臺中高等行政法院判決
99年度訴更一字第31號100年4月14日辯論終結原 告 明高工程股份有限公司代 表 人 黃金子訴訟代理人 林松虎 律師
吳淑芬 律師被 告 南投縣政府代 表 人 李朝卿訴訟代理人 張昭貴上列當事人間因土地變更編定事件，原告不服經濟部中華民國97年10月2日經訴字第09706113320號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院於98年3月26日以97年度訴字第471號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院於99年11月23日以99年度判字第1241號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告民國97年2月4日申請就南投縣○○鎮○○段268（依原申請附圖所示部分土地）、269、270、271、279、280、283、284及285地號等非都市土地變更編定案准許變更編定為礦業用地之申請案件，應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用除確定部分外由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣第三人蔡明高股份有限公司與原告於民國（下同）96年9月15日簽訂合併契約，約定合併後蔡明高股份有限公司為消滅公司，原告為存續公司，並經經濟部以96年12月10日經授中字第09633189600號函核准公司變更登記在案。蔡明高股份有限公司自91年起即備具相關文件，向被告提出南投縣○○鎮○○段268（依原申請附圖所示部分土地）、269、270、271、279、280、283、284及285地號（公有土地，以下簡稱系爭土地）等9筆非都市土地變更編定為礦業用地之申請，並取得系爭土地當時之土地管理機關內政部營建署新生地開發局（嗣改制為內政部營建署城鄉發展分署）所出具同意系爭土地變更編定為礦業用地之92年6月6日新開管字第0920002393號同意函，但經被告多次審查，請其重新檢討修正後再提出申請。迄至蔡明高股份有限公司與原告合併後，原告乃於97年2月4日重新備具「興辦事業計畫書（內含系爭土地變更編定為礦業用地同意函等法定書件）」及「公害防治計畫書」等文件，並主張原告與「蔡明高股份有限公司」合併，其為合併後之存續公司，向被告提出系爭土地變更編定為礦業用地之申請。經被告審查，因所附前揭92年6月6日系爭土地變更編定為礦業用地同意函之原受文者「蔡明高股份有限公司」已與原告合併，原告為存續公司，該同意函是否仍有其效力有所未明，被告乃以97年2月21日府工資字第09700385500號函請改制前內政部營建署新生地開發局釋復，經該局於97年2月27日以新開管字第0970000719號函復被告略以：本局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函，已失其附麗，故建請興辦事業申請人向新土地管理機關重新申請同意文件為宜等語。被告遂以97年3月6日府工資字第09700481470號函（下稱原處分）否准原告之申請，並告知原告應向新土地管理機關重新申請同意文件，及檢還原告所檢送之興辦事業計畫書及公害防治計畫書。原告不服，主張「蔡明高股份有限公司」因與原告合併而消滅，則原告承受本件循序申辦變更登記為礦業用地，自為法律所許可；又內政部營建署新生地開發局雖於93年8月3日將系爭土地移交國有財產局接管，然該局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函之拘束力亦及於國有財產局，且上開同意函核屬授益處分，依行政程序法第123條規定，須符合該條所定各款事由，始由原處分機關依職權為全部或一部之廢止，然本件並未有該條所定各款情事，則內政部營建署新生地開發局97年2月27日所述該局92年6月6日之同意函失其附麗等語即非合法，故上開同意函仍有效力；另財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處97年4月7日臺財產中投一字第0970001725號函說明二載有「查內政部營建署新生地開發局旨述號函意旨係同意『蔡明高股份有限公司』申請南投縣○○鎮○○段268……等9筆土地於興辦事業計畫經目的主管機關核准後，循程序辦理變更編定為『礦業用地』，基於政府機關政策一貫性考量，本案9筆國有土地既已核發同意書在案，本分處未便就同一標的物同一事由重複出具同意書……」等語，故被告請原告向新土地管理機關重新申請同意文件，自非妥適云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。案經本院於98年3月26日以97年度訴字第471號判決駁回原告之訴，原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院於99年11月23日以99年度判字第1241號判決廢棄被告南投縣政府部分，其餘（即被告內政部營建署城鄉發展分署部分）上訴駁回（即已確定部分），發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
（一）按蔡明高股份有限公司與原告於96年9月15日簽訂合併契約，約定合併後蔡明高股份有限公司為消滅公司，原告公司為存續公司，並申經經濟部以96年12月10日經授中字第09633189600號函核准公司變更登記在案，依公司法第319條準用第75條之規定，蔡明高股份有限公司既為消滅公司，而原告為存續公司，則消滅公司蔡明高股份公司所享有之權利或應盡之義務應由原告概括承受，此部分並經經濟部經訴字第09706113320號決定書所肯認，本件系爭土地，於重測前分別為下崁段枋寮子小段462、463、479、478、466、465、464、461及460等地號，原所有權人為臺灣省，管理者為臺灣省新生地開發處，88年6月30日所有權移轉予中華民國，先由臺灣省新生地開發處接管，同日管理者變更為內政部營建署新生地開發局（嗣後改制為內政部營建署城鄉發展分署），93年8月3日系爭土地始移交由財政部國有財產局接管，蔡明高股份有限公司於91年向被告就系爭土地申請變更編定為礦業用地，經系爭土地當時管理機關內政部營建署新生地開發局以92年6月6日新開管字第0920002393號函同意蔡明高股份有限公司循程序申辦變更編定為礦業用地，已經前狀敘明。核原告公司既承接蔡明高股份公司所有權利義務，則上揭同意函之積極效力自為原告公司所承接。
