臺中高等行政法院判決
99年度訴字第78號99年8月31日辯論終結原 告 甲○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因地上物拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國98年12月23日台內訴字第0980208470號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分（被告民國98年6月1日府地價字第0980080951號暨民國98年9月18日府地價字第0980161317號函處分）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告機關為辦理苗北藝文中心演藝廳工程需要，報奉內政部民國（下同）98年4月16日台內地字第0980075222號函核准徵收，被告機關據以98年4月16日府地用字第09800626553號公告徵收坐落苗栗縣○○鎮○○段○○段○○○○號等12筆土地，並一併徵收其土地改良物，公告期間：自98年4月16日起至98年5月18日止。原告所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○段○○○○號土地上之建物（門牌為苗栗縣竹南鎮新南里17鄰崁頂11號）位於上開徵收範圍，認為地上物補償費偏低，於公告期間內（98年5月11日及98年5月14日）提出異議。
案經被告機關查處結果以98年6月1日府地價字第0980080951號函復原告：「查辦理公共工程拆除建築改良物補償查估，係以被拆遷戶拆除重建價格之相當補償，不能以市場行情價值估算之，且本府訂定之『苗栗縣辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例』亦無法依市場行情隨時調整，『自治條例』附表內任何價格調整，必須提請地價及標準地價評議委員會評定後於年度開始時公告施行；各縣、市政府之『自治條例』均有所差別，例如臺北縣政府對於無合法證明文件之建築改良物不予任何補償，相對本府之『自治條例』尚屬人性化，但不可能全部以合法建築改良物認定，對於持有合法證明文件者有失公允。次查本府辦理公共工程拆遷建築改良物補償查估作業，依規定必須提出合法證明文件，台端所提農林航測所印製之航測圖為71年攝影，本案係61年頭份、竹南聯合都市計畫劃定機關用地，所以航測圖並無法作為佐證，至於『苗栗縣政府稅務局房屋稅籍證明』僅有門牌11號之1樓及騎樓符合規定，其他樓層則無法列入合法建築改良物補償。」原告仍有異議，提出訴願書，因性質上屬對查處情形不服提出復議，經被告機關依土地徵收條例第22條規定，提請98年9月8日苗栗縣地價及標準地價評議委員會98年第2次會議復議決議：「查處結果均依據本縣拆遷自治條例規定辦理，且無偏低情事，故依業務單位報告照案通過。」被告機關據以98年9月18日府地價字第0980161317號函檢送該會議紀錄通知原告：維持原查估結果。原告仍表不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）舉證責任應在被告機關：按「取捨證據、認定事實，固屬事實審法院之職權，惟其採為認定事實之證據，必須對於應證事項有相當之證明力者，始足當之。否則，即難謂與證據法則無違」（最高法院84年度台上字第1996號判決參照）。查系爭土地於61年間劃定為行政區用地，至80年改劃行政區，嗣被告報請內政部改為機關用地，不到數月即辦理徵收。該土地上之系爭建物在61年都市計畫前已有建造，被告查估時只要求原告提出合法證明文件，否則不予補償，並未告知到何處申請何種證明文件。原告四處碰壁求助無門，僅能取得稅務局房屋稅籍證明書，而該證明書已載明起課年月為53年1月，遂交予查估人員作補償計算之用。嗣後查估人員認該證明書內之起課面積、年月與事實不符。按土地登記規則第79條規定證明都市計畫前已有之建物改良物，可提出稅籍證明、戶籍證明、用電證明、航照圖、其他足資證明文件。原告復提出航照圖、戶籍登記簿、門牌證明書、電力證明、查估組本身之查估面積報告等資料，均證明前揭房屋稅籍證明書所載起課年月、面積與事實不符，惟被告機關又稱無法證明，其證據取捨顯違反上揭判決意旨。因早期所有政府機關建檔不齊全，各單位建檔資料相互矛盾，原告已盡力提出上揭資料，原告之被繼承人僅是鄉下人，被告要求原告提出當時合法證明文件，強人所難，舉證責任分配輕重失衡，故舉證責任應在被告。被告亦無法提出資料，證明當時原告所建房屋僅有房屋稅籍所載「苗栗縣竹南鎮新南里17鄰崁頂11號1樓及騎樓」。復按土地徵收條例第32條規定「徵收土地公告前已領有建築執照或於農地上為合法改良土地，依第二十三條第一項規定停止工作者，其已支付之土地改良費用，應給予補償。」及土地法第214條規定「前條保留徵收之期間，不得超過三年，逾期不徵收，視為廢止。但因舉辦前條第一款或第四款之事業，得申請核定延長保留徵收期間；其延長期間，以五年為限。」本案已超過38年，早當視為廢止，依法何需提出合法證明文件，且依當時亦難取得具公信力之證明文件。
