，充分給予協調陳述，尚難認有就原告申請事項應作為而不作為，致損害其權利或利益之情事，原告提起行政訴訟，請求被告就系爭土地作成准予收回自耕之行政處分，應予駁回。
㈡關於原告請求撤銷被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號
函、98年6月15日三鄉民字第0980005437號函、98年6月26日三鄉民字第0980005836號函及三鄉民字第0980005788號函、98年7月14日三鄉民字第0980006425號函、98年7月9日三鄉民字第0980006293號函部分，經訴願決定不受理，有關請求被告作成准予收回自耕之行政處分部分，訴願駁回。查被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號函，係被告檢附苗栗縣政府98年5月27日府地權字第0980086901號函予原告，並通知原告依上開函示說明辦理；98年6月15日三鄉民字第0980005437號函，係被告檢送承租人於98年6月11日所提出申訴書予原告；98年6月26日三鄉民字第0980005788號函及三鄉民字第0980005836號函係被告分別檢附原告再再陳報書予承租人及檢附承租人申訴書予原告；98年7月9日三鄉民字第0980006293號函係被告檢附原告催促函予承租人，請承租人於一週內提出說明；98年7月14日三鄉民字第0980006425號函則係被告檢附承租人申訴書予原告。前開諸函文意旨，或僅係通知原告為收回自耕依法應行補正事項，抑或僅係函文檢送原告及承租人雙方之文書往來，性質上非屬對外創設或變更法律效果單方行政行為，而僅係觀念通知之事實行為，非行政處分，原告對之提起行政訴訟，請求撤銷前揭處分乙案，屬程序之誤用等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：原告因申請收回系爭農地，參加人要求補償當時農地改良之經費，原農地為24坵田，因農耕之需、節省勞力及增加生產量，自50年起，當時稻穀價格30餘年間無漲價，人工確節節高昇，故每整修1次均需每隔3至5年分8梯次整修，待有經費再次雇工整地，參加人之長輩祖父、父親等勤儉樸實，均以愚公移山方式，在二期稻作收成後二個月時間，一鏟一鋤、一擔一擔由高處挑往低處填，含莘如苦，將所得除供儉樸生活外，餘均投資在農地之改良，期盼日後耕作省工、省力，增加產量。當時出租人每年都不定時到農地巡視，尤其以出租人到承租人處所收取二期地租之時點，即為農地改良之時，出租人親眼所見農地改良，均無表示不可或有其他意見，而農地改良經數十年時間，不是三、五年可完成，顯示承租人與出租人對土地改良乙事，均深層認同。由檢附之林務局67年與98年之農林航測圖中，兩張圖面對照，明確顯示農地改良之事實。估換今值整地改良明細如下：雇工整地一梯次費用新台幣（下同）36萬元（雇工6人60工1,000元），8梯次計288萬元（祖、父、孫三代均無計工資）。且98年度一期稻作應歸參加人收成。附整地示意圖、照片、見證人證言書、地籍圖謄本，可知系爭土地原有24坵田，自50至67年已歷經17、18年土地改良，並將A區部分土地改良，本來有4條田埂，田地高低不同，嗣後變成中間無田埂，即4坵田變成1坵田，雖參加人之父親未受教育，故改良前或後均無以書面通知原告，而參加人湯安盛雖苗栗農工食品製造科系畢業，但課程並無耕地三七五租約，對於須通知之條文未研究，惟參加人有改良之事實為原告及其父親所見，並聲請訊問當時二位見證人邱庭銘、曾源昌。另提出苗栗縣政府耕地租佃委員會於99年9月28日召開第2次會議作成決議，及苗栗縣政府99年9月30日府地權字第0990181515號函，並庭呈臺灣高等法院臺中分院100年度抗字第35號裁定，已廢棄臺灣苗栗地方法院99年度訴字第362號裁定為憑等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、兩造之爭點：原告依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模，申請收回自耕，經被告核定准予收回，惟須俟提出承租人應得補償已為受領或為其提存之證明文件後，再繕造終止租約審核書送苗栗縣政府備查，是否合法？該補償費金額是否應由被告核定？
七、經查：㈠按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回
自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。尚未收穫農作物之價額。終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」為耕地三七五減租條例第19條及第17條第2項所明定。耕地三七五減租條例第19條第3項既是規定出租人為擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地時，準用「第17條第2項規定補償承租人」；因此條規定之收回原因核與同條例第17條第1項第5款規定之終止租約原因無涉，且條文又是稱準用第17條第2項規定「補償」承租人，故耕地三七五減租條例第19條第3項所稱之「準用」，當僅是準用第17條第2項關於補償金額核算之規定甚明。又依據司法院釋字第128號解釋：「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政爭訟程序請求救濟。」之意旨，可知耕地三七五減租條例第19條所規範之耕地收回制度，係透過行政機關以核定之行政處分方式為之。至主管機關於出租人符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定之收回耕地事由時，則應於出租人依據同條第3項規定完成補償後，始得為准予收回自耕之行政處分。
㈡次按內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函發布之「