（二）內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函文仍具效力：
⒈按「行政行為之內容應明確」「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」分別為行政程序法第5、6條所明文。
又行政程序法早於88年2月3日即已經立法完成並經總統公布，故而行政機關之所有行政行為，非但應受行政程序法之拘束，且行政處分之相關用語，亦應符合法律所明定。然查，改制前內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函文主旨為：「有關貴公司申請本局經管南投縣○○鎮○○段第285地號等9筆土地，變更編定為礦業用地一案，請查照。」其說明欄三僅記載：「……貴公司申請變更編定為礦業用地一案，本局當依據南投縣政府上開函示，予以暫停受理。」並無任何廢止上開內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字0000000000號函之文字，亦無與廢止該同意函有關文字之載述，況依內政部營建署城鄉發展分署（前身為內政部營建署新生地開發局）之承辦人員邱耀輝於100年2月16日本件訴訟準備程序到庭證稱：「……。我們系爭92年10月20日函暫停受理是依據南投縣政府的建議，我們沒有廢止系爭92年6月6日函的意思，……」「所以我們系爭92年10月20日暫停受理的意思，就只是暫停受理，沒有廢止原來系爭92年6月6日函的意思」「（問：證人說系爭92年6月6日函沒有廢止掉，意思是不是說將來原告可以再依照系爭92年6月6日函的內容來繼續提出變更編定為礦業用地之申請？）同意函沒有廢止，繼續有效，當然可以繼續進行。」「在發系爭92年10月20日函的時候，沒有廢止系爭92年6月6日函的意思，因那個時候土地還是在我們的手裡面，系爭92年10月20日函之後我們也沒有廢止系爭92年6月6日函。我今天代表本局到庭，我們現在的首長的意思也是系爭92年6月6日函沒有廢止。」已為說明甚詳，顯見系爭同意函並未因92年10月20日以新開管字第0920004782號函文而影響其效力，被告以該函文說明欄所載「予以暫停受理」之文字即屬廢止系爭同意函之意思，顯為牽強且無理由；再查，內政部營建署新生地開發局於92年10月20日發文字號新開管字第0920004782號函分別發文予被告及原告之函文內容係屬不同，前者之函文用語所謂「暫停受理」固難以認定有廢止系爭同意函之意思，而後者之函文說明三部分「惟蔡明高股份有限公司之申請案，貴府為用地編定之審核機關，有關該公司申請案與貴府闢建砂石專區重複部分仍併請妥為處理。」等語，益加無從認定內政部營建署新生地開發局有為廢止系爭同意函之意思，故而被告主張內政部營建署城鄉發展分署92年10月20日新開管字第0920004782號函文已廢止系爭同意函自屬無據；退萬步言，縱認內政部營建署新生地開發局所謂「暫停受理」確有廢止系爭同意函之意思，亦因其文字用語非具體明確而不生廢止之效力。又按「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代理人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」為訴願法第65條所明文，故原行政處分機關、參加人或訴願人於訴願繫屬中所為之言詞辯論僅為法律上及事實上之陳述，並無另為行政處分之效果，經濟部97年第32次訴願審議委員會會議內政部營建署新生地開發局列席代表於會議中之陳述，稱按內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函「予以暫停受理」之真意，係廢止該局前述92年6月6日同意函之意思，顯無可採，並無另外形成他法律效力，更況當時亦早已罹於廢止行政處分之2年除斥期間，其亦無從為廢止原來同意函之行為，故其列席所述並無從變更系爭同意函之效力，內政部營建署城鄉發展分署92年10月20日新開管字第0920004782號函文既無從認定有廢止系爭同意函之意思及效力，自不應其列席人員事後為補充陳述而有所變更，被告執此為系爭同意函已經廢止之依據，並無理由。
⒉次按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者
，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。
三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」分別為行政程序法第123、124條所明文。核內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函同意蔡明高股份有限公司申辦變更編定為礦業用地，係屬授予利益之行政處分，則非具備上揭法規所列示之要件，內政部營建署新生地開發局即不得任意廢止其原已核准之同意函。本件並無任何符合上揭得為廢止授予利益行政處分之情形，內政部營建署新生地開發局依法並不得廢止上揭同意函。退萬步言，縱認上揭同意函確屬符合廢止之法定要件，內政部營建署新生地開發局亦應於2年之除斥期間內為廢止，惟其於97年2月27日始以新開管字第0970000719號函「本局92年6月6日新開管字第0920002393號含同意於興建事業計畫經目第事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地之效力，現已失其附麗」等內容，縱認有廢止原同意函之意旨，亦已逾上揭2年時效期間而不生廢止之效力，另據本件承辦人員邱耀輝於100年2月16日本件訴訟準備程序到庭證稱：「上述的97年2月27日函文內容從頭到尾都沒有廢止的字眼，該文也沒有廢止同意函的意思。今天我有經過我們單位授權，我的發言代表我們機關。」亦已說明甚詳，顯見系爭同意函並未因97年2月27日新開管字第0970000719號函文而影響其效力。