（二）原告已提出下列資料，證明房屋稅籍證明書不符合事實：
1、農林航測所71年航測圖，已是政府機關所有最早之資料。自該航測圖可知，系爭2棟一層半建物至少於71年以前就已存在，絕非「11號隔壁」房屋稅籍證明書所載「85年2月」為起課年月，及一小部分「90年7月」起課。
2、臺灣電力公司98年6月6日(98)苗區用證字第980089號、第980090號函：電力公司證明文件是分樓層給與，供電日期為53年2月，足證原告53年已住進該址。「11號」稅籍證明書起課年月為53年1月，與電力公司所載53年2月不符。
84年因電力不足，弟弟結婚而整修「11號隔壁2樓」龍邊，始申請增加電表，有供電日期「84年3月」可證，並非房屋稅籍證明書所載起課「85年2月」。「11號2樓」起課年月為90年7月、及「11號隔壁1樓、2樓、騎樓」起課年月為85年2月均屬錯誤，又同為2樓為何42㎡為85年2月起課，而13㎡為90年7月起課，應該均為53年2月一次興建完成時起課。另從拆屋時之照片，亦可清礎看出「11號2樓」為木板樓層之磚造老建築，為53年一次施工所興建。
3、竹南戶政事務所核發之「門牌證明書」及「戶籍登記簿」：系爭2棟各一層半建物均於53年2月一次興建，竹南戶政事務所核發之「門牌證明書」記載只有「新南里崁頂11號」一個門號，並無房屋稅籍證明書所謂「11號」和「11號隔壁」二個門牌。故戶籍登記簿記載原告於43年前即已遷入「11號」住址（惟事實上是53年才遷入），與稅籍證明書所載「53年1月」起課不符。且戶籍登記有11人，若以11人住進被告所認定僅合法之44平方公尺，顯不合理。「11號2樓」是於53年即與1樓及騎樓一次興建完成，抑或如房屋稅籍所載起課年月90年7月，其使用建材及建物外觀必相距甚遠，非不得以物理或化學鑑定判斷之。
4.「用地建築改良物房屋稅籍資料與其他政府單位提供資料之比較」：從該比較表可知「用地建築改良物調查估價表」內之勘定面積與房屋稅籍證明書內所記載亦差異很大。「11號」稅籍證明書全部面積183.2㎡，被告查估161.5㎡，足證53年起課面積包括「11號隔壁1樓」。而「11號隔壁」稅籍證明書全部面積161.9㎡，被告查估183.3㎡，亦不相同。
5.綜上，房屋稅籍證明書與其他機關資料相互矛盾，並不可採。原告父親53年原設計蓋2樓1層半之磚造主建築物供人居住，附屬建築蓋為平房，共有2排5間房屋，1間作豬舍用，1間作穀倉及庫房用、1間作衛浴設施用，1間作廚房用，1間作餐廳兼稻草柴房堆放用。
（三）被告機關之補償金額不符土地徵收條例之「重建價格」：按土地徵收條例第31條規定「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。．．．建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」關於辦理公共工程拆除建築改良物補償查估，應以被拆遷戶拆除重建價格之相當補償為之，即應依目前所居住之屋屋結構、大小、使用材質、使用年限與目前重建行情現況，來估計「重置成本」方屬合理。被告機關以苗栗縣辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例（下稱苗栗縣拆遷補償自治條例）附表內任何價格調整，須提請地價評議委員會評定後，於年度開始時公告施行，可見非以徵收當年拆除重建價格，而係以去年甚至前年之評估為準，即並非每年評估調整（該自治條例於90年訂定、94與97年各調整一次），完全無視行政院主計處公布之物價指數，以鋼筋為例，98年每噸為1.7萬元，而99年5月行情即為2.8萬，物價波動調高65%，故被告機關並非以系爭建物「徵收當時」，原告拆除重建價格所須費用補償，不符土地徵收條例第31條規定之「重建價格」。
（四）被告查估基準偏離市場行情：
1、原告委託臺灣大華不動產估價師事務所評估報告（下稱大華不動產評估報告）評估價值為4,092,034元，被告機關查估建物部分為3,387,281元，僅為大華估價之83%，價格偏低。被告98年9月18日府地價字第0980161317號函地價評議委會員之會議紀錄內容，稱其估查價格優於大華不動產估價報告1,477,073元，惟其係加入「自拆獎勵金」1,693,641元及個別附屬設施488,223元。大華之評估係依被告之查估分類及原告目前被告徵收房屋之結構、大小、使用材質、使用年限與目前建造行情及其所建立專業且龐大資料庫，根本不含自拆獎勵金及個別附屬設施，相較時不應列入自拆獎勵金及個別附屬設施才合理。自拆獎勵金是限期自拆並清理完畢才能申請，之所以要獎勵，係因自拆亦需花費鉅額費用，是自拆所需費用之補貼性質，當然非建物補償費。又被告逼原告應於19日內自拆完畢，原告須找房屋搬家，又有90歲母親須照顧，談何容易。依苗栗縣拆遷補償自治條例第9條規定自行拆除之期限最近以3個月為限，原告被迫訂定高額租金（每月1.8萬）之租賃契約，並配合被告動土工程，被告曾答應酌情合理補償房租，惟迄今仍未補償，嗣以「依法無據，歉難同意補償」公文搪塞。又大華不動產評估報告之價格是「重建價格」，被告卻誤解為「市場成交價格」。另原告取得自拆獎勵金僅821,465元，但為回復原有倉庫及購置貨櫃裝無處存放之用品，即花費1,626,000元。
