臺中高等行政法院判決
99年度訴更一字第5號99年7月20日辯論終結原 告 甲○○
乙○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 饒斯棋 律師複 代理人 李建德 律師上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98年6月23日臺內訴字第0980082701號及第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院於98年9月24日以98年度訴字第100號裁定駁回原告之訴，原告不服，提起抗告，經最高行政法院於99年1月21日以99年度裁字第78號裁定發回本院更為審理，本院更為判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件起訴狀送達後，原告追加「被告應賠償原告甲○○經濟損失35,706元、原告乙○○經濟損失66,312元，並自訴狀送達之翌日起至清償日止，各按年利率百分之五計算之遲延利息。」之聲明，雖該聲明之追加為被告所不同意，有本院99年3月18日準備程序筆錄在卷足憑（參見本院卷第73頁）。但查，原告所為上開訴之追加，係依行政訴訟法第7條規定，於同一程序中，合併請求損害賠償之訴，經核其訴之追加，與原已起訴部分可共有相同訴訟程序，且有利於當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之追加尚屬適當，應予准許。
二、事實概要：被告為開○○○區○○○○○○路苗栗車站特定區用地取得需要，經報奉內政部以96年3月2日內授中辦地字第0960042054號函核准區段徵收苗栗縣○○鎮○○○段○○○○○○號等1,596筆土地，並一併徵收區段徵收範圍內之私有土地改良物，被告乃據以96年3月7日府地權字第0960034098號公告徵收，公告期間：自民國（下同）96年3月14日起至96年4月12日止，合計30日。原告甲○○所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○段475地號土地及原告乙○○所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○段934、935及1035地號土地（上開地號土地合稱系爭土地）位於上開區段徵收範圍內，被告依系爭土地調整輪作、休耕紀錄、林務局農林航空測量所航照圖，暨其所委託辦理徵收範圍內土地現況調查及地上物查估作業之亞興測量有限公司（下稱亞興公司）於95年1月間之查估照片，認定原告於系爭土地種植之農作物與正常種植情形不相當，有土地徵收條例第5條第1項第4款規定情事，乃依土地徵收條例第5條第3項規定，以97年8月28日府地權字第0970128495號函通知原告：「臺端位於本縣高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收範圍內所種植之農林作物不予補償，為配合公共工程施工，請於即日起至97年10月5日止自行遷移完竣，逾期未遷移完竣者，且妨礙施工時，依法就地剷除……。」。原告不服，主張早於92年至94年間，於系爭土地已種植白千層、側柏、土肉桂、香椿等農作改良物，是被告公告徵收之內容，在程序上有違土地徵收條例施行細則第21條規定；且被告僅憑亞興公司所查估提列之與正常種植情形不相當之清冊，即作成均不予補償之行政處分，有違司法院釋字第516號及第652號解釋意旨云云，提起訴願，遭決定不受理，原告仍未甘服，提起行政訴訟，案經本院以98年9月24日98年度訴字第100號裁定（下稱更審前裁定）駁回原告之訴，惟抗告最高行政法院後，經該院以99年1月21日99年度裁字第78號裁定將更審前裁定廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
（一）按行政訴訟法第5條規定：「（第一項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第二項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」本案之原告要求被告，應就系爭土地上之土地改良物徵收補償費，作成核發原告甲○○共計新臺幣（下同）152,020元、原告乙○○共計148,530元之行政處分；同時並賠償原告甲○○經濟上損失共計35,706元、原告乙○○經濟上之損失共計66,312元，並自訴狀送達之翌日起自清償日止，按年利率百分之五計算之遲延利息。
（二）按本案原依土地徵收條例第18條之規定：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。」故徵收公告上，應以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人，乃特別表明保護土地權利關係人權益之意旨，同條例第22條第1項規定，土地權利關係人應於公告期間內提出異議之期間計算，自應以主管機關將徵收公告以書面合法通知土地權利關係人時起算30日，俾符以公告期間作為人民權利救濟期間時，應作有利於人民行使其權利之解釋，以符合有效法律保護之憲法意旨。該異議、復議程序既為行政程序，故土地徵收條例就各該程序未設特別規定者，應適用行政程序法相關規定，自不待言。此觀最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（一）之決議文自明。是故：
⒈有關土地徵收條例第18條所為之公告，則依土地徵收條例
施行細則第21條之規定，應載明下列事項：一、需用土地人之名稱。二、興辦事業之種類。三、核准徵收機關及文號。四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。五、公告期間。六、得提出異議及行政救濟之期限。七、公告徵收後之禁止事項。八、得申請一併徵收之要件及期限。九、其他依規定應公告之事項。徵收農作改良物或未經登記之建築改良物，其公告應載明應受補償人之姓名、住所。第一項公告應附同徵收土地圖，公布於該管直轄市或縣（市）主管機關之公告處所及被徵收土地或土地改良物所在地。此立法之目的，系在確保行政處分之合法性及實現憲法第15條明定保障人民財產權之意旨。
⒉本案所爭之事實，緣係被告所辦理之高速鐵路苗栗車○○
○區○區段徵收時，對原土地所有權人於區段徵收之土地範圍內所種植之農、林作物，均作成不予補償之違法行政處分，致原告甲○○、乙○○等2人不服，依法提起訴願及行政訴訟，以維護自身及憲法上基本權之保障。而本案之原告甲○○、乙○○等2人，係在92年及94年間，即早已在系爭土地上，種植白千層、側柏（肖楠）、土肉桂、香椿等農作改良物。今被告依據96年3月7日府地權字第0960034098號公告徵收系爭之土地。惟針對此公告及土地改良物補償清冊，原告等乃在公告之救濟期限內，即自96年4月7日起，已陸續向被告提出申請查明系爭之土地改良物未表明所徵收補償事項；且該徵收公告之內容，並未載明是否為補償之意思表示。故被告96年3月7日府地權字第0960034098號之公告徵收內容，在程序上即係有違土地徵收條例施行細則第21條之規定。亦即，有關行政處分之構成要件，係指法律上以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認者，方符法律明確性原則；亦使該行政處分能受到人民可得遵循之效果。今本案之徵收補償內容並未於公告時載明是否補償及補償金額之多寡，則該徵收自始即不明確。是故，後續始有被告之96年4月18日府地權字第0960052648號、96年7月10日府地權字第0960096568號、96年10月8日府地權字第0960132286號等要求亞興公司複估之函文可資證明。
⒊次按行政法上所謂重覆處分係指行政機關對外所為公法上
之單方行為，純屬單純之意思通知，對於當事人申請事項並無准駁之表示，亦不生法律上之任何效果，自不得為行政訴訟之標的。而第二次裁決是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若對於原裁決理由或教示規定有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。亦即所謂重覆處分係指行政機關對既有存在之行政處分，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，均屬重覆處分，不生任何法律效果；而所謂第二次裁決，則指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更先前處分即所謂第一次裁決之事實及法律狀況而言（參照吳庚「行政法之理論與實用」增訂八版，第339頁），二者均以已有行政處分存在為前提。
⒋是故，依被告96年4月18日府地權字第0960052648號、96