私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」，其第6點規定「㈢審查：⒍⑴處理原則：．．．Ｈ、出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，出租人應補償承租人『尚未收穫農作物之價額』及『承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限』（大法官釋字第580號解釋意旨及減租條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款之規定）。．．．⑵審核標準：．．．Ｆ、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日台內地字第8908828號函），且均必須符合農業發展條例第3條第11款之規定：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」（內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函）．
．．㈥備查：．．．⒉鄉（鎮、巿、區）公所於核定或調處後送縣（市）政府備查時，為利彙送，得分別填具『○○縣（巿）○○（鎮、巿、區）97年底私有出租耕地租約期滿出租人未申請收回自耕承租人申請續約清冊』或『○○縣（巿）○○（鎮、巿、區）97年底私有出租耕地租約期滿租佃雙方均無申請，應逕為註銷租約清冊』一併隨送；又出、承租人均未提出申請者，應逐案填備『○○鄉（鎮、市、區）公所辦理逕為註銷耕地三七五租約登記審核書』隨送；至於出租人依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕者，則應造具『私有耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書』隨送備查。」另該處理工作手冊附件2「97年底私有耕地租期屆滿處理工作流程圖」就鄉（鎮、市、區）公所審核出租人為擴大家庭農場經營規模為由收回出租耕地，如承租人足以維持一家生活，該鄉（鎮、市、區）公所應「核算補償金額」，於出租人補償後，由鄉（鎮、市、區）公所再作成准予收回自耕之處分，報請縣（市）政府備查，有該工作流程圖附卷可稽（本院卷第19頁）。是本件原告以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地自耕，於被告核認原告符合收回時，自應同時由被告核算原告是否應補償承租人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）」之金額，此項核定屬行政機關之職權，應依相關規定之行政程序處理。
㈢查本件原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段第96-15、96-18、
102及121-6等地號之系爭耕地，出租予承租人即參加人湯安全及湯安盛，於97年12月31日租期屆滿，原告以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之系爭耕地，參加人亦申請續租，經被告審核原告並無因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據之情形，被告於未核定出租人補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額前，即送請苗栗縣政府備查，苗栗縣政府依前揭耕地三七五減租條例及工作手冊等相關規定，以98年5月27日府地權字第0980086901號函知被告續辦通知出租人即原告於20日內補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額，俟出租人提出承租人應得補償已為受領或為其提存之證明文件後，再由原處分機關繕造97年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書送府備查。被告依前揭規定負有核算補償承租人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限」之義務，被告機關應依職權予以核定，不屬民事私權爭議事項。而原告於自有耕地租約期滿，既有申請收回出租耕地之請求權，被告依上開規定亦有核算原告補償金額之職權，為核定原告得否收回自耕程序之一部分，被告怠於作為而未依上開規定核算補償金額，原告請求被告予以核算，自屬有據。被告主張本件原告與參加人間就補償金額存有爭議，屬租佃爭議範圍，應依耕地三七五減租條例第26條之規定予以調解、調處，因原告均未出席，致調解、調處不成立，嗣經苗栗縣政府租佃委員會作成原告應補償參加人改良土地費用150萬元之決議，則本件亦經核定原告應補償參加人之金額云云。惟按本件屬耕地三七五減租條例第19條擴大家庭農場收回耕地之事項，係準用同條例第17條第2項規定辦理補償承租人，仍屬同條例第19條第3項租約期滿收回自耕之範圍，屬行政機關應予核處之範圍，非屬同條例第26條規定之租佃爭議事項（最高法院90年度台上字第1054號及91年度台上字第908號判決要旨參照），並不須依該條之規定予以調解、調處。本件縱經苗栗縣政府租佃委員會作成原告應補償參加人改良土地費用150萬元之決議，然此並非被告機關依同條例第19條第3項規定所為之核定，尚難認被告已依同條例第19條第3項規定作成補償出租人之核定。被告上開主張，自不足採。本件被告送請苗栗縣政府備查之前，被告並未依法核算出租人是否補償承租人之金額，嗣以98年6月3日三鄉民字第0980004990號函通知原告於20日內補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額，原告乃一再以陳報書及催促函（本院卷第10至13頁）申請被告應作成無須補償承租人之處分，被告均未依法作成是否補償承租人之處分，揆諸上開法條之規定及說明，自有未洽。訴願決定就此部分疏未詳查，予以維持，亦有未合，原告起訴論旨請求被告應作成核算補償金額之處分，為有理由，應予准許，爰將訴願決定關於駁回部分撤銷，應由被告依本判決之法律見解另為處分。