2、被告補償之金額平均單價28,078元/坪，僅為相距150公尺永貞路12年屋齡房價59,232元/坪之47%，為臨近屋齡30年之中古屋房價34,827元/坪之81%，顯已偏離市場行情，令人懷疑被告查估基準是否有修正。被告卻佯稱無偏低情事，誤導地價評議委員會作出錯誤之復議。使原告權益受損，金額包括自拆獎勵金在內約1,172,937元（1,675,624×
0.5+1,675,624×(0.5-0.3)）。反觀竹南科學園區，因多人抗爭，而取得更優惠補償發放房屋津貼每戶每月8千元，補助1年6個月，企盼能比照竹科案補償等情，並聲明求為判決⑴被告98年6月1日府地價字第0980080951號函及98年9月18日府地價字第0980161317號函之行政處分暨內政部之訴願決定均撤銷。⑵上列撤銷部分由被告另為處分。
三、被告則以：
（一）按土地徵收條例第18條、第22條、第31條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。」「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。．．．建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」又建築改良物徵收補償費查估基準第2點規定：「本基準所稱之建築改良物（以下簡稱建物）係指依法興建或建築管理前興建完成之建物。」另苗栗縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第9條規定：「第二條規定之建物所有權人於限期內自行拆除者，按該建物查估補償金額百分之五十加發自動拆除獎勵金（不含雜項工作物）。在事業計畫許可之日前或都市計畫（變更）核定日前原有之建物，無法提出合法建物證明文件者，按建物查估補償金額百分之五十發給拆遷救濟金。如於限期內自行拆除者，加發拆遷救濟金額百分之三十之自動拆除獎勵金。」又「按地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。」最高行政法院91年度判字第1396號判決可資參酌。
（二）查本案「苗北藝文中心演藝廳新建工程」用地，係61年6月11日竹南、頭份聯合都市計畫劃定為「機關用地」即已禁限建。依都市計畫法第40條規定：「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」又建築法第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」第96條之1第1項規定：「依本法規定強制拆除之建築物均不予補償，其拆除費用由建築物所有人負擔。」又依最高行政法院81年度判字第2721號判決：「查建築法第9條第4款明定：修建、建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者，應屬建造行為。」故在都市計畫（61年6月11日）之後興建之建物均需依建築法規定，先申請建造執照、取得使用執照。原告無法提出61年6月11日後使用執照之證明文件，則須依地籍測量實施辦法第279條及土地登記規則第79條規定提出都市計畫前已有之建物改良證明文件「稅籍證明」、「戶籍證明」、「用電證明」、「航照圖」憑辦。系爭建物經現場查估結果有7棟（A、
B、C、D、E、F1、F2、G1、G2、G3），且有2棟各為2樓及3樓，原告所提「戶口名簿」及「門牌證明」僅有新南里17鄰11號於43年遷入設籍，並無11號隔壁之門牌及戶籍。