⒊綜上所述，內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管
字第0920002393號函文確未經廢止而仍具效力，此復經最高行政法院99年度判字第1241號判決所揭示。本件原處分據內政部營建署新生地開發局97年2月27日新開管字第0970000719號函，以上揭92年6月6日新開管字第0920002393號函同意於興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地之效力，現已失其附麗，建請原告向新土地管理機關重新聲請同意文件而未為實質審查，自有違法不當，應予撤銷。另經濟部97年10月2日經訴字第09706113320號訴願決定書以原告所檢附系爭土地變更編定為礦業用地之92年6月6日同意函既經改制前內政部營建署新生地開發局92年10月20日薪開管字第0920004782號函予以廢止而失其效力等由，駁回原告之訴願，亦屬違法不當，應予撤銷。
（三）另按「興辦事業申請人提出興辦事業用地（礦業用地）計畫書，應檢具下列書件一式七份，向土地所在地縣（市）政府申請：（一）興辦事業計畫書、圖。（二）非都市土地變更編定申請書。（三）聲請變更編定礦業用地實測圖。（四）地籍圖謄本。（五）比例尺二萬五千分之一位置地形圖。（六）變更編定使用同意書。（七）興辦計畫土地使用清冊。……」為非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點第4條所明文。原告前已檢附上開作業要點第4條所列舉之相關文件，其中並包含內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函所為之變更編地使用同意函，且該函文並未失其效力已如前述，則原告已依法提出申請所需之所有相關文件，被告依法即應為實體審查。
（四）再按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所訂期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受所損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容行政處分之訴訟。」為行政訴訟法5條第2項所明文。原告於本件訴訟先行之訴願程序已表明請求「撤銷原處分暨同意循程序申辦變更編定為礦業用地。」故原告對於請求被告為特定內容行政處分已踐行先行訴願程序。原告前向被告申請系爭土地變更編定為礦業用地，經被告以欠缺同意文件，通知原告應向新土地管理機關重新聲請同意文件，並檢還原告興辦事業計畫書及公害防治計畫書等文件，等同因欠缺同意文件而為程序上不受理，自非適法。原告依法自得請求被告對原告97年2月4日明高字第097020401號申請書應為同意循程序申辦變更編定為礦業用地之處分。
（五）被告就原告97年2月4日申請將系爭9筆非都市土地變更編定案，應做成准許變更編定為礦業用地之行政處分：
⒈按被告於本件訴訟準備程序陳稱，對於原告申請將系爭土
地變更編定為礦業用地所以為否准之處分，係基於「依照非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點第4點第6小點規定應檢附變更編定使用同意書。系爭土地為國有土地，92年時是新生地開發局管理，93年時移撥由財政部國有財產局管理迄今。使用同意書是由土地管理機關或所有權人發給，本案被告認土地管理機關已廢止同意函，故予否准申請。」云云，顯見被告對原告之申請所以為否准之處分乃係基於其認定系爭同意函已因廢止而失其效力之故，並非原告申請程序要件有何疏漏或不備之處。然承上所述，系爭同意函自始未經廢止而失其效力，則被告所以為否准處分之理由顯不成立，被告自應就原告之申請為准許變更之行政處分始符法制。退萬步言，原告就系爭土地變更編定之申請早於91年進行，前後已經被告多次為形式及實體審查，原告均配合為重新檢討修正，故而內政部營建署新生地開發局乃於92年6月6日核發系爭同意函，同意原告循程序申辦變更編定為礦業用地，顯見原告申請准許變更土地編定確係符合相關規定且並無不應准許之情，尤於系爭土地之鄰近土地已有他人土地變更編定申請案都已經被告為核准之例，益徵系爭土地並無事實上不適變更編定之情。
⒉被告雖稱：「南投縣政府各機關應該還沒有審查同意，本
案的總審查是由縣政府工務處為窗口，加會其他單位審查，均審查同意之後才會由縣府公務處轉送中央，但因為都還有函請業者修改的公文，所以我認為應該沒有通過審查。」云云，惟查：
⑴按「縣（市）政府受理興辦事業申請人申請興辦事業計
畫後應即由承辦土石採取業務單位審查，經會地政、工務（建設）、農業、環保等單位意見後核簽具體意見於審查表（如附件三）連同相關資料報經濟部轉相關機關複審同意後函復縣（市）政府轉知申請人，依照『非都市土地變更編定執行要點』規定向縣（市）政府地政單位申請辦理變更編定。」為非都市申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點第9條所明文。原告於91年向被告就系爭土地申請變更為礦業用地，經被告於91年5月27日、92年6月24日、92年7月17日分別以府工水字第091998024110號函、府流資字第09201119660號函、府流資字第09201277100號函以暫緩受理為由，退回原告之申請。嗣經被告之上級主管機關經濟部於他類似案件以訴願決定書敘明所謂「暫緩受理」不得未設期限予以糾正，被告未再以暫緩受理為由駁回原告之申請，而就原告之聲請為文件審查。