年7月10日府地權字第0960096568號、96年10月8日府地權字第0960132286號等要求亞興公司複估之函文，均係就此徵收補償之處分，對原告2人等重新為實體上審查並另有所處置，此係第二次裁決無疑。而迨至97年8月28日，被告始發府地權字第0970128495號函，告知原告甲○○、乙○○等2人位於苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段之徵收範圍內所種植之農林作物均不予補償之行政處分。則上述有關之行政處分，原告2人均向被告異議在案，而異議及救濟亦均因被告故意延宕期間，致原告2人等耗費不貲之勞力、時間及費用。亦即，依行政程序法第9條之規定，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。被告就本案原告等2人之異議，恣意拖延答覆時間；且就本案原告等之訴願，其亦於原告等提出訴願後逾5個月，始提請內政部為訴願決定之函文，此早已逾訴願決定之法定期間。蓋依訴願法第85條之規定，訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以1次為限，最長不得逾2個月。前項期間，於依第57條但書規定補送訴願書者，自補送之次日起算，未為補送者，自補送期間屆滿之次日起算；其依第62條規定通知補正者，自補正之次日起算；未為補正者，自補正期間屆滿之次日起算。故此等由被告所未遵守法程序及未明確載明行政處分之不利益，均一概由原告等承受，顯然違背憲法上正當法律程序，及對人民基本權均未保障；亦即，憲法上所規定人民基本權利之主要功能，乃是在於保障人民免於遭受國家權利濫用之侵害，是以其主要所具有者，乃為防禦權之功能，以對抗來自國家方面之侵害。而與人民相對之國庫行政，於近代以來由於人權思想之勃興，在私人與在具有私法人地位之國庫行政上，相對人間亦發生「基本權利衝突」之問題。
⒌按人民對行政機關之行政行為，乃本依正當合理之信賴，
相信其必遵守法定程序之要求，且在確保人民權利下，始實施行政作為。此項信賴保護原則之根本意涵，即指：倘若國家行為（不論是行政、立法或司法）枉顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預期之負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公共利益之必要，此種行為即不得為之。至於其適用要件，則不外須具備信賴基礎、信賴表現、值得保護之信賴。換言之，構成信賴保護，首先，須有一個令人信賴的國家行為，而此必須有一個有效表示國家意思的法的外觀，如此方具備信賴基礎。其次，當事人必須因信賴而展開信賴行為，而此等信賴行為必須與信賴基礎間具有因果關係，且須屬正常的善用行為，如此方具備信賴表現。再者，當事人對於信賴基礎之獲得，必須非基於惡意之詐欺、脅迫或其他不正當方法，亦無因故意或過失對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，亦無明知違法或因重大過失而不知之情事者，如此方具備值得保護之信賴。今被告97年8月28日府地權字第0970128495號函，係針對前述96年4月18日府地權字第0960052648號、96年7月10日府地權字第0960096568號、96年10月8日府地權字第0960132286號等要求亞興公司複估之函文，性質上係乃就本案公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦即對亞興公司所為複估後總結之法律效果，故性質上屬第二次裁決，而並非重覆處分，殆無疑義。
⒍今訴願管轄機關之決定與臺中高等行政法院98年度訴字第
100號裁定，均未就原告等之財產所遭受之侵害，於程序上捍衛人民基本權之制度，而一昧援引最高行政法院75年度判字第822號判例中所謂之「……地上改良物所有權人預知土地將被徵收，乃違反從來之使用，搶行種植，倖圖領取鉅額補償費，則已屬投機行為，……」為理由，技術性規避土地徵收條例上所設計保障人民財產權之制度，而其均未提出任何證據，證明原告2人等之搶種行為；而此項針對徵收之補償，亦均屬人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。或人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而得依訴願法第2條及行政訴訟法第5條之規定，提起課予義務訴願及行政訴訟救濟之標的。故自當先請臺中高等行政法院撤銷有關被告針對本案所為相關違法之行政處分後，判命被告作成核發原告等共計300,550元之行政處分，方符合憲法上保障人民財產及救濟制度設計之目的。
⒎而針對有關被告所辦理之擬定高速鐵鐵路苗栗車站特定區
計畫案，內政部於94年4月12日星期二，亦早於營建署601會議室，就本案作成內政部都市計畫委員會第606次會議紀錄，其中，專案小組針對是否開發興建苗栗縣高速鐵鐵路苗栗車站特定區計畫乙案之審查意見略為「……基於下列不確定因素，本特定區計畫目前尚無開發之急迫性，建議本案暫予保留，俟未來高鐵苗栗車站興建，營運時程及相關開發內容確定後，再據以調整本特定區計畫內容，重新考量以高鐵臺鐵車站週邊地區為優先發展地區……」云云，可知被告於94年4月當時，對於所辦理之高速鐵鐵路苗栗車站特定區之計畫案，是否為區段徵收？本即係屬未確定之土地徵收案，此觀被告針對本案所提出之內政部都市計畫委員會第606次會議紀錄之內容自明。故本案應屬被告搶行徵收之問題，自不發生原告等2人預知土地將被徵收，乃違反從來之使用，搶行種植，倖圖領取鉅額補償費之疑慮。因之，被告諉言指摘原告等2人預知土地徵收而搶種作物之理由並不可採。
（三）而本案之被告，則僅憑其委託之亞興公司所查估提列之與正常種植情形不相當之清冊，即作成均不予補償之行政處分。亦即被告之苗栗縣辦理徵收土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例中，該第4條及第6條之規定，而據以作成均不予補償原告甲○○、乙○○等2人所受損失之決定，則此係有違司法院釋字第516號解釋，所謂「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障」之意旨。因之：
⒈該承辦之亞興公司，係依被告95年9月8日府地權字第0950
119840號函受委託辦理查估作業，其如何能於95年1月19、20日現場攝影本案系爭土地上是否有種植農作改良物？而以此判定為有違反土地從來使用之證明，此是否有違經驗法則及論理法則？且本案自95年10月14日現場查估後，才於97年8月28日府地權字第0970128495號函限期遷移（45天內），此行政作業是否有違背比例原則？⒉上開被告98年4月22日府地權字第0980065909號函，係依
據苗栗縣辦理徵收土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例第4條以及第6條之規定，辦理不予補償之行政處分，其查估補償清冊內，僅有列補償金額，並將超出種植面積不予補償之部分載明（即僅就埔頂段第934、935地號之白千層部分有記載），則何以被告就本案系爭土地之農作改良物，竟為全部不予補償之行政處分？此亦係屬被告於行政裁量之濫用。
⒊依據原告甲○○、乙○○2人所提出之苗栗縣○○鎮○○
段○○○○段第475地號○○○鎮○○段○○○段第934、
935、1034、1035等四筆地號之土地登記謄本、地籍圖及現場照片，可看出原告甲○○、乙○○2人，於該筆地號上所種植作物之數量、面積與生長情況，依經驗法則及論理法則之推演，均非該亞興公司所查估提列之內容說明中所述之與正常種植情形不相當之情形。
⒋有關本案原告甲○○、乙○○2人何以在系爭之土地上種
植白千層、側柏（肖楠）、土肉桂、香椿等農作改良物，乃因應我國加入世界貿易組織（WTO）後，農地資源調整減產，配合推動平地造林，紓解農產品產銷失衡現象，增加平原地區綠地面積，並結合產業、人文與景觀，發展休閒產業。依照行政院90年8月31日臺90農字第050355號函核定之平地景觀造林及綠美化方案自行植栽相關之作物，避免外來物種入侵，降低二氧化碳，以維生態環境。故被告委託亞興公司所查估提列之清冊與該說明之與正常種植情形不相當之情形，均非事實，自無所謂故意搶種以謀取徵收補償費額之情事。
⒌復查，依據苗栗縣後龍鎮公所農業課休耕轉作之現場實勘
報告及該補償費收據，顯示未有與正常種植情形不相當之情形，始得請領該款項。亦即依據苗栗縣後龍鎮公所農業課所辦理休耕轉作之現場實勘結果可知，原告等原所有坐落於苗栗縣○○鎮○○段○○○○段第475地號○○○鎮○○段埔頂段第934、935、1034、1035等四筆地號之土地所種植之農林作物均屬正常種植情形（從小苗種起），並無搶種而欲溢領徵收補償費之情形。
⒍是故，本案之被告憑其委託之亞興公司查估提列之與正常