原告所提「用電證明」①98年6月6日(98)苗區用證字第980089號函證明用電電號000000000000000，用電住址是11號，53年2月供電。②98年6月6日(98)苗區用證字第980090號函證明用電電號000000000000000，用電住址是11號2樓，84年3月供電。「隔壁」二字是原告所加，非電力公司原意。原告提出71年6月4日及85年3月24日之航測圖無法證明系爭不合法建物係在都市計畫前所建，縱使71年航照圖上有影像，然稅籍證明書為85年起課，表示該建物於85年有所異動、整建、增建或改建，建物合、非法證明之年度認定係以最後一次異動年度為準，且農林航測所都無法判定71航照圖上建物影像完全與查估當時現場建物吻合。被告辦理現場查估業務時，每次查估完畢後須向土地物所有權人說明所有查估項目及需要補正之證明文件（申請單位），再請所有權人於調查估價表簽名確認，非如原告所稱未告知證明文件及申請核發機關。被告現場查估實測面積與稅務局出具之稅籍證明書面積有所出入，係因年代相隔久遠有可能不盡相同，原告可能為部分倒塌拆除、部分拆除重建，戶籍證明及用電證明是無法認定，航照圖亦無精確認定。又稅籍證明書因區別建物之棟次，才有「新南里坎頂11號隔壁」之門牌加註，門牌以戶政事務所出具之門牌證明為主。稅籍證明書53年興建之房屋有128㎡，被告查估之合法房屋亦有109㎡（B、C、F1棟），原告聲請進住11人，但戶籍資料登載中間有人死亡、嫁娶、出生及遷出入等，並非始終11人均住於此。綜上，被告無法依據原告所提出之用電證明、設籍證明及航照圖認定系爭建物之合、非法據以辦理查估補償計算，僅能以房屋稅籍證明書記載建物各樓層建築起課年份計算補償費。
（三）系爭建物查估係依苗栗縣拆遷補償自治條例第9條規定及苗栗縣政府稅務局核發之房屋稅籍證明書，該房屋稅籍證明書內明確記載起課年月，經被告相互核對並扣除建築改良物不合法部分補償費減半，查估結果系爭建物補償金額2,628,110元、自動拆遷獎勵金820,465元合計3,448,575元，上款經原告分別於98年5月21日、98年7月7日領訖。
原告主張自拆獎勵金與建物補償金是兩回事，不能相提並論，被告誤導地價暨標準地價評議委員會，黑箱作業作成違法之決議云云，惟依苗栗縣拆遷補償自治條例第9條規定，自拆獎勵金與建物補償金是息息相關，「自拆獎勵金」並非額外之補償金額，且其金額係依據「地上建物補償金」合、非法比例計算所得，雖然名為「獎勵金」其實是鼓勵民眾自行拆除後之實質所得，且僅主體建物才發給該補償，一棟建物之拆除僅需將建物打平、清運完畢（拆除之鋼筋還可抵消拆除費用），所須經費僅自動拆遷獎勵金之少部分，其餘均為實質之地上建物補償，故自治條例各項補償單價會與「自拆獎勵金」之比例產生相互應，與原告委託大華不動產查估報告以單一市場價格計算不同。該自拆獎勵金各縣市政府依財源各訂比例。又大華不動產查估報告係以完全合法之建物評估，但事實並非如此，原告不採政府出具之房屋稅籍證明，要以戶籍、用電及後來之航照圖作為佐證，因戶籍、用電證明僅證明該建物何時開始設籍及用電，但無法證明該建物各樓層建築年份，僅有房屋稅籍證明記載每棟建物各樓層起課稅年、月，能作為佐證，而原告卻否定該證明又無法提出其他有利證明。另內政部頒「土地徵收遷移費查估基準」第6點規定「人口遷移費包含傢俱遷移費用」，建物內可遷移之所有裝潢、設備、傢俱等均包含於人口搬遷費內與「自拆獎勵金」無關。被告機關查估資料全部以合法房屋計算，符合原告提供之重置成本之比較查估值3,842,504元，但遺漏98年4月30日複估之深水井33,000元，再加上全額之自動拆遷獎勵金1,693,641元，合計5,569,145元，並無欺騙地價暨標準地價評議委員會。且如以全部合法建物計算，系爭建物估算（含拆遷獎勵金及附屬設施）計5,569,145元，較原告估價為高。
（四）被告訂定之苗栗縣拆遷補償自治條例，係依據土地徵收條例第31條第3項、第34條第2項、建築改良物徵收補償費查估基準第7條、土地徵收遷移費查估基準第2點等規定，授權地方政府訂定「自治條例」，後送縣議會三讀通過公告實施，並副知內政部，故苗栗縣辦理公共工程拆除建築改良物查估補償皆依據被告頒訂之苗栗縣拆遷補償自治條例辦理。次按該自治條例第28條規定，系爭建物非屬規定之未列類之特殊建築改良物，自應依據有關規定及其單價辦理查估計算，其他機構之報告無法源依據，不適用據以辦理補償。本案原告對查處結果不服，經提請苗栗縣98年度第2次地價及標準地價評議委員會復議，被告以98年9月18日府地價字第098016131 7號函將會議紀錄決議：「查處結果均依據本縣拆遷自治條例規定辦理，且無偏低情事，故依業務單位報告照案通過。」通知原告。而有關苗栗縣拆遷補償自治條例之修訂須依規定程序檢討、修訂、審核、三讀通過、公告等，其修訂並依據當年度、去年度及預估下個年度各項物價指數及市場價格變動等因素作通盤檢討，如須修正再行依程序簽報，核定公告後據以辦理查估作業。查該自治條例已於94年1月25日、97年12月31日、98年12月31日重新檢討修訂，並非原告所稱短暫之物價波動也要求修訂。因被告機關年度發包中之公共工程，預算早已編列儘可能在年度實施中不要有所變動，且本自治條例在每個年度結束前，必須將本年度及上年度並預估下個年度之各項物價變動評估，如有須要調整，則簽請縣務會議通過後送地價暨標準地價評議委員會審議，再送議會三讀通過報請內政部備查。