⑵原告於94年8月1日重新繕具申請書、計畫書向被告就系
爭土地申請變更編定為礦業用地，經被告94年8月25日府流資字第09401544090號函回覆原告需向財政部國有財產局申請變更編定使用同意書，形同否認系爭同意函之效力。原告依被告回覆內容重新向財政部國有財產局臺灣中區辦公室南投分處為同意函之申請，經其回覆本案9筆國有土地業於內政部營建署新生地開發局經管期間，該局即已同意為由，表示不便再出具同意書，並將副本寄送被告。
⑶原告於95年8月29日再次向原處分機關提出申請，經被
告於95年9月8日以府水資自第00000000000號函回覆，函文要求原告應同時向相關單位提出辦理分區變更之申請；原告於96年3月1日除向主管單位提出土地分區變更之申請，並再次向被告提出礦業用地編定變更之申請，經被告於96年3月21日以府水資字第09800449450號函回覆，要求原告申請書應作部分修正；原告依被告指示為申請書之修正後，於96年4月20日再次向被告提出申請，並將依被告指示為修正之內容前後以對照表為說明。
被告於原告申請書形式格式皆符合規定後，乃就原告之申請為實質審查，並會同相關單位為審核，於96年7月11日以府水資字第0960134490號函回覆，指出原告所檢具之計畫書已經被告「會本府各相關單位審核」為實質審查後，並要求原告就地政、公務、農業、環保等單位之意見為修正；原告依被告上函為修正後，於96年9月11日再次向被告提出申請，並將依被告指示為修正之內容前後以對照表為說明。被告會同相關單位就原告之計畫書為審核後，再於97年1月14日以府水資字第09700158770號函回覆，要求原告依被告各相關單位審查結果意見為修正；原告依被告及相關單位指示之意見為修正後，於97年2月4日再次提出申請，並將修正前後之內容以對照表說明。詎被告竟又回頭再次爭執系爭同意函之效力，並以系爭同意函現已失其附麗為由，為實質駁回原告申請之原處分。
⑷原告就系爭土地變更編定為礦業用地之申請，已經被告
及相關單位為實質審查，此由被告上述函文數次表示已經「會同本府各相關單位審核」而要求原告依其等指示為修正即可得知；又原告前後數次依被告及相關單位之要求為修正調整後，被告及相關單位對於原告已修正之部分，即未再表示意見，且未再以函文要求原告為計畫書內容及要件之修正，顯見被告及相關單位就原告之申請確已為實質審查，並均認為原告所為之修正已符合其所要求，故被告稱「因為都還有函請業者修改的公文」並非屬實。況查，被告如非認定原告之申請確已通過各相關單位之審核，豈有於97年2月4日又再次返回原來對系爭同意函效力之爭執，其自可以函文要求原告就不足缺漏之處為修正，顯見被告及其相關單位確已無任何需要要求原告修改之處。
（六）核原告就系爭土地申請變更編定為礦業用地既已經被告及其相關單位為審查核可而無意見，被告自應核准原告之申請，並連同相關資料報經經濟部轉礦業局，始符法制。為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項提起本件課予義務訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命被告就原告97年2月4日申請系爭土地變更編定案作成准許變更編定為礦業用地之行政處分。
⒊本審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
三、被告則以：雖原告依法可概括蔡明高股份有限公司之一切權利義務，惟土地使用同意書是否同意原告承接，應由同意書出具者即改制前內政部營建署新生地開發局認定，而該局97年2月27日新開管字第0970000719號函已表示「本局92年6月6日新開管字第0920002393號函同意於興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地之效力，現已失其附麗」且該局92年10月20日新開管字第0920004782號函廢止該同意函在案，系爭土地為國有土地，92年時是新生地開發局管理，93年移撥由財政部國有財產管理至今，使用同意書是由土地管理機關或所有權人發給，本件土地管理機關已經廢止使用同意函，原告原取得之同意函已失其效力，又無取得現土地管理機關之同意函，不符非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計晝審查作業要點第4點第6小點之規定，應送書件不齊全者，縣（市）政府應予退回。況依非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點第9點規定，興辦事業計畫書要經過水利、農業、交通各主管機關的審查同意，被告各機關應該還沒有審查同意，本件的總審查是由縣政府工務處為窗口，加會其他單位審查，均審查同意之後才會由縣府工務處轉送中央，但因為都還有函請業者修改的公文，所以應該沒有通過審查。
被告退還興辦事業計畫書並依規請原告向新土地管理機關重新申請同意文件（變更編定使用同意書）並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按「非都市土地申請變更編定為『礦業用地』作為興辦事業使用，其事業之主管機關為經濟部。」「興辦事業申請人提出興辦事業用地（礦業用地）計畫書，應檢具下列書件1式7份，向土地所在地縣（市）政府申請：1.興辦事業計畫書、圖。2.非都市土地變更編定申請書（格式如附件一）。