種植情形不相當之清冊，而針對該苗栗車○○○區區段之徵收範圍內所種植之農林作物全面不予補償之決定，顯然認定錯誤。且因原應發給之補償費客觀上既根本未補發，已有違補償應相當之憲法上針對基本權保障之要求，而呈現嚴重之違法狀態。故於此情形，為貫徹補償應相當及應儘速發給之憲法要求，直轄市或縣（市）政府應無不為撤銷之裁量餘地；亦即應於相當期限內，依職權撤銷該已確定之違法補償處分，另為適法之補償處分，並通知需用土地人繳交補償費轉發原土地所有權人。因之，依司法院釋字第652號解釋，逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即失其效力，此方符憲法保障人民財產權之意旨。⒎而上述所謂相當期限，應由立法機關本於儘速發給之憲法
要求，以法律加以明定。於法律有明文規定前，鑑於前述原補償處分確定後始發現錯誤而應發給補償費差額之情形，原非需用土地人所得預見，亦無從責其預先籌措經費，以繳交補償費之差額，如適用土地法、土地徵收條例等上開法律規定，要求直轄市、縣（市）政府於15日或3個月內通知需用土地人繳交補償費差額，並轉發原土地所有權人完竣，事實上或法律上（如預算法相關限制等）輒有困難而無可期待，故有關相當期限之認定，應本於儘速發給之原則，就個案視發給補償費差額之多寡、預算與預備金之編列及動支情形、可合理期待需用土地人籌措財源之時間等因素而定。然為避免直轄市或縣（市）政府遲未發給補償費差額，致原土地所有權人之權益受損，參酌前揭因素，此一相當期限最長不得超過2年。
⒏關於上開相當期限之起算日，因原補償處分之違法係直轄
市或縣（市）政府據以作成原補償處分之地價標準認定錯誤所致，直轄市或縣（市）政府應提交地價及標準地價評議委員會重行評議或評定，以資更正（參照土地法第154條、第165條及第247條、土地徵收條例第22條及第30條、平均地權條例第15條及第46條等規定），故於法律有明文規定前，上開相當期限應自該管直轄市或縣（市）政府地價及標準地價評議委員會重行評議或評定結果確定之日起算。其中原補償處分之違法如係因原公告土地現值錯誤所致，而有所更正，則應自該管直轄市或縣（市）政府經地價及標準地價評議委員會評議更正公告土地現值之公告確定之日起算。
（四）本案應撤銷原行政處分及核發徵收補償費之理由，乃因依被告97年8月28日府地權字第0970128495號函謂，有關對原告甲○○、乙○○位於苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收範圍內所種植之農林作物不予補償，為配合公共工程施工，請於即日起自97年10月5日止自行遷移完竣，逾期未遷移完竣者，且妨礙施工時，依法就地剷除。該等事實，緣係依據被告於95年9月起，委託該亞興公司辦理高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收地上物查估而提列出與正常種植情形不相當之清冊。此公文書所指陳之內容並非確切具體之事實，應不足採信。因：
⒈依本案所稱之行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項之規定自明。且凡人民對於行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者，均得依法提起訴願或行政訴訟。而所謂行政處分指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，倘以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符，此亦為司法院釋字第423號解釋所明白揭櫫。因此，本案之原告2人等，既早已於96年4月7日起，即於公告徵收之異議期間內，對被告96年3月7日府地權字第0960034098號之公告徵收之內容，提出異議。因之，始發生後續有被告之96年4月18日府地權字第0960052648號、96年7月10日府地權字第0960096568號、96年10月8日府地權字第0960132286號等要求亞興公司複估之函文。今被告自始故意未提出上開對原告等有利之事實，更促使訴願管轄機關與臺中高等行政法院作出錯誤之判斷，實有怠忽行政作為之注意義務，此觀被告於行政訴訟答辯書中所載辦理高速鐵路苗栗車○○○區○區段徵收之流程上，均隻字未提上述原告等2人之申請復查書自明。況被告96年3月7日府地權字第0960034098號之公告徵收之內容，既經被告函請亞興公司另為複估，則是項徵收公告即非於公告期滿發生徵收之效力，是故本案自應以被告97年8月28日府地權字第0970128495號函為最終決定之行政處分自無庸疑！⒉另依行政程序法第16條第1項、訴願法第10條之規定，行
政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或個人名義所為之行政處分，其訴願之管轄，向原委託機關提起訴願。因之，本案雖係由亞興公司所查估提列與正常種植情形不相當之農林作物清冊。惟此仍係屬被告97年8月28日府地權字第0970128495號函所為不予補償之行政處分無疑。此亦為兩造當事人所不爭之事實。
⒊又本案原告等2人所依據為訴訟標的之法律關係，係請求
臺中高等行政法院撤銷被告所為97年8月28日府地權字第0970128495號函否准之行政處分，另為適法之處分；並依土地法第238條、土地徵收條例第5條之規定，核發徵收補償費予原告。因本案被告97年8月28日府地權字第0970128495號函所為不予補償之行政處分，根本未依行政程序法第96條之規定，表明其為行政處分之意旨及賦予當事人救濟之機會；亦即當事人若不服該等行政處分之救濟方法、期間及其受理機關均未於處分書上載明，此即違背學理上所稱之教示制度。自亦屬程序上欠缺正當性而屬有明顯重大瑕疵之行政行為。本案於土地徵收時，被告未將其委託亞興公司所查估提列與正常種植情形不相當之農林作物清冊及判斷標準以書面通知權利人，責令土地權利關係人於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出異議，有使土地權利關係人根本不知如何爭訟以保障自身權益及喪失救濟途徑之嫌，是有可歸責於被告之事由。
⒋再查，本案於訴願前，原告甲○○、乙○○等2人，亦於
97年9月11日向被告提出陳情。依據行政機關處理人民陳情案件要點第6點明定，陳情之處理時限不得超過30日；其未能在規定期限內辦結者，應依分層負責簽請核准，並將延期理由以書面告知陳情人。則本件原告甲○○、乙○○2人之陳情，早已逾上述期限。又本案原告亦於97年9月23日向被告提出訴願。按原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，此為訴願法第58條第3項所明定。而被告及訴願管轄機關之決定，何以延宕之理由均付之闕如！再依訴願法第85條第1項之規定，訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以1次為限，最長不得逾2個月。而原告甲○○、乙○○2人所提出之訴願，依卷內資料可稽，早已逾訴願決定之期限，則被告對人民財產權之保障置於何處？又行政程序法第114條第1項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……」，同條第2項規定：「前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」故有關本案因逾期所為之訴願決定，自無從於行政訴訟程序中獲得補正（參照臺中高等行政法院97年度訴字第251號判決）。
⒌另依被告行政訴訟之答辯書中可見，其乃係援引92年3月6
日府工都字第0920020577號函、92年10月27日府工都字第0920107335號函所召開之座談會、93年3月25日、95年1月19日所召開之公開展覽說明會等，作為人民預知土地將被徵收，乃違反從來之使用，搶行種植，倖圖領取鉅額補償費，則已屬投機行為之理由，而不顧土地法第227條及土地徵收條例第18條所謂公告程序之效力；亦未依土地徵收條例第10條第2項之規定，由需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。並且依土地徵收條例第22條第1項及第2項之規定，土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。
⒍上述由土地權利關係人所得提出之異議、復議等，均係屬
正當法律程序之一環。惟被告違背程序正義，不予原告公平合理之補償，藉由未發放系爭範圍土地之地上物補償費，用以降低苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段之徵收開發所需耗費之成本費用，殊難謂無濫用權力之違法行為，且其並未具體提出與其他土地所有權人之協調紀錄為證，亦未陳明基於何種事實之需要，即全面不予補償該區段徵收之地上物應為補償之事實，要難阻卻其有意所為不公平處分之違法責任。是若以被告援用之最高行政法院75年度判字第822號判決為斷，則有關行政機關一旦為公共工程之相關座談會、公開展覽說明會等時，即可表示人民已有預知土地將被徵收之嫌，進而此時點之後，土地所有權人均不得再自由使用、收益、處分其土地，任由需地機關隨意決定何時徵收，此豈非永遠置人民財產權之保障於不顧？亦又置土地徵收條例中設計公告、書面、合法通知制度目的於何處？⒎按土地之徵收，係依土地法第222條之規定，由中央地政