（五）依土地徵收條例第3條、第4條分別規定一般徵收與區段徵收之區別，一般徵收係因國家因公益需要，徵收私有土地；而區段徵收係因公共安全、衛生、交通等實施開發建築或變更使用分區，兩者性質完成不同，區段徵收為實施開發建設者，經專案簽准後始有一段時間之房租津貼，本案為一般徵收，所以沒有房租津貼之補助等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告查估之系爭建物，其中A、E、F2樓、G1樓、G2樓、G3樓部分，是否為61年6月11日苗栗縣竹南、頭份聯合都市計畫前所興建完成？被告給予之補償費是否過低？
五、經查：
（一）按「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：．．．建築改良物依法令規定不得建造者。．．．。（第3項）第一項第三款及第四款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為三十日。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」「（第1項）土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣(市)主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」「（第1項）建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。．．．。（第3項）建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第5條第1項第3款及第3項、第18條、第19條、第22條第1項及第2項、第31條分別定有明文。次按，依據土地徵收條例第31條第3項授權訂定之建築改良物徵收補償費查估基準第2點、第3點、第7點規定：「本基準所稱之建築改良物（以下簡稱建物）係指依法興建或『建築管理前興建完成之建物』。」「『建物之勘查』，『應由需用土地人洽請直轄市或縣（市）政府會同有關機關查明下列事項』，以作為查估補償費之依據：㈠建物門牌號碼。㈡建物所有權人姓名及地址。㈢建物構造、面積及用途。㈣建築年月或其他相關佐證資料。㈤附屬設施。㈥建築基地地號、所有權人及土地使用權利。㈦建物他項權利登記情形。」「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際情況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據。」又苗栗縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例（下稱苗栗縣拆遷補償自治條例）第1條至第5條依序規定：「本自治條例依建築改良物徵收補償費查估基準第七點及土地徵收遷移費查估基準第二點規定制定之。」「（第1項）本自治條例所稱之建築改良物（以下簡稱建物）係指依法興建或『實施建築管理前興建完成之建物』，但不包括依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法領有臨時建築執照之建物。）（第2項）『前項建物之認定』，『由苗栗縣政府（以下簡稱本府）地政處會同有關機關為之』。」「公共工程用地範圍內建物拆遷補償查估，由本府地政處會同工程主辦機關、需用土地人及有關機關辦理之。」「（第1項）興辦事業計畫用地範圍確定後，『建物之勘查』，『應由需用土地人或工程主辦機關洽請本府有關機關查明下列事項』，以作為查估補償之依據：建物門牌號碼編定證明或稅籍資料等其他相關證明文件。建物所有權人之姓名、住址及他項權利登記情形。建物構造、面積及用途。建築基地地號、所有權人及土地使用權利。雜項工作物（第七條以外之附屬設施。現住人口及遷入日期，以戶籍記載為準。拆除建物之概略平面圖及結構安全拆除線。（第2項）前項建物所有權之相關證明文件，工程主辦機關得請所有權人自行提供。」「對於依本自治條例估定不服，以徵收方式辦理者，依土地徵收條例第二十二條之規定辦理；以協議價購方式辦理者，於收受通知領款次日起三十日內，得以書面提出申請複估，逾期不予受理。」第9條第1項、第2項規定：