3.申請變更編定礦業用地實測圖（應註明外圍界點地籍座標值、比例尺應與地籍圖相同）。4.地籍圖謄本（申請變更範圍應著色）及土地登記簿謄本（以最近3月內核發者為限）。5.比例尺二萬五千分之一位置地形圖。6.變更編定使用同意書（如屬公有土地者，應依第7點規定辦理）。7.興辦計畫土地使用清冊（格式如附件二）。8.依區域計畫法令，應變更為特定專用區者，其檢附土地使用計畫書應依『非都市土地開發審議規範』有關規定辦理。前項各款應送書件不齊全者，縣（市）政府應予退回。」「申請之土地其權屬公有者，依下列方式處理：未登記之公有土地，申請人得檢具目的事業主管機關證明文件向財政部國有財產局或其所屬分支機構提出申請，並由國產機關囑託土地所在地地政機關辦理測量、登記後，依本要點第4點、第5點備具書、圖件向縣（市）政府提出申請。但地方政府投資開發並經行政院核准登記為地方所有時，由該地方政府依核准範圍囑託土地所在地地政機關辦理測量、登記。已登記之公有土地，經土地管理機關同意以會勘方式辦理或取得土地管理機關出具『同意於申請案核准後變更編定為礦業用地使用之文件』，依第4點、第5點備具書、圖件向縣（市）政府提出申請。」分別為非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點第3點、第4點及第7點所規定。
五、上揭事實概要欄所載之事實，除改制前內政部營建署新生地開發局所出具同意系爭土地變更編定為礦業用地之92年6月6日新開管字第0920002393號函是否經廢止外，其餘為兩造所不爭執，並有內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函、92年10月20日新開管字第0920004782號函、92年10月3日新開管字第0920004380號函、97年2月27日新開管字第0970000719號函、蔡明高股份有限公司94年8月1日申請書、95年8月29日申請書、96年3月1日申請書、96年4月20日申請書、96年9月11日申請書、原告97年2月4日明高字第097020401號申請書、97年4月15日蔡明高字第097041501號申請書、被告91年5月27日府工水字第091998024110號函、92年6月24日府流資字第09201119660號函、92年7月17日府流資字第09201277100號函、92年10月13日府流資字第09201826330號函、94年8月25日府流資字第09401544090號函、95年9月8日府水資自第00000000000號、96年3月21日府水資字第09800449450號函、96年7月11日府水資字第0960134490號函、97年1月14日府水資字第09700158770號函、97年2月21日府工資字第09700385500號函、97年3月21日府工資字第09700593420號函、97年3月6日府工資字第09700481470號函、97年5月2日府工資字第09700869020號函、97年6月24日府工資字第09701209940號函、財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處94年12月7日臺財產中投一字第0940011752號函97年4月7日臺財產中投一字第0970001725號函、97年6月2日臺財產中投一字第0971000210號函、經濟部97年7月1日經授務字第09700089460號函、地籍圖騰本、土地第二類謄本、南投縣○○鎮○○段土地地籍圖重測結果（新地號順序）清冊、土地登記簿、經濟部中部辦公室96年12月10日經授中字第09603189600號明高工程股份有限公司變更登記表、經濟部96年12月10日經授中字第09633189600號函、100年1月21日東區規劃隊簽等件附卷可稽，為可確認之事實。
六、本件被告以原處分否准原告提出系爭土地變更編定為礦業用地申請之理由無非為：「……主旨：有關貴公司申請本縣○○鎮○○段268、269、270、271、279、280、283、284及285地號等9筆土地變更編定案准許變更為編定為礦業用地，所提興辦事業計畫乙案，請貴公司向新土地管理機關重新申請同意文件，請查照。說明：一、依據內政部營建署新生地開發局97年2月27日新開管字第0970000719號函辦理。二、上開函說明二，略以『……旨揭土地，本局93年8月3日奉院核定移交財政部國有財產局接管在案，且本局92年6月6日新開管字第0920002393號函同意於興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地之效力，現已失其附麗，故建請興辦事業申請人向新土地管理機關重新申請同意文件為宜。』三、另查內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函，其同意對象為『蔡明高股份有限公司』，貴公司雖併購『蔡明高股份有限公司』，惟是否仍有該公司權利能力，亦請一併查明。四、檢還興辦事業計畫書及公害防治計畫書各10份。」等語，固非無見。惟查：
（一）按行政處分之廢止，有別於行政處分之撤銷，前者係針對合法之行政處分所為，後者係針對違法之行政處分而為；後者使該行政處分係溯及失效，前者使該行政處分向將來失其效力，例外始生溯及既往失其效力。惟合法行政處分之廢止，僅得由原處分之行政機關為之。次按「非授予利益之合法行政處分，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。但廢止後仍應為同一內容之處分或依法不得廢止者，不在此限。」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」行政程序法第122條、第123條分別定有明文。是無論授予利益或非授予利益之行政處分，均得由原處分機關依職權為廢止，惟授予利益行政處分之廢止，依上揭法條之規定，須符合一定之法定事由，始得予以廢止，因作成時既屬合法，相對人又因而具有信賴處分之存續利益者，其廢止自應受較嚴格之限制。
（二）本件原處分主要係以原告所提改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函，因內政部營建署新生地開發局97年2月27日新開管字第0970000719號表明上開同意函「已失所附麗」，因而據以函覆原告應重新申請同意文件，進而否准原告本件申請系爭土地變更編定為礦業用地案。是兩造主要爭執改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函，是否業經原處分機關廢止而失其效力？經查：