機關核准，而直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，依土地法第227條之規定應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。故原土地所有權人及他項權利人需俟直轄市或縣（市）地政機關踐行公告、書面、合法通知程序，始確實知悉該土地何時已被徵收。因之，該類座談會或公開展覽說明會等，均不足以取代公告、書面、合法通知程序，否則一旦行政機關召開座談會或公開展覽說明會後，人民既不知何年何月始被行政機關徵收所需用地，此無異責令人民對自有財產合法有效利用之權能形同緣木求魚、陸上行舟？
（五）查苗栗縣辦理徵收土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例第10條第1項之規定：「遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作改良物，本府得依當地之情形核實查估，辦理補償；其有認定之困難或產生糾紛時，得委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員會評定之。」則本案中，由被告於委託亞興公司進行查估之內容，並未針對作物種類、等級、種植面積或數量等，予以確答是否補償？或賦予當事人任何聽證、聲明異議、或陳述意見之機會，致當事人無從就自己實體上之權利有任何主張，即為片面決定均不予補償原土地所有人於地上物之損失，此即屬侵害人民之基本權。蓋因原告等程序利益既均遭被告蓄意漠視而未保障，自無從實現實體權利；而憲法上所列之基本權的序列上，用以衡量的根本基準，仍然是與人性尊嚴的連結程度為標準，因為基本權理論完全建立在保障人性尊嚴的動機上面，如果行政機關對於財產權之侵害，亦同時達到剝奪生存工具的程度，而能與侵害人性尊嚴相連結時，自然應需受到較嚴格之審查標準。質言之，本案中，被告對原告甲○○、乙○○2人所種植之農林作物不予補償之行政處分，係對人民財產權有侵害之事實存在，自須受到憲法上較嚴格的規範審查密度所限制，非謂行政行為得以恣意妄為，而忽略因該侵害人民財產權所實施之徵收程序，其手段與目的間須具備實質正當性。因此：
⒈就被告認定原告2人等對系爭之土地違反從來之使用，搶
行種植高價值之作物，係與土地徵收條例第5條第1項第4款所謂農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分之規定不符。惟綜觀土地徵收條例制定本條之內容，並無以違反從來之使用、高價值作物、搶種等為要件。故本案被告之認定，乃增加實體法上所未有之要件。
⒉更甚者，被告指稱原告2人等，於95年後改種高價值之林
作物，顯係錯誤之觀念。按所謂高價值與否之作物，於苗栗縣辦理徵收土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例所列之附表中，即已明示各類作物之價值。而原告甲○○、乙○○2人，位於系爭土地上種植白千層、側柏（肖楠）、土肉桂、香椿等農作改良物之價值僅貳拾餘萬元，何來高價值作物之認定？故若原告有搶種高價值之林作物之行為，何不栽植價值較高且較易為種值、更迅速成長之龍柏、萬年柏、倒地柏；而卻要栽植較為費時冗工且便宜之白千層、側柏、土肉桂、香椿等農作改良物？
（六）綜上所述，原告因被告之徵收行為導致財產上之損害，為此，原告依據行政訴訟法第5條第1項規定提起課予義務訴訟，並依行政訴訟法第7條合併提起損害賠償之訴，並聲明求為判決：
⒈被告97年8月28日府地權字第0970128495號函關於原告甲○○及乙○○部分及訴願決定均撤銷。
⒉應命被告作成核准發給原告甲○○徵收農作改良物補償費
152,020元、原告乙○○徵收農作改良物補償費148,530元之行政處分，並自訴狀送達之翌日起至清償日止，各按年利率百分之五計算之遲延利息。
⒊被告應賠償原告甲○○經濟損失35,706元、原告乙○○經
濟損失66,312元，並自訴狀送達之翌日起至清償日止，各按年利率百分之五計算之遲延利息。
⒋訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）查，依苗栗縣後龍鎮92年第2期、93年第2期、94年第1期及94年第2期水旱田利用調整輪作、休耕直接給付獎勵金發放清冊載明，原告甲○○所有之475地號土地，其休耕申請種植項目分別為，92年第2期田菁、93年第2期大豆類、94年第1期大豆類及94年第2期青皮豆，並無申請輪作白千層、肖楠、土肉桂、香椿等農作改良物；另原告乙○○所有之934、935及1035地號等3筆土地，其休耕申請種植項目分別為，92年第2期田菁、93年第2期大豆類、94年第1期大豆類及94年第2期青皮豆，僅1035地號未於94年第2期申請休耕或輪作，並無申請休耕種植或輪作白千層、肖楠、土肉桂、香椿等農作改良物。況原告是否有依規定休耕，苗栗縣後龍鎮公所均會至現場勘查認定無誤後，始會編造輪作獎勵清冊聲請核撥補助款，綜上所述，依獎勵金發放清冊所載，原告2人其土地自92年到94年間從來使用之經驗皆為種植旱作及農作物，並無休耕種植或輪作白千層、肖楠、土肉桂、香椿等農作改良物，依客觀資料所載原告2人顯係於95年間始種植白千層、肖楠、土肉桂、香椿等較為高價之林作物，原告2人陳稱92年及94年即已種植白千層、肖楠、土肉桂、香椿云云，顯與事實不符，違反其地從來使用。
（二）次查，被告向農委會林務局農林航空測量所申請之91年至95年間彩色航空照片影像及正射影像圖檔，其拍攝時間分別為91年6月11日、92年7月29日、93年7月12日、94年10月11日、95年10月25日，經與地籍圖套繪後可以發現：
⒈1035地號：92年、93年於拍攝當時並未種植作物，94年僅有少許種植，至95年始有較多之種植面積。
⒉934、935地號：92年於拍攝當時並未種植作物、93年於拍
攝當時有種植作物、94年於拍攝當時大部分土地面積並未種植作物，甚至於95年於拍攝當時仍未種植作物。
⒊475地號：92年於拍攝當時並未種植作物、93年於拍攝當
時有種植作物、94年於拍攝當時並未種植作物，甚至於95年拍攝當時仍未種植作物。綜上客觀資料所示，原告2人陳稱92年及94年即已種植白千層、肖楠、土肉桂、香椿云云，顯與事實不符。
（三）又依亞興公司於95年1月19日至20日間於本區段徵收範圍現場攝影可知，除原告乙○○所有1035地號土地已有種植林作物外（該筆土地於94年第1期有申請輪作，申請項目為大豆類，故其應為94年底左右種植林作物，與彩色航空照片影像之實際情況相符），其餘934、935、475地號3筆土地現場並無種植作物（與彩色航空照片影像之實際情況相符）且雜草叢生。
（四）另有關「擬訂高速鐵路苗栗車○○○區○○○○○區段徵收範圍內之多數地主與民眾皆於92年至93年間之座談會與93年及95年間之都市計畫公開展覽說明會即可知○○○區段徵收作業將持續推動，而被告亦於95年1月19日辦理主要計畫第二次公開展覽說明會，原告顯係預知系爭土地將被徵收，臨至徵收前搶種倖圖領取鉅額補償費，其搶種已屬投機行為，被告倘仍發給補償費，有違一般誠信原則，若仍發給原告補償費則與最高行政法院75年度判字第822號判決意旨：「地上改良物所有權人預知土地將被徵收，乃違反從來之使用，搶行種植，倖圖領取鉅額補償費，已屬投機行為，如仍由政府機關予以徵收發給補償費，殊違一般誠信原則。」相違背。
（五）查系爭公告區段徵收被告以96年3月5日府地權字第0960033358號函通知各土地所有權人、土地改良物所有權人（所有人、使用人、耕作人）及他項權利人，被告並於96年3月14日至96年4月12日辦理公告區段徵收，並提供「苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收農作物補償費清冊」等陳列於苗栗縣後龍鎮公所、竹南地政事務所，及被告地政局供閱覽，其中原告魏展彬所有之1034地號土地上之農作改良物，被告全部給予補償金額為138,948元，其亦於96年4月27日全數領取完畢，原告乙○○所有之1035地號土地上之部分農作改良物，被告給予部分補償金額為1,692元，其亦於96年4月27日全數領取完畢。至於原告乙○○所有之1035地號土地上之其他土肉桂、香椿及原告所有之系爭475、934、935地號土地上之農作物係屬土地徵收條例第5條第l項第4款規定與正常種植情形不相當者，故被告認為係屬搶種，故未列入徵收補償之範圍內，故於97年8月28日通知苗高區段徵收範圍內所有權人包含原告2人，不予補償之農作物，為配合區段徵收公共工程施工，自即日起至97年10月5日止自行遷移完竣，逾期未遷移完竣者，且妨礙施工時，依法就地剷除。