「（第1項）第二條規定之建物所有權人於限期內自行拆除者，按該建物查估補償金額百分之五十加發自動拆除獎勵金（不含雜項工作物）。（第2項）在事業計畫許可之日前或都市計畫（變更）核定日前原有之建物，無法提出合法建物證明文件者，按建物查估補償金額百分之五十發給拆遷救濟金。如於限期內自行拆除者，加發拆遷救濟金額百分之三十之自動拆除獎勵金。」末按「（第1項）標準地價評議委員會之組織規程，由中央地政機關定之。（第2項）前項委員會委員，應有地方民意機關之代表參加。」「本條例所定地價評議委員會，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」為土地法第155條及平均條例第4條所明定。內政部遂依上開法律授權，訂定「地價及標準地價評議委員會組織規程」規定：直轄市或縣（市）政府應依本規程組織地價及標準地價評議委員會（第2條），評議「○○○區段○○○○○區段之地價。土地改良物價額。市○○○○○○區段徵收後之地價。依法復議之徵收補償價額。依法異議之標準地價。徵收補償地價加成補償成數。其他有關地價及標準地價評議事項」（第3條）；該委員會置委員17人，除由直轄市市長或副市長、縣（市）長或副縣（市）長一人兼任主任委員，直轄市政府秘書長縣（市）政府主任秘書一人兼任副主任委員外，其餘委員由直轄市或縣（市）政府就議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表、地政主管人員、財政主管人員、工務或都市計畫主管人員、建設或農林主管人員、稅捐主管人員遴聘之（第4條）。是上開地價評議委員會暨標準地價評議委員會既係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價或土地改良物價額之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形外，法院應尊重其判斷。
（二）本件原告所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○段○○○○號土地上之建物（門牌為苗栗縣竹南鎮新南里17鄰崁頂11號）經被告機關以98年4月16日府地用字第09800626553號公告徵收，作為辦理苗北藝文中心演藝廳工程用地，公告期間：自98年4月16日起至98年5月18日止。系爭建物坐落之前○○○鎮○○段○○段○○○○號土地，於61年6月11日竹南、頭份聯合都市計畫劃定為「機關用地」即已禁限建，被告機關以原告對於系爭建物不能提出合法證明文件，乃依據苗栗縣拆遷補償自治條例第9條規定「在事業計畫許可之日前或都市計畫（變更）核定日前原有之建物，無法提出合法建物證明文件者，按建物查估補償金額百分之五十發給拆遷救濟金。如於限期內自行拆除者，加發拆遷救濟金額百分之三十之自動拆除獎勵金。」及苗栗縣政府稅務局房屋稅籍證明書資料，查估系爭建物補償金額，發給建物補償金（含建物補償費及拆遷救濟金）2,628,110元、自動拆除獎勵金820,465元，合計3,448,575元（分別於98年5月21日、98年7月7日領訖）。原告認地上物補償費偏低，於公告期間內（98年5月11日及98年5月14日）提出異議，案經被告機關以系爭98年6月1日府地價字第0980080951號函復原告：「查辦理公共工程拆除建築改良物補償查估，係以被拆遷戶拆除重建價格之相當補償，不能以市場行情價值估算之，且本府訂定之『苗栗縣辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例』亦無法依市場行情隨時調整，『自治條例』附表內任何價格調整，必須提請地價及標準地價評議委員會評定後於年度開始時公告施行；各縣、市政府之『自治條例』均有所差別，例如臺北縣政府對於無合法證明文件之建築改良物不予任何補償，相對本府之『自治條例』尚屬人性化，但不可能全部以合法建築改良物認定，對於持有合法證明文件者有失公允。次查本府辦理公共工程拆遷建築改良物補償查估作業，依規定必須提出合法證明文件，台端所提農林航測所印製之航測圖為民國71年攝影，本案係民國61年頭份、竹南聯合都市計畫劃定機關用地，所以航測圖並無法作為佐證，至於『苗栗縣政府稅務局房屋稅籍證明』僅有門牌11號之1樓及騎樓符合規定，其他樓層則無法列入合法建築改良物補償」等語。原告仍有異議，提出訴願書，因性質上屬對查處情形不服提出復議，經被告機關依土地徵收條例第22條規定，提請98年9月8日苗栗縣政府地價及標準地價評議委員會98年第2次會議復議決議：「查處結果均依據本縣拆遷自治條例規定辦理，且無偏低情事，故依業務單位報告照案通過。」被告機關遂據以系爭98年9月18日府地價字第0980161317號函檢送該會議紀錄通知原告：「維持原查估結果」等各情，業據兩造於本件行政爭訟中迭次陳述甚詳，並有前舉內政部98年4月16日台內地字第0980075222號函、被告機關98年4月16日府地用字第09800626553號公告、建築改良物調查估價表（原告甲○○部分）及房屋標示調查紀錄與建物查估計算式、系爭房屋相片、建築改良物補償清冊、土地登記謄本、苗栗縣竹南鎮公所都市計畫使用分區（或公共設施用地）證明書、航照圖、房屋稅稅籍資料、苗栗縣地價及標準地價評議委員98年第2次評議會會議紀錄等在卷可稽。原告不服前開復議結果，檢附大華不動產估價報告書（委託估價者為原告）提起訴願主張略以：⒈有關用地建築改良物之補償，理應在依目前所居住之房屋結構大小及材質現況，來估計重置成本方屬合理，目前之補償金額實屬極度不合理之現象。