至於被告應如何核算原告是否補償承租人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）」之金額，即應依耕地三七五減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第1、2款規定補償承租人，而承租人改良土地所支付之費用，以承租人已依同條例第13條第1項規定以書面通知出租人者為限，據以辦理核算是否應補償承租人（內政部82年1月4日台內地字第8116699號函參照）。本件原告是否應補償參加人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用」，既應由被告依職權予以核處，非本院所得為之，是參加人所提出整地示意圖、照片、見證人證言書、地籍圖謄本等資料，及聲請本院通知證人邱庭銘、曾源昌到庭訊問，以資證明參加人有改良系爭土地之情事，本院即無審究之必要，併此敘明。
㈣再按行政法院就課予義務訴訟命為特定內容之處分，須依事
件之內容，行政法院達於可為特定行政處分內容之裁判之程度始可，若特定內容行政處分之作成尚涉及行政判斷或尚須踐行其他行政程序等情形，基於權力分立之原則，行政法院自不得遽予為之，此觀行政訴訟法第200條第3款、第4款規定自明。查原告請求被告應作成無須補償終止租約收回自耕，並註銷上揭租約登記之處分。惟本件原告是否應補償參加人之「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用」，依上開說明應由被告核算，係屬行政機關之權責，尚非行政法院所得代為核算。是本件須待被告作成原告是否補償承租人之補償金額後，經出租人給付承租人後，並向被告提出承租人應得補償已為受領或為其提存之證明文件（如被告作成無須補償之處分，則無須給付），被告始得作成收回自耕終止租約之行政處分，並送請苗栗縣政府備查後，再予註銷租約登記。本件被告既未作成是否補償承租人之處分，則其後續是否作成收回自耕及註銷租約登記之處分，尚無從進行，原告遽予請求被告作成無須補償收回自耕及註銷租約登記之處分，為無理由，應予駁回。又本件核屬被告應予核處之範圍，屬行政爭訟之事項，非屬租佃爭議私權之事項，並就原告請求被告應作成是否補償參加人費用處分之先位聲明，予以准許，已如前述，則原告以私法關係請求追加備位聲明部分，即無審酌之必要，附此敘明。
㈤另按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不
當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」訴願法第1條第1項、第3條第1項及第77條第8款分別定有明文。本件原告所有系爭耕地，出租予承租人，於97年12月31日租期屆滿，原告以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之系爭耕地，案經苗栗縣政府於98年5月27日府地權字第0980086901號函知被告續辦通知原告於20日內補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額，俟原告提出承租人應得補償已為受領或為其提存之證明文件後，再由被告繕造97年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書送府備查。而本件被告送請苗栗縣政府備查之前，被告並未依法核算是否補償之金額，即以98年6月3日三鄉民字第0980004990號函通知原告於20日內補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額，原告乃一再以陳報書及催促函申請被告應作成無須補償承租人之處分，被告均未依法作成是否補償承租人之處分，僅以98年6月3日三鄉民字第0980004990號函、98年6月15日三鄉民字第0980005437號函、98年6月26日三鄉民字第0980005788號函、98年6月26日三鄉民字第0980005836號函、98年7月9日三鄉民字第0980006293號函及98年7月14日三鄉民字第0980006425號函通知原告。原告不服，提起訴願請求撤銷被告上開函文。惟查，被告98年6月3日三鄉民字第0980004990號函，係被告檢附苗栗縣政府98年5月27日府地權字第0980086901號函予原告，並通知原告依上開函示說明辦理；98年6月15日三鄉民字第0980005437號函，係被告檢送承租人於98年6月11日所提出申訴書予原告；98年6月26日三鄉民字第0980005788號函及三鄉民字第0980005836號函，係被告分別檢附原告再再陳報書予承租人及檢附承租人申訴書予原告；98年7月9日三鄉民字第0980006293號函，係被告檢附原告催促函予承租人，請承租人於一週內提出說明；98年7月14日三鄉民字第0980006425號函，則係被告檢附承租人申訴書予原告。查前開諸函文意旨，或僅係通知原告為收回自耕依法應行補正事項，抑或僅係函文檢送原告及承租人雙方之文書往來，性質上非屬對外創設或變更法律效果之單方行政行為，而僅係觀念通知之事實行為，非行政處分，原告對之提起訴願，揆諸首揭法條規定，其訴願為不合法，訴願機關為不受理之決定，並無不合，原告訴請撤銷此部分之訴願決定，其訴於法不合，本應以裁定駁回之，爰併以判決駁回之。
㈥本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘之主張與舉證，於本件判決之結果無影響，爰毋庸逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段、第79條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 28 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 劉 錫 賢法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 5 月 4 日
書記官 李 孟 純