⒈上開同意函載明同意蔡明高股份有限公司就系爭土地於興
辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地之文字（參見本院97年度訴字第471號卷第59頁）。惟該函雖記載「同意蔡明高股份有限公司就系爭土地於興辦事業計畫」之授予利益之旨，然亦附有「經目的事業主管機關核准後循程序申辦變更編定為礦業用地」之停止條件，乃附有停止條件之授予利益之行政處分，亦即該函尚非逕予同意系爭土地變更編定為礦業用地，尚需經目的事業主管機關核准後，始生應予變更編定為礦業用地之結果，並非原告提出上開同意函，即生核准系爭土地變更編定為礦業用地之必然結論，合先敘明。
⒉本件改制前內政部營建署新生地開發局於作成系爭同意函
後，被告曾以92年10月13日府流資字第09201826330號函知該局，表示被告要在辦理闢建砂石車專用道及砂石專業區，俾透過集中有效管理，解決砂石違規堆置及砂石車違規行駛等情事，故建議該局暫停受理經管土地申請變更礦業用地事宜等語（參見本院卷第123頁）。改制前內政部營建署新生地開發局遂以92年10月20日新開管字第0920004782號函，通知蔡明高股份有限公司略以：「主旨：有關貴公司申請本局經管南投縣○○鎮○○段○○○○號等9筆土地，變更編定為礦業用地一案，請查照。說明：一、依據南投縣政府92年10月13日府流資字第09201826330號函辦理。二、貴公司申請變更編定為礦業用地之土地，依南投縣政府以上開函示，該區土地該府正積極辦理闢建砂石車專用道及砂石專用區等，並建議本局暫停受理經管土地申請變更編定為礦業用地事宜（如附件）。三、有關本局經管之國有公用土地，應配合當地縣市政府之公共建設發展為優先，貴公司申請變更編定為礦業用地一案，本局當依據南投縣政府上開函示，予以暫停受理。」等語（參見本院97年度訴字第471號卷第66頁）。迄至蔡明高股份有限公司與原告合併後，原告乃於97年2月4日重新備具「興辦事業計畫書（內含系爭土地變更編定為礦業用地同意函等法定書件）」及「公害防治計畫書」等文件，並主張原告與「蔡明高股份有限公司」合併，其為合併後之存續公司，向被告提出系爭土地變更編定為礦業用地之申請（參見本院卷第171頁）。因所附前揭92年6月6日系爭土地變更編定為礦業用地同意函之原受文者「蔡明高股份有限公司」已與原告合併，原告為存續公司，該同意函是否仍有其效力有所未明，被告乃以97年2月21日府工資字第09700385500號函請改制前內政部營建署新生地開發局釋復（參見本院97年度訴字第471號卷第61頁），經該局再以97年2月27日新開管字第0970000719號函復稱略以：「……二、查旨揭土地，本局93年8月3日奉院裁定移交財政部國有財產局接管在案，且本局92年6月6日新開管字第0920002393號函同意於興辦事業計畫經目的事業主管機關核准後，循程序申辦變更編定為礦業用地之效力，現已失其附麗，故建請興辦事業申請人向新土地管理機關重新申請同意文件為宜。」等語（參見本院97年度訴字第471號卷第62頁）。
被告遂以原處分函否准原告之申請，並告知原告應向新土地管理機關重新申請同意文件，及檢還原告所檢送之興辦事業計畫書及公害防治計畫書。揆諸上開公文往來過程，被告因須闢建砂石車專用道及砂石專業區之故，乃發函建請改制前內政部營建署新生地開發局暫停受理系爭土地申請變更礦業用地事宜，該局亦應其要求，發函通知蔡明高股份有限公司，表示為配合當地縣市政府之公共建設發展，有關蔡明高股份有限公司申請變更編定為礦業用地一案應予「暫停受理」等語；另原告於97年2月4日重新提出系爭土地變更編定為礦業用地之申請時，被告對於系爭同意函之當事人存有疑義，遂函請改制前內政部營建署新生地開發局解釋，該局則表示系爭土地業經移交財政部國有財產局接管，系爭同意函「已失其附麗」，建請興辦事業申請人向新土地管理機關重新申請同意文件為宜等語。上開改制前內政部營建署新生地開發局或覆稱系爭變更編定案應「予以暫停受理」，或答以「現已失其附麗」等語，依據其函覆內容及製發上開公文之緣由觀之，前者顯係配合被告之建議所為之決定，惟因公函意旨僅稱「暫停受理」，無法認定改制前內政部營建署新生地開發局有廢止系爭同意函之本意；另後者則經改制前內政部營建署新生地開發局明確說明，係因系爭土地業於93年8月3日移交財政部國有財產局接管，故該開發局基於已非管理機關之立場，函覆被告稱系爭同意函已失所附麗，應由原告另向新土地管理機關（即財政部國有財產局）重新申請同意文件，意在表明其無權再就該函為權利事項之主張，亦未有廢止系爭同意函之意。再者，改制前內政部營建署新生地開發局以92年10月20日發文字號新開管字第0920004782號函分別發文予原告及被告，其函文內容尚有不同（分別參見本院97年度訴字第471號卷第66頁及第90 頁），前者之函文用語所謂「暫停受理」固難以認定有廢止系爭同意函之意思，而後者之函文說明三部分記載：「……惟蔡明高股份有限公司之申請案，貴府為用地編定之審核機關，有關該公司申請案與貴府闢建砂石專區重複部分仍併請妥為處理。」等語，益加無從認定改制前內政部營建署新生地開發局有為廢止系爭同意函之意思。此外，本院為查明系爭同意函是否經廢止之爭議，復函請內政部營建署城鄉發展分署（即改制前內政部營建署新生地開發局）指派承辦該業務並熟悉案情始末之人員到庭作證，經該分署指派證人即該案承辦人員邱耀輝到庭證稱：「……（當時系爭92年10月20日新開管字第0920004782號函上記載之予以暫停受理是何意？）是因南投縣政對該區的土地有公共建設的必要，建請我們對該案暫停受理，我們就依照南投縣政府的建議意旨做回應公文予南投縣政府及業者。（暫停受理的意思是指系爭92年6月6日函就廢止，不能再繼續依照該文的同意內涵來進行未完成的申請核准變更編定為礦業用地流程之意？還是說系爭92年6月6日函沒有廢止只是暫時保留，將來於相關條件許可後，可以繼續依系爭92年6月6日函來完成尚未完成的變更編定流程？）