⒉政府有關單位所提供資料與事實差異太大，而且不同單位所提供之相同標的之資料，亦相互矛盾，而縣政府一再以必須提出合法證明文件為由搪塞，不考慮客觀事實之真相陳述，其查估土地地上物及行政作業之不盡情法理作法，讓受傷害的小老百姓無法理解與忍受等語。訴願決定機關除持與被告機關原查處處分相同論見外，並以原告檢附大華不動產估價報告書，指稱地上物徵收補償價格偏低乙節，因該估價報告書係根據委託人所指定之「勘估標的」、「價格日期」、「價格種類」、「估價條件」及「估價目的」等內容所製作，使用時應考量主客觀因素及時空背景，原告對於系爭建物不能提出合法證明文件，被告機關依據土地徵收條例第31條第1項規定「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之」，並依苗栗縣拆遷補償自治條例第9條規定「在事業計畫許可之日前或都市計劃（變更）核定日前原有之建物，無法提出合法建物證明文件者，按建物查估補償金額百分之五十發給拆遷救濟金。如於限期內自行拆除者，加發拆遷救濟金額百分之三十之自動拆除獎勵金。」查估系爭建物補償金額，並無違誤，不能依無法源依據之市場行情查估補償等語，另援引最高行政法院91年度判字第1396號判決「按地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷」意旨，將原處分予以維持，駁回原告訴願，揆諸首揭規定，雖非無見。
（三）惟查：建築法第3條、平均地權條例第40條分別規定：「（第1項）本法適用地區如下：實施都市計畫地區。實施區域計畫地區。經內政部指定地區。（第2項）前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。」「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」準此，應依建築法規定實施建築管理，亦即「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除」（建築法第25條）者，以前開所指之實施都市計畫等地區為限；倘非上開規定應實施建築管理之地區，除有特別規定外，其建築物，自無須申請主管建築機關之審查許可並發給執照，始得建造、使用或拆除。是按首揭規定徵收土地，該被徵收土地上實施建築管理前興建完成之建物，自應依土地徵收條例第5條第1項前段規定，一併徵收之。前開「建築改良物徵收補償費查估基準」即規定該查估基準所稱之「建築改良物」係指「依法興建」或「建築管理前興建完成之建物」（本查估基準第2點）而言；並規定被徵收建築改良物之勘查，應由需用土地人洽請直轄市或縣（市）政府會同有關機關查明：㈠建物門牌號碼；㈡建物所有權人姓名及地址；㈢建物構造、面積及用途；㈣「建築年月或其他相關佐證資料」；㈤附屬設施；㈥建築基地地號、所有權人及土地使用權利；㈦建物他項權利登記情形等事項，以作為查估補償費之依據（本查估基準第3點）。依上開查估基準（第7點）制定之苗栗縣拆遷補償自治條例亦規定：該拆遷補償自治條例所稱之建築改良物係指「依法興建」或「實施建築管理前興建完成之建物」（本自治條例第2條）；公共工程用地範圍內建物拆遷補償查估，由苗栗縣政府地政處會同工程主辦機關、需用土地人及有關機關辦理之；而興辦事業計畫用地範圍確定後，建物之勘查，應由需用土地人或工程主辦機關洽請被告有關機關查明：建物門牌號碼編定證明或稅籍資料等其他相關證明文件；建物所有權人之姓名、住址及他項權利登記情形；建物構造、面積及用途；建築基地地號、所有權人及土地使用權利；雜項工作物（第七條以外之附屬設施；現住人口及遷入日期，以戶籍記載為準；拆除建物之概略平面圖及結構安全拆除線，以作為查估補償之依據。綜合上開土地徵收條例、建築改良物徵收補償費查估基準及苗栗縣拆遷補償自治條例規定可知，應一併徵收之建築改良物包含「依法興建」及「實施建築管理前興建完成」之建物，該建築改良物之勘查，被告機關經由需地機關洽請，應依職權會同有關機關查明含被徵收建物所有權人姓名、住址及建物構造、面積、用途與建物之建築年月等事項；倘屬公共工程用地範圍內建物之拆遷補償查估，則由被告機關地政處會同工程主辦機關、需用土地人及有關機關辦理查明上述等事項，以作為查估補償之依據。雖前述建物所有權之相關證明文件，工程主辦機關得請所有權人自行提供，惟如所有權人提出之相關證明文件與建物之實際情形不符（如建物構造或面積），被告機關仍應依職權調查其他相關佐證資料（包含所有權人提出之證明文件、所有權人或建物鄰人之陳述、建物外觀、結構與用料之時代背景及特性等），斟酌相關陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則認定之，始符程序；尚難僅憑所有權人無法提出其所主張合法建物（「依法興建」或「實施建築管理前興建完成」之建物）之證明文件，而不依前揭規定會同有關機關依職權勘驗、查明上舉相關事項，遽認建物為不合法。