（六）末查，原告陳稱其於92年起即已在系爭土地上種植白千層、肖楠、三角楓及土肉桂等農作改良物；復依原告所提94年農戶種稻及輪作、休耕申報書，明確記載於475、934、935地號土地係欲休耕種植青皮豆，二者顯係互相矛盾，揆諸前揭說明，原處分並無不合，應予維持，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、按土地徵收條例第5條第1項第4款及第3項規定：「徵收土地時其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限……四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。……」「第一項第三款及第四款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」同法第23條第1項規定：「被徵收之土地或土地改良物自公告日起，除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內申請登記者外，不得分割、合併、移轉或設定負擔。土地權利人或使用人並不得在該土地為建築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為農作改良物之增加種植。
其於公告時已在工作中者，應即停止。」同法第31條第3項規定：「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」另「農作改良物之種類顯與正常種植不相當者，其不相當部分不予補償。」復經苗栗縣辦理徵收土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例第6條第1項規定甚明。
六、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告92年3月6日府工都字第0920020577號函、被告92年10月27日府工都字第0920107335號函、被告93年3月17日府工都字第09300260931號函、被告93年3月17日府工都字第0930026093號公告、被告93年3月17日府工都字第0930026093號函、內政部94年4月29日內授營都字第0940082882號函、被告95年1月9日府工都字第09500046081號函、被告95年1月9日府工都字第09500046082號公告、內政部95年5月4日內授營都字第0950802397號函、被告95年12月6日府地權字第0950163312號開會通知單、被告95年9月1日府商都字第0950115907號函、被告95年9月8日府地權字第0950119840號函、內政部96年3月2日內授中辦地字第0960042054號函、被告96年3月5日府地權字第0960033358號函、被告96年3月7日府地權字第0960034098號公告、被告96年4月16日府地權字第0960056312號函、被告96年4月16日府地權字第0960056319號函、被告96年4月16日府地權字第0960056320號函、被告96年4月16日府地權字第0960056321號函、被告96年4月18日府地權字第0960052648號函、被告96年7月10日府地權字第0960096568號函、被告96年10月8日府地權字第0960132286號函、法務部97年8月22日法律字第0970700553號函、被告97年9月5日府行法字第0970127002號函、原告陳情書、被告97年8月28日府地權字第0970128495號函、苗栗縣後龍鎮公所99年4月8日後鎮農字第0990004488號函、苗栗縣辦理土地農作物改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例、苗栗縣高速鐵路苗栗車站特定區農林作物補償清冊（與正常種植情形不相當部分）、林務局農林航空測量所91至95年間彩色航空照面影像及正射影像圖檔、苗栗縣後龍鎮92年第2期、93年第2期、94年第1、2期水旱田利用調整輪作、休耕直接給付獎勵金發放清冊、苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收協議價購暨區段徵收說明會場次時間表、「擬定高速鐵路苗栗車站特定區第一期發展地區細部計畫案」苗栗縣都市計畫委員會95年7月28日第182次會議紀錄、內政部都市計畫委員會第631次會議紀錄、內政部都市計畫委員會第606次會議紀錄、擬定高速鐵路苗栗車站特定區計畫主要計畫暨第一期發展地區公開展覽說明會會議紀錄、擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫案第二次民眾座談會通知單、高鐵苗栗車站特定區都市計畫規劃說明會（民眾座談會）會議結論、苗栗縣○○鎮○○段○○○○段475地號土地地籍圖謄本、土地登記第二類謄本、土地所有權狀、苗栗縣○○鎮○○段○○○段934、935及1035地號土地地籍圖謄本、土地登記第二類謄本、苗栗縣○○鎮○○段○○○○段475地號及苗栗縣○○鎮○○段○○○段934、935及1035地號土地遭剷除情形照片、94年2期作農戶種稻及輪作、休耕申報書、苗栗縣○○鎮○○段○○○○段475地號及苗栗縣○○鎮○○段○○○段934、935及1035地號土地之損失表、申請書、苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收案工程用地業主具領補償費聯單、通知單、苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收建築物改良物查估補償清冊（複估）、苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收農林作物補償清冊（複估）、98年度「水旱田利用調整後續計畫」輔導輪作執行要項、苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收農林作物補償清冊⑴【編號1～288號】、⑶【編號531～816號】、臺灣地區航攝影像資料申請單、臺灣地區像片基本圖影像圖供應申請單等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、本案之爭點為：被告97年8月28日府地權字第0970128495號函是否為行政處分？有無不符法定程式？是否違反明確性原則？原告係於何時在系爭土地範圍內種植白千層、側柏、土肉桂、香椿等農作改良物？有無搶種情事？是否違反土地從來使用？而有徵收前故意搶栽高價值作物以套取鉅額補償費之情事？茲分述如下：
（一）按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，觀之訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定自明。另參照司法院釋字第423號解釋：「……行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。行政法院四十八年判字第九六號判例僅係就訴願法及行政訴訟法相關規定，所為之詮釋，與憲法尚無牴觸……。」準此，行政處分須由行政機關基於公權力之職權行使所為之決定，並直接對外發生法律上之效果。被告依系爭土地休耕紀錄、林務局農林航空測量所航照圖及亞興公司於95年1月間之查估資料，認定原告於系爭土地種植之農作物與正常種植情形不相當，有前揭土地徵收條例第5條第1項第4款規定情事，乃依同條例第5條第3項規定，於徵收土地公告期滿後，以97年8月28日府地權字第0970128495號函作出不予補償之決定，並通知原告限期遷移或除去之，核其性質，係屬行政機關基於公權力之職權行使所為之決定，並直接對外發生法律上之效果，揆諸前開說明，自為行政處分（下稱原處分）。