……我們系爭92年10月20日函暫停受理是依據南投縣政府的建議，我們沒有廢止系爭92年6月6日函的意思，於92年10 月20日函（指前審卷第90頁不同版本之同文號函）上就有說明清楚以南投縣政府為用地編定的審核機關，有關該公司申請案與貴府闢建砂石專業區重複部分仍併請妥為處理，系爭92年10月20日函予以暫停受理的意思就是我們依據南投縣政府的函示，因為要用作公共建設之使用而暫停受理，我們發了同意函，但程序還沒有結束，之後變更編定准不准還不知道，我們以後還要將土地移出去。……因為有上述的流程在，所以我們系爭92年10月20日函暫停受理之意思，就只是暫停受理，沒有廢止原來系爭92年6月6日函的意思，將來如果他們遇到的問題解決了，他們就可以依照相關的程序再進行下去。但我們單位發系爭92年6月6日同意函後也沒有什麼流程可以進行。（證人說系爭92 年6月6日函沒有廢止掉，意思是不是是說將來原告可以再依照系爭92年6月6日函的內容來繼續提出變更編定為礦業用地之申請？）同意函沒有廢止，繼續有效，當然可以繼續進行。……（提示本院前審卷第62頁97年2月27日新開管字第0000000000函予證人，本函說明二稱現已失其附麗是何意？）該函之失其附麗是指土地現在已經不在我們手上，之前我們同意我們並沒有辦理撤銷，國有財產局函原告稱他不適合再發同意函，我們解讀國有財產局的意思也是說我們的同意函還視同有效。我的意思是說我們之前發同意函是因為是我們經管的土地，後來土地移撥給國有財產局之後，我們就沒有管理權，以我們的觀點來講，那個文當然就無效了，因為土地已經不在我們手上了，我們沒有管理權了，我們說失其附麗的用意是這樣，上述的97 年2月27日函文內容從頭到尾都沒有廢止的字眼，該文也沒有廢止同意函的意思。今天我有經過我們單位授權，我的發言代表我們機關。」等語（參見本院卷第115頁至第119頁），已明確指出系爭同意函並未經廢止，而改制前內政部營建署新生地開發局97年2月27日新開管字第0970000719號函所稱「已失其附麗」，乃係因系爭土地已移交財政部國有財產局管理，故該開發局基於已非管理機關之立場，函覆被告稱系爭同意函已失所附麗，皆無廢止系爭同意函之意。另證人邱耀輝復證稱：「前次期日證述實在。我前次來鈞院作證之前，已經簽請奉准到庭作證，所以我是代表機關作之前的證述，之前證述之內容實在，今日有提出我們發同意書之相關審查作業相關資料。對於我前次證述之內容均有簽經長官核准，當庭提出部分簽呈資料1紙影本……」等語（本院卷第129頁），復有證人邱耀輝庭提之100年1月21日內部簽呈在卷可按（參見本院卷第184頁）。足證系爭92年6月6日同意函並未因改制前內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函文而影響其效力，是被告以該函文說明欄記載「予以暫停受理」等字，即認定屬廢止系爭同意函之意思，並據以否准原告之申請，理由稍嫌牽強。況且，系爭同意函若經改制前內政部營建署新生地開發局以92年10月20日新開管字第0920004782號函廢止，何以被告於原告於97年2月4日重新提出系爭土地變更編定為礦業用地之申請時，另以97年2月21日府工資字第09700385500號函請改制前內政部營建署新生地開發局解釋同意函是否仍有其效力之疑義？顯見被告亦不認為系爭同意函業經前開92年10月20日函所廢止。從而，被告主張改制前內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函文已廢止系爭同意函云云，自屬無據。
⒊雖然內政部營建署城鄉發展分署（改制前內政部營建署新
生地開發局）代表於列席內政部97年第32次訴願審議委員會議時陳稱略以：「……⒉改制前內政部營建署新生地開發局在92年6月6日出具新開管字第0920002393號同意函同意蔡明高股份有限公司申請辦理土地變更編定，後在92年10月13日收到南投縣政府府流資字第09201826330號函，南投縣政府表示要設立砂石專區，為配合該府政府，故依據該府來函，以92年10月20日新開管字第0920004782號函（在會場當場提出），函知蔡明高股份有限公司表示撤銷（應為廢止）92年6月6日同意函。⒊92年6月6日同意函是有經過廢止程序，已經以92年10月20日新開管字第0920004782號函知蔡明高股份有限公司，故就本案而言，申請人應該要重新申請同意書，蔡明高股份有限公司對前述92年10月20日新開管字第0920004782號函並未表示意見。（二）又92年10月20日新開管字第0920004782號函未給予財政部國有財產局，是因為當是繫案土地仍是由改制前內政部營建署新生地開發局管理中，且對本分署而言，92年6月6日同意函已被廢止，本案已經不存在，繫案土地係於93年8月3日移交給財政部國有財產局管理。（三）92年10月20日新開管字第0920004782號函會這樣寫「予以暫停受理」，是因為當時並不知道土地會移給國有財產局，且南投縣政府開放申請時，申請人仍會向該局申請。」等語（參見訴願卷不可閱卷宗第25頁），一再表示系爭同意函業經改制前內政部營建署新生地開發局92年10月20日新開管字第0920004782號函所廢止。但查，此項紀錄內容除與上開調查結果迥異外，且該證人即代表內政部營建署城鄉發展分署（改制前內政部營建署新生地開發局）列席內政部97年第32次訴願審議委員會議之人員林昌黎到庭證稱：「（證人解釋92年10月20日函有廢止前面92年6月6日函的意思，除了你口頭作這樣的說明外，有無其他的配合的具體舉措也可以看出你們有廢止92年6月6日函的意思？）其他的除公文往返外，沒有其他具體的作為可以為佐證有廢止之意，我們答覆他們後，他們也沒有做什麼反應。從92年10月20日的雙文稿，正本為南投縣政府的函也都看不出來有廢止92年6月6日函的意思，關於我說廢止前函的意思，是我們主觀上的解讀，客觀上沒有其他具體的作為。我們不否認我們的函說『暫停受理』不很明確，是想說如果南投縣政府已經沒有公共需要的話，那當事人還是可以再重新申請。