查系爭土地乃61年6月11日頭份、竹南聯合都市計畫劃定機關用地，有土地登記謄本及苗栗縣竹南鎮公所都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（訴願卷第122頁）在卷可稽，已如上述。被告機關查估系爭建物時，係按房屋稅籍證明書記載系爭建物各樓層建築起課房屋稅年份，據以查估系爭房屋補償金額。亦即依前開房屋稅籍證明書上載起課房屋稅時間為準，將系爭房屋區分為A（輕鋼造倉庫、面積54平方公尺）；B（磚造住宅、面積35.75平方公尺）；C（磚造住宅、面積29.75平方公尺）；D（磚造騎樓、面積8平方公尺）；E（加強磚造騎樓、面積9.4平方公尺）；F１F（磚造住宅、面積44平方公尺）；G１F（加強磚造住宅、面積51.7平方公尺）；F２F（磚造住宅、面積44平方公尺）；G２F（加強磚造住宅、面積61.1平方公尺）；G３F（輕鋼住宅、面積61.1平方公尺）等部分，因其中B、C、D及F１F部分均於53年1月起課徵房屋稅，故予查估發給建物補償費；而A部分原告未提出房屋稅籍證明書、E及G１F、G２F（其中之42平方公尺）部分皆於85年5月2日起課徵房屋稅；另F２F、G２F其中之13平方公尺、G３F房屋稅起課為90年7月，且原告無法提出其他相關文件證明該等建物係實施建築管理（即61年6月11日）前所興建完成（以上區分見本院卷第146至148頁拆除前系爭房屋相片），乃依苗栗縣拆遷補償自治條例第9條第2項規定，按建物查估補償金額百分之五十發給拆遷救濟金，並分別發給自動拆除獎勵金（以上見被告機關答辯案卷所附系爭建物查估計算式、建築改良物調查估價表及補償清冊），嗣經原告於98年5月11日及同年月14日檢具林務局農林航空測量所71年6月4日航照圖提出異議（訴願卷第22至29頁），被告機關查處結果以系爭處分即上開98年6月1日府地價字第0980080951號函復原告：「說明：．．．次查本府辦理公共工程拆遷建築改良物補償查估作業，依規定必須提出合法證明文件，台端所提農林航測所印製之航測圖為民國71年攝影，本案係民國61年頭份、竹南聯合都市計畫劃定機關用地，『所以航測圖並無法作為佐證』，至於『苗栗縣政府稅務局房屋稅籍證明』僅有門牌11號之1樓及騎樓符合規定，其他樓層則無法列入合法建築改良物補償」等語。原告不服前開查處情形，提請復議，被告機關於苗栗縣地價及標準地價評議委員98年第2次評議會會議時提出說明稱：「訴願人（即原告）不信任苗栗縣政府稅務局核發之房屋稅籍證明書內明確記載之該房屋起課年、月，又無法舉證其所有房屋均於竹南、頭份聯合都市計畫（61年6月11日）以前之證明文件，執意以民國71年6月4日及民國85年3月24日林務局航測所之航照圖證明該無合法證明文件之建築改良物為民國61年6月11日竹南、頭份聯合都市計畫前之建築改良物；以事實發生後之航照圖（71年6月4日及85年3月24日）證明事實發生（61年6月11日竹南、頭份聯合都市計畫）前之合法現況，於理不符。．．．。．．．其中最主要原因在於『合法建築證明』，所有權人無法提出則只能依規處理」等語（本院卷第68、69頁）。綜觀上開被告對系爭建物於公告徵收前之勘查估價、歷經公告後原告提出異議被告機關所為查處、迄原告不服查處被告在苗栗縣地價及標準地價評議委員98年第2次評議會會議時之報告說明等各節，顯見被告機關從始至終，並未依職權會同有關機關調查認定系爭建物是否如原告主張屬「實施建築管理前興建完成之建物」，而僅以系爭房屋之房屋稅籍證明書記載系爭建物各樓層建築起課房屋稅年份，據以查估系爭房屋補償金額，所為勘查、認定程序，即與前揭建築改良物徵收補償費查估基準第3條及苗栗縣拆遷補償自治條例第2條、第4條規定之程序未合，自嫌違誤。又被告其後對原告異議所為之查處、復議，仍以原告先後提出之上開房屋稅籍證明書與航照圖無法證明系爭建物均於61年6月11日竹南、頭份聯合都市計畫以前興建完成為由，據以維持原查估結果，訴願決定持相同理由，駁回原告訴願，同有違誤。原告訴訟論旨主張被告機關原查處情形及復議結果與訴願決定均有違誤，求予撤銷，為有理由，應予准許。應將訴願決定及原處分（被告民國98年6月1日府地價字第0980080951號暨民國98年9月18日府地價字第0980161317號函處分）均撤銷，由被告機關依查處程序調查後，另為處分，以符程序，並昭折服。
（四）兩造其餘主張與舉證，不影響本件判決之結果，無庸論究，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 7 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 9 月 14 日
書記官 廖 倩 慧