（二）次依土地徵收條例第5條第3項規定，本條第1項第3款及第4款（指依農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者）之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。是關於農作改良物因有種類或數量與正常種植情形不相當，該管直轄市或縣（市）主管機關不予一併徵收補償者，其不予補償決定之時機，係在徵收土地公告期滿後，而非應於土地徵收條例第18條所規定之徵收公告當中為之。至於土地徵收條例施行細則第21條第1項第4款規定，應公告「徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額」者，係指已決定徵收補償之情形而言，並不包括不予補償者，故本件並無該施行細則第21條第1項第4款規定之適用。因此，原告訴稱「被告依據96年3月7日府地權字第0960034098號公告徵收系爭之土地。惟針對此公告及土地改良物補償清冊，原告等乃在公告之救濟期限內，即自96年4月7日起，已陸續向被告提出申請查明系爭之土地改良物未表明所徵收補償事項；且該徵收公告之內容，並未載明是否為補償之意思表示。故被告96年3月7日府地權字第0960034098號之公告徵收內容，在程序上即係有違土地徵收條例施行細則第21條之規定。亦即，有關行政處分之構成要件，係指法律上以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認者，方符法律明確性原則；亦使該行政處分能受到人民可得遵循之效果。今本案之徵收補償內容並未於公告時載明是否補償及補償金額之多寡，則該徵收自始即不明確。」云云，即有誤解，洵非可採。
（三）又原處分固然未依行政程序法第96條第1項第2款及第6款規定，記載否准補償之理由，並表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之意旨以及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。然查，原告於接獲該處分書後，已於法定不變期間內提起訴願，且訴願機關受理後亦依規定進行訴願程序，並未因該處分書未記載「不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」等教示條款而影響其權益。另因未記明必須記明之理由而違反法定程式之行政處分，得於訴願程序終結前補正，為行政程序法第114條第1項第2款、第2項所明定。而本件訴願程序進行中，被告已就其如何作成原處分之理由及法律依據詳為記載，有該等訴願答辯書附卷可稽（參見訴願卷一、二第20頁至第26頁），其法定程式欠缺部分業於訴願程序終結前有所補正，符合行政程序法第114條之規定，自無不合。至於原告所稱「依被告96年4月18日府地權字第0960052648號、96年7月10日府地權字第0960096568號、96年10月8日府地權字第0960132286號等要求亞興公司複估之函文，均係就此徵收補償之處分，對原告2人等重新為實體上審查並另有所處置，此係第二次裁決無疑。」云云。然查，原告曾於96年4月7日（上開徵收公告期間96年3月14日至96年4月12日）及96年9月3日向被告提出申請書請求補償（另有96年6月25日申請書，以上申請書參見本院更審卷第231頁至第233頁，惟96年6月25日申請書僅針對苗栗縣○○鎮○○段○○○段1034地號土地，與本案無關），經被告分別以96年4月18日府地權字第0960052648號函復略以：「說明：……二、請針對遺漏查估或錯誤估計部分儘速進行複估，以維陳情人權益。」及96年10月8日府地權字第0960132286號函復原告略以：「說明：……三、另○○○鎮○○段○○○○段475地號上農林作物未查估補償乙節，查本案業經查估完竣，惟有搶植之疑義，目前正調閱相關資料佐證研議中。」（本院原審卷第366頁至第367頁），核屬被告就原告之「申請書」所為對受託辦理徵收範圍內土地現況調查及地上物查估作業之亞興公司之指示函，或答覆原告有關當時被告就系爭土地是否有搶植情事之查證進度，均屬觀念通知，而非已對外發生准駁法律效果之行政處分，是原告主張上開公函皆係徵收補償之處分，而原處分則係對原告重新為實體上審查並另有所處置之第二次裁決云云，亦有誤會，尚非可採。
（四）復按，土地徵收條例第22條第1項及第2項規定：「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」經查，系爭土地徵收公告後，原告固於96年4月7日及96年9月3日向被告提出申請書請求補償，然被告分別以96年4月18日府地權字第0960052648號及96年10月8日府地權字第0960132286號函答覆原告後，原告在原處分作成前並未再就此表示不服，為原告甲○○所坦承在卷（參見本院更審卷第173頁）。另原告亦表示本件係就原處分有關系爭土地農作改良物不予補償部分起訴，有本院99年5月27日準備程序筆錄（參見本院更審卷第172頁）在卷可按，並有原告99年3月18日之聲明狀、99年4月6日補充理由狀之聲明內容及其經濟損失賠償表等可資對照。足見原告所爭執者乃土地徵收條例第5條第1項及第3項所規定之土地改良物不予一併徵收補償之事項，與前開土地徵收條例第22條第1項及第2項所規定之土地徵收與否及徵收補償價額等事項有別，是原告未依該規定先經查處及復議程序，即逕行提起訴願及行政訴訟，於法並無不合。又按「受理訴願之官署。逾訴願法第八條第二項之期限。延不決定者。依本院院解字第二九三四號解釋。祇可由訴願人向上級監督官署呈請督催。不得逕行提起再訴願。如督催之後。仍不決定。則是訴願官署負有責任之公務員廢弛職務。此時在訴願法上無從救濟。祗可由上級監督官署依法懲處。」業經司法院院解字第3013號解釋在案。其中訴願法第8條第2項相當於現行法第85條第1項之規定。因此，受理訴願之機關，其作成訴願決定違反現行法第85條第1項規定之期限者，僅有行政上是否應受懲戒之責任，尚難謂該訴願決定為違法。職是，原告訴稱「被告就本案原告等2人之異議，恣意拖延答覆時間；且就本案原告等之訴願，其亦於原告等提出訴願後逾5個月，始提請內政部為訴願決定之函文，此早已逾訴願決定之法定期間。……故此等由被告所未遵守法程序及未明確載明行政處分之不利益，均一概由原告等承受，顯然違背憲法上正當法律程序，及對人民基本權均未保障。」云云，尚有誤會。
（五）再按，「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。」固經司法院釋字第400號闡釋在案。惟補償應基於公平與正義之原則給予相當補償，並斟酌侵害行為所依據之法律目的，以及侵害行為之方式，依補償當時之社會觀念，為客觀公正妥當判斷。被徵收土地上之農作改良物補償，依土地徵收條例第31條第2項規定，國家固應予補償，惟人民如預期土地將被徵收，乃違反從來之使用及種植情形，搶行種植高經濟或主管機關定訂立查估基準之高額補償之農作物，而圖取鉅額補償費，屬投機行為，如仍由政府機關予以發放徵收補償費，自非符合上開國家徵收行為對於人民所受損害之相當補償意旨。土地徵收條例第5條第1項第4款規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：……四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」及苗栗縣辦理徵收土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例第6條第1項規定：「農作改良物之種類顯與正常種植不相當者，其不相當部分不予補償。」即是本於上開意旨所為之規定。其中，土地徵收條例第5條第1項第4款之立法理由載明：「在政府擬徵收之土地上『故意』搶建、搶植，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業之興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良物不予徵收補償……。」及土地法於78年修正時，在該法第215條第1項第3款、第4款及第3項亦有明文規定，其修正理由亦詳載：「在政府擬徵收之土地上故意搶植作物，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，此不僅妨礙公共事業之興辦，對守法者亦欠公允；爰於第一項第四款明定農作改良物之種類、數量『顯與正常種植情形不相當』者，不予一併徵收。」更可說明前開法律規範之意旨。另前揭自治條例為被告就地方自治事項，為辦理土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償，經該縣地價暨標準地價評議委員會95年第2次會議評議通過，該縣政府並以96年1月16日府行法字第0960008572號函發布實行。其中第6點之規定，乃基於特別犧牲理論及相當補償原則，對於在政府擬徵收之土地上故意搶植、搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，規定不予補償，經核與徵收補償原則無違，自得據以適用。又土地徵收條例第31條第3項規定：「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」中央主管機關即內政部依據本條第3項授權訂定之「農作改良物徵收補償費查估基準」規定：本基準所稱農作改良物，包括果樹、茶樹、竹類、觀賞花木、造林木及「其他各種農作物」（第1條）。上開「其他各種農作改良物以單位面積收穫價值核算補償費；其種類、等級、數量、種植面積、規格及補償單價，如附表（按即該基準規定之附表，包括果樹、茶樹及竹木、觀賞花木等各項種類名稱）。倘農作改良物之種類「顯與正常種植不相當」者，「其不相當部分」不予補償（第6條）。至其（農作改良物）數量，除該基準另有規定外，以「實地查估為準」；但單位面積種植數量超過各該種類單位面積栽培限量者，「其超過部分」不予補償；惟其超過部分，如經直轄市或縣（市）政府「認定其為正常種植者」，仍予補償；然其最高補償限額不得超過單位面積栽培限量之百分之二十（第7條）。苟遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作改良物，直轄市或縣（市）政府「得依當地之情形核實查估」，辦理補償；其有認定之困難或產生糾紛時，得委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員會評定之（第10條）。依據上開法令規定及其立法理由整體觀察，土地徵收條例第5條第1項第4款（土地法第215條第1項第4款）「農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分」不予一併徵收補償，以土地所有權人或使用人在政府「擬」徵收之土地上「故意」搶植或搶栽高價值作物，致其農作改良物之種類或數量與「正常種植情形」不相當者為前提，且不予徵收補償者僅限於該「不相當部分」。