……（當時你代表機關到訴願會陳述意見時，關於對92年10月20日公文的性質、意函、你們機關對本案之立場、看法，事前有經過內部的討論？有討論到92年10月20日函有廢止92年6月6日函的意思？）有跟長官討論過本案，因時隔久遠，其細節我記得不是很清楚，至於會前是否有討論到定性92年10月20日函有無廢止92年6月6日函部分，當時我只是粗略瞭解本案而已，沒有作細部的討論，且我去訴願會之前不曉得訴願會要問什麼，我當時只是依我對承辦業務的瞭解作意見陳述而已。……」等語（參見本院卷第132頁準備程序筆錄）。足見，上開與會代表有關改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函，業經該局前述92年10月20日新開管字第0920004782號函廢止在案等陳述，僅係代表人員個人主觀上的解讀，尚不得據為認定系爭同意函業經原處分機關廢止。是以，上開會議內容尚難為有利被告事實之認定。
（三）至於原處分函有關「另查內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號函，其同意對象為『蔡明高股份有限公司』，貴公司雖併購『蔡明高股份有限公司』，惟是否仍有該公司權利能力，亦請一併查明。」之內容，並非被告否准原告系爭土地變更編定為礦業用地申請之理由，此觀前揭函文係記載「惟是否仍有該公司權利能力，亦請一併查明」等語即可知，此顯未經被告審酌並作成決定。固然，第三人蔡明高股份有限公司與原告於96年9月15日簽定合併契約，約定合併後蔡明高股份有限公司為消滅公司，原告為存續公司，並經經濟部核准公司變更登記在案，分別有原告提出之經濟部中部辦公室96年12月10日經授中字第09603189600號明高工程股份有限公司變更登記表及經濟部以96年12月10日經授中字第09633189600號函存卷可查（參見本院卷第63頁、第109頁）。依照公司法第319條準用第75條之規定，蔡明高股份有限公司既為消滅公司，而原告為存續公司，則消滅公司蔡明高股份公司所享有之權利或應盡之義務應由原告概括承受。惟系爭同意函為申請系爭土地變更編定為礦業用地之必備文件，為非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點第7點所明定。依據上開審查作業要點第4點及第5點規定，興辦事業申請人提出興辦事業用地（礦業用地）計畫書，應檢具興辦事業計畫書、圖，包括交通位置圖、用水計畫、公害防治計畫，若位於山坡地或森林區內，尚應擬具水土保持計畫等，顯見一般土地變更編定為礦業用地之興辦事業，攸關交通、用水、水土保持、環保衛生等公共安全事項，與申請人之執行能力、信用擔保等有關，具有一定程度之屬人性，是行政機關為相關申請案件審查時，尚非不能於分析及比較當事人差異性之後而為不同之處置，故有裁量空間。然此部分既未經被告於作成原處分時所斟酌，已如前述，自不能以此行政機關有裁量權為由而為不利原告之事實認定。
（四）綜上所述，本件原告所提改制前內政部營建署新生地開發局92年6月6日新開管字第0920002393號同意函，既未經該局廢止而失其效力，又該局97年2月27日新開管字第0970000719號函所載上開同意函「已失所附麗」，僅在表明系爭土地業於93年8月3日移交財政部國有財產局接管，該開發局基於已非管理機關之立場，說明其無權再就該函為相關權利事項之主張，亦無廢止該同意函之意，則原處分以此為由函覆原告應重新申請同意文件，進而否准原告關於系爭土地變更編定為礦業用地案之申請，並未進一步為實體性審查，其認事用法即難認無違誤。訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合。從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又非都市土地申請變更編定為礦業用地作為興辦事業使用，其事業之主管機關為經濟部，而興辦事業申請人提出興辦事業用地（礦業用地）計畫書，應檢具相關書件向土地所在地縣（市）政府申請，其書件應包括興辦事業計畫書、圖、非都市土地變更編定申請書、申請變更編定礦業用地實測圖（應註明外圍界點地籍座標值、比例尺應與地籍圖相同）、地籍圖謄本（申請變更範圍應著色）及土地登記簿謄本（以最近3月內核發者為限）、比例尺二萬五千分之一位置地形圖、變更編定使用同意書、興辦計畫土地使用清冊等，而應送書件不齊全者，縣（市）政府應予退回，為非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點第3點、第4點所明定。可見，系爭申請案件應先經被告辦理初審，就相關文件為書面審查，嗣由中央主管機關經濟部進行複審。本件僅由被告辦理初審，尚未經經濟部進行複審，為被告陳明在卷。本件原告之訴雖有理由，惟原告之申請是否符合其他要件，應否准許其就系爭土地准許變更編定為礦業用地，尚待被告及經濟部依非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點之相關規定為實體性之審查，且上開機關就此部分亦有行政裁量決定權，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，本院自應認原告有關「命被告就原告97年2月4日申請南投縣○○鎮○○段268（依原申請附圖所示部分土地）、269、270、271、279、
280、283、284及285地號等非都市土地變更編定案作成准許變更編定為礦業用地之行政處分」部分之起訴，並未達全部有理由之程度。因此，原告在請求命被告遵照本院判決之法律見解對原告作成行政處分部分為有理由，應予准許；其餘部分則無理由，應予駁回（參照各級行政法院92年度行政訴訟法律座談會法律問題第8則決議）。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 21 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 4 月 21 日
書記官 莊 啟 明