（六）另按都市計畫內之主要計畫或細部計畫擬定後，於送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之，都市計畫法第19條第1項及第23條第5項分別定有明文。本件被告為辦理「高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收」案，曾在事前分別於92年3月14日、同年11月3日舉辦「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」民眾座談會，復於93年3月17日至同年4月15日、同年3月25日及95年1月9日至同年2月7日、同年1月19日，辦理「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」都市計畫公開展覽及公開展覽說明會，嗣並於95年4月18日、同年7月28日經內政部都市計畫委員會第631次會議審議及苗栗縣都市計畫委員會第182次會議審議通過，有被告92年3月6日府工都字第0920020577號函、被告92年10月27日府工都字第0920107335號函、被告93年3月17日府工都字第09300260931號函、被告93年3月17日府工都字第0930026093號公告、被告93年3月17日府工都字第0930026093號函、內政部94年4月29日內授營都字第0940082882號函、被告95年1月9日府工都字第09500046081號函、被告95年1月9日府工都字第09500046082號公告、內政部95年5月4日內授營都字第0950802397號函、被告95年12月6日府地權字第0950163312號開會通知單、被告95年9月1日府商都字第0950115907號函、被告95年9月8日府地權字第0950119840號函、內政部96年3月2日內授中辦地字第0960042054號函、被告96年3月5日府地權字第0960033358號函、被告96年3月7日府地權字第0960034098號公告、被告96年4月16日府地權字第0960056312號函、被告96年4月16日府地權字第0960056319號函、被告96年4月16日府地權字第0960056320號函、被告96年4月16日府地權字第0960056321號函、被告96年4月18日府地權字第0960052648號函、被告96年7月10日府地權字第0960096568號函、被告96年10月8日府地權字第0960132286號函、苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收協議價購暨區段徵收說明會場次時間表、「擬定高速鐵路苗栗車站特定區第一期發展地區細部計畫案」苗栗縣都市計畫委員會95年7月28日第182次會議紀錄、內政部都市計畫委員會第631次會議紀錄、內政部都市計畫委員會第606次會議紀錄、擬定高速鐵路苗栗車站特定區計畫主要計畫暨第一期發展地區公開展覽說明會會議紀錄、擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫案第二次民眾座談會通知單、高鐵苗栗車站特定區都市計畫規劃說明會（民眾座談會）會議結論、說明會簽到表等件附卷可稽。足見，原告應於92年至95年間即應知悉系爭「高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收」案及「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」案。而原告所有之系爭土地，位於前開土地徵收案之徵收範圍，曾依據行政院農業委員會核定水旱田利用調整後續計畫規定，向苗栗縣後龍鎮公所申請92年第2期、93年第2期、94年第1期及94年第2期輪作、休耕領取獎勵金補助；依行政院農業委員會核定水旱田利用調整後續計畫規定，申請農地輪作、休耕者，應由現耕人以戶長名義在戶籍所在地辦理，公所受理農戶申報輪作休耕後經基期年（亦即自83年起至92年止任何依其作有種稻作之農田）認定準則符合，並經公所派員實地勘查核定後，依勘查核定作物編造農戶休耕直接給付或輪作獎勵清冊送縣府轉行行政院農業委員會農糧署核撥補助款；其中，原告甲○○所有之475地號土地，其休耕申請種植項目分別為92年第2期田菁、93年第2期大豆類、94年第1期大豆類及94年第2期青皮豆，另原告乙○○所有之934、935及1035地號等3筆土地，其休耕申請種植項目分別為92年第2期田菁、93年第2期大豆類、94年第1期大豆類，及94年第2期青皮豆，僅1035地號未於94年第2期申請休耕或輪作等情，亦有苗栗縣後龍鎮公所99年4月8日後鎮農字第0990004488號函及苗栗縣後龍鎮92年第2期、93年第2期、94年第1、2期水旱田利用調整輪作、休耕直接給付獎勵金發放清冊在卷可按（參見本院原審卷第182頁至第186頁、本院更審卷第133頁）。原告所有之系爭土地既於92至94年間申請輪作、休耕領取獎勵金補助，補助期間並種植田菁、大豆類或青皮豆等旱作及農作物，且經公所派員實地勘查核定後發給，顯見系爭土地原來應屬種稻作之農田，至92年到94年間，充其量亦僅因稻作休耕而改種植田菁、大豆類或青皮豆等旱作及農作物。惟本件被告為辦理徵收範圍內土地現況調查及地上物查估作業，委託亞興公司進行實地查估卻發現，95年1月19日至20日間，系爭土地除原告乙○○所有1035地號土地已有種植林作物外（該筆土地於94年第1期有申請輪作，申請項目為大豆類，故其應為94年第1期以後約年底種植，與94年10月11日彩色航空照片影像之實際情況相符；另此筆土地種植菜園部分，業已補償1,692元，為兩造所不爭執，參見本院更審卷第172頁及第213頁），其餘934、935、475地號3筆土地現場並無種植作物（與彩色航空照片影像之實際情況相符）且雜草叢生，至95年9月25日及10月14日亞興公司查估作業現場拍攝相片時（參見原審卷第209頁至第212頁），現場已全部變更為種植柏木或喬木等幼苗，分別有亞興公司於95年1月19日至20日間及同年9月26日、10月14日於本區段徵收範圍現場拍攝之照片在卷足憑（參見本院原審卷第206頁至第212頁）。復對照被告向農委會林務局農林航空測量所申購之91年至95年間彩色航空照片影像、正射影像圖檔及雷射沖印放大航照圖以觀（參見本院原審卷第187頁至第205頁，另雷射沖印放大航照圖外放），系爭土地於91年6月11日、92年7月29日、93年7月12日、94年10月11日、95年10月25日，經與地籍圖套繪後可以發現，擬徵收之1035地號於92年、93年拍攝當時並未種植作物，94年僅有少許種植，至95年始有較多之種植面積；另934、935地號於92年拍攝當時並未種植作物、93年拍攝當時有種植作物、94年拍攝當時大部分土地面積並未種植作物，甚至於95年於拍攝當時仍未種植作物；又475地號於92年拍攝當時並未種植作物、93年拍攝當時有種植作物、94年拍攝當時並未種植作物，甚至95年拍攝當時仍未種植作物。可見，原告所稱系爭土地上之白千層、側柏（比照肖楠）、土肉桂（比照樟樹）、香椿（比照木本藥草）等較為高價值之柏木類、喬木類等觀賞花木作物，應係於95年間開始種植。本件原告既於92年至95年間即已知悉系爭「高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收」案及「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」案，竟違反系爭土地從來種植稻作或輪作旱作及農作物之使用，趕在系爭土地經被告以96年3月7日府地權字第0960034098號公告徵收（公告期間自96年3月14日起至96年4月12日止）前之95年間，改種白千層、側柏（比照肖楠）、土肉桂（比照樟樹）、香椿（比照木本藥草）等較為高價值之柏木類、喬木類等觀賞花木，變更其農作改良物之種植種類，除時間緊湊外，且與正常種植情形不相當，顯有「在政府擬徵收之土地上搶植高價值作物，以套取鉅額補償費」之故意，是被告認定原告所有之系爭土地，除1035地號土地因部分農作改良物符合一併徵收之要件已予補償外，其餘部分（詳如本院更審卷第220頁至第222頁）均有「農作改良物之種類與正常種植情形不相當」之情事，乃依土地徵收條例第5條第1項第4款及苗栗縣辦理土地農作物改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例第6條之規定，作成原處分決定不予補償，洵無不合。
（七）雖原告舉出內政部都市計畫委員會第606次會議紀錄中針對是否開發興建苗栗縣高速鐵鐵路苗栗車站特定區計畫乙案之審查意見：「……基於下列不確定因素，本特定區計畫目前尚無開發之急迫性，建議本案暫予保留，俟未來高鐵苗栗車站興建，營運時程及相關開發內容確定後，再據以調整本特定區計畫內容，重新考量以高鐵臺鐵車站週邊地區為優先發展地區……」（參見本院更審卷第117頁），主張「被告於94年4月當時，對於所辦理之高速鐵鐵路苗栗車站特定區之計畫案，是否為區段徵收？本即係屬未確定之土地徵收案，此觀被告針對本案所提出之內政部都市計畫委員會第606次會議紀錄之內容自明。故本案應屬被告搶行徵收之問題，自不發生原告等2人預知土地將被徵收，乃違反從來之使用，搶行種植，倖圖領取鉅額補償費之疑慮。因之，被告諉言指摘原告等2人預知土地徵收而搶種作物之理由並不可採。」云云。但查，上開原告所舉之內政部都市計畫委員會第606次會議紀錄中針對是否開發興建苗栗縣高速鐵鐵路苗栗車站特定區計畫乙案之審查意見，僅是該委員會專案小組之審查意見，且是建議方案之一；雖經委員會決議納入討論，然最終亦決定同意依被告所提204公頃為第1期發展地區開發範圍之方案通過，只不過附帶決議被告仍應就該專案小組所提方案二（即原告上開所稱本特定區計畫目前尚無開發之急迫性，建議本案暫予保留）之4項不確定因素，研提適當處理措施，納入計畫書說明，此有上開內政部都市計畫委員會第606次會議紀錄決議附卷可稽，並參照同委員會第631次會議紀錄決議益明（參見本院原審卷第112頁至第117頁）。是原告引用上開內政部都市計畫委員會第606次會議紀錄決議，主張本件係屬未確定之土地徵收案，自不發生原告等2人預知土地將被徵收，乃違反從來之使用，搶行種植，倖圖領取鉅額補償費之疑慮云云，即有誤會，委非可採。
（八）再按，「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」行政程序法第2條第3項、第16條第1項分別定有明文。又依土地徵收條例第31條第3項規定之授權，內政部訂定「農作改良物徵收補償費查估基準」，其第10條規定：「遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作改良物，直轄市或縣（市）政府得依當地之情形核實查估，辦理補償。其有認定之困難或產生糾紛時，得委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員會評定之。委託之查估費用由需用土地人負擔。」因此，被告乃依法辦理公開招標，委託第三人亞興公司辦理本件徵收範圍內土地現況調查及地上物查估作業，此有被告95年9月8日府地權字第0950119840號函及苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收計畫委託專業技術服務作業契約書附卷可稽（參見本院原審卷第124頁及更審卷第243頁至第253頁），經核尚無不合。從而，亞興公司在本件徵收範圍內土地現況調查及地上物查估結果，自得作為被告為本件原處分認定之依據。又亞興公司係93年3月29日接受委託辦理本件徵收範圍內土地現況調查及地上物查估作業，有前揭委託專業技術服務作業契約書在卷可按，是原告主張「依被告95年9月8日府地權字第0950119840號函受委託辦理查估作業，其如何能於95年1月19、20日現場攝影本案系爭土地上是否有種植農作改良物？」云云，尚有誤會。另本件經亞興公司調查，95年1月19日至20日間，系爭土地中之934、935、475地號3筆土地現場雜草叢生，並無種植作物，；其餘原告乙○○所有1035地號土地雖已種植部分林作物，但因該土地於94年第1期有申請輪作，申請項目為大豆類，乃認定種植部分林作物應為94年第1期以後約年底種植；又95年9月25日及10月14日亞興公司至現場查估時，俱已全部變更為種植柏木或喬木等幼苗（其種植作物種類、等級、面積、數量、單位詳如本院更審卷第220頁至第222頁）等情，分別有亞興公司於95年1月19日至20日間及同年9月26日、10月14日於本區段徵收範圍現場拍攝之照片及苗栗縣高速鐵路苗栗車站特定區農林作物補償清冊－與正常種植情形不相當部分在卷足憑（參見本院原審卷第206頁至第212頁）。是被告參酌前揭原告業向苗栗縣後龍鎮公所申請92年第2期、93年第2期、94年第1期及94年第2期輪作、休耕領取獎勵金補助，該申請案必須經公所派員實地勘查核定後發給，暨其向農委會林務局農林航空測量所申購之91年至95年間彩色航空照片影像、正射影像圖檔及雷射沖印放大航照圖，均顯示現場情況確與前開認定情況相符等情，乃作成不予一併徵收補償之決定，於法並無不合。是原告主張被告依據亞興公司之查估作成原處分，有違經驗法則、論理法則、比例原則，並有行政裁量濫用之情形云云，俱非可採。
（九）此外，原告復主張伊係92年間即種植肖楠（即側柏）、土肉桂及香椿等，但因颱風災害而泡水，大部分死亡，嗣於94年間補植白千層及三角楓云云，並提出照片為證（參見本院更審卷第265頁至第270頁）。但查，原告提出之上開照片有關遭颱風摧毀植栽部分（參見本院更審卷第265頁及第270頁），並未於照片內顯示日期，無從判斷係於92年間拍攝，且該照片所顯示者，亦與上開原告已向苗栗縣後龍鎮公所申請92年第2期、93年第2期、94年第1期及94年第2期輪作、休耕領取獎勵金補助，暨被告向農委會林務局農林航空測量所申購之91年至95年間彩色航空照片影像、正射影像圖檔及雷射沖印放大航照圖所顯示證明之事實不符，尚難遽採為有利原告事實之認定。至於原告所提示之其餘照片（參見本院更審卷第266頁至第269頁），皆屬97年以後拍攝之照片，無法證明本件徵收以前之待證事實，故亦難為有利原告之證據。
八、綜上所述，被告以原告於系爭土地上種植高價值作物白千層、側柏、土肉桂、香椿等農作改良物，其種類與正常種植情形不相當，違反從來之使用，係屬倖圖領取鉅額補償費之搶種行為，乃依據土地徵收條例第5條第1項第4款及苗栗縣辦理土地農作物改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例第6條第1項規定，而為不予補償之處分，其認事用法並無違誤。雖訴願決定認原處分非行政處分之性質，且原告提起訴願已逾法定不變期間，而依訴願法第77條第2款及第8款規定予以不受理決定，容有誤解，惟與本件應駁回原告之訴願結論並無二致，故予維持。是原告訴請撤銷原處分關於原告甲○○及乙○○部分及訴願決定部分，為無理由，應予駁回。
至原告請求被告作成核准發給原告甲○○徵收農作改良物補償費152,020元、原告乙○○徵收農作改良物補償費148,530元之行政處分，並自訴狀送達之翌日起至清償日止，各按年利率百分之五計算之遲延利息部分，因本件訴請撤銷原處分部分既經認無理由予以駁回，則其請求應予以一併徵收發給上開補償金及利息部分，即失所附麗，亦無理由，應併予駁回。
九、末按，「……當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。
」業經最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。本件原告訴之聲明第3項合併請求「被告應賠償原告甲○○經濟損失35,706元、原告乙○○經濟損失66,312元，並自訴狀送達之翌日起至清償日止，各按年利率百分之五計算之遲延利息。」部分，即為依行政訴訟法第7條規定所「附帶」提起國家賠償訴訟，因該損害賠償之給付訴訟，係以上述課予義務訴訟有理由為據，惟上述課予義務訴訟既經認無理由應予駁回，已如前述，則參照前揭決議意旨，本件原告之上開損害賠償之請求，亦無理由，應併予駁回。
十、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴及追加之訴均無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 27 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 8 月 5 日
書記官 蔡 宗 融