臺中高等行政法院判決
100年度簡字第189號原 告 劉邦斌訴訟代理人 黃清濱 律師被 告 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 王永慶
蔡碧如陳慈芬上列當事人間因護理人員法事件，原告不服行政院衛生署中華民國100年9月29日衛署訴字第1000020725號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為「劉邦斌婦產科診所」負責醫師，被告所屬衛生局於民國（下同）100年5月26日派員至該診所稽查，查獲該診所未申請設置產後護理機構許可，逕自設立產後護理機構執行護理業務，被告以原告違反護理人員法第16條第1項規定，依同法第32條規定，於100年7月8日以府授衛醫字第1000130999號裁處書，處以新臺幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，提出訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告之診所係為依據醫療法設置之醫療機構，並非「無照坐
月子中心」，在系爭案件中，原告劉邦斌醫師係從事醫療行為，而非單純之護理行為：
⒈被告認為原告之診所為「無照坐月子中心」予以裁罰之依
據無非係以，100年5月26日主管機關稽查時之「坐月子育嬰中心」之文宣廣告、病歷之「健保患者自費同意書」、護理記錄及產婦自費收據等書面資料上之「坐月子」一詞，而認定被告有進行產後照護行為。經查：原告之診所為合法設立之醫療機構，設有產科病房10床、觀察床2床、嬰兒室10床，此有醫療機構開業證明可稽，依法已得收治產後病人及嬰兒，與其他一般婦產科診所僅提供看診而無法收治產婦之診所並無法同視，合先敘明。查被告所屬衛生局5月26日稽查當天，原告診所並未有任何產婦收治住院，更未有任何產婦於該診所進行「坐月子」行為，被告何以認為原告係為未依法申請執照之「產後護理機構」？被告並未有直接之證據，單依文宣廣告或其他書面上之「坐月子」等詞彙，自行望文生義，未給原告充分答辯與證明的機會，逕向原告進行裁處，該處分實已有所違誤。
再按「坐月子」之詞係為民間對於產後30日內產婦生活照護之通稱（不管是正常生產後無需醫療照護或需要醫療照護產婦，均包括於內），原告診所乃係依照常情，將收治產後之婦人亦通稱為「坐月子」，登記於帳目及護理記錄上以便診所之管理，且亦方便病人溝通與一般理解，應無違常理。依據上情，原告診所縱有以「坐月子」之詞彙記載於書面，然是否對產婦進行單純膳食調理之坐月子、產後護理照護或係對產婦進行醫療行為，實應探究原告診所實質上之客觀行為，絕不可僅憑書面上之字義，即對原告診所進行干預人民權利甚大之負擔處分。又原告於100年6月21日寄發存證信函予各家媒體後，媒體心有未甘即利用大眾輿論向主管單位施壓，主管單位於100年6月28日始補行訪談產婦黃陳佳鈴，可以想見主管機關基於輿論之壓力，該訪談記錄已生偏頗之情。是以，被告所提出100年6月28日被告所屬衛生局對於產婦黃陳佳鈴之訪談記錄，已失公正性，應已不足作為被告裁處原告診所之依據。況陳佳鈴之訪談記錄其真實性如何確保，被告本應積極查證，不能單以與原告劉醫師有嫌隙之人的片面之詞，做為處分原告之依據。再者，依據護理人員法及護理機構設置標準，一般之產後護理之家因僅由護理人員進行照護，並不得執行醫療行為（例如本案之照光治療）。試問，若今日原告診所依法設立產後護理之家，於其診所之產後護理之家對新生兒進行照光治療，是否反而會因為係為護理機構，卻從事醫療行為，反而生違法之情事？被告認定事實恐已生矛盾。綜上之情，原告診所依法本得收治產後必須接受醫療處置之產婦及新生兒，以施行醫療行為，無需再另行設立產後護理機構。而接受醫療處置之產婦，若仍在產後30日內，亦在通稱「坐月子」期間，卻無礙其係住院接受治療之事實，何況，這些需要住院接受醫療處置的產婦，其住院期間均甚短，並未住滿一個月的「坐月子」期間。因此，「坐月子」之詞則係為順應一般對於產後婦女進行照護之通稱，亦方便診所之管理而記載於書面，實質上原告診所係對於產後之產婦及嬰兒進行醫療診察行為，並非進行一般產後護理中心之產後照護，至為顯明。
⒉原告診所之醫療照護行為實際上並未違反系爭條文之「立
法目的」而有任何違法之情事：護理人員法第16條第1項規定之立法目的，實係在避免於未能由專業之護理人員提供完善之照護服務或是在未具備精密、優良之硬體器材設備之情形下，即貿然地提供產後之護理、照護服務，進而對產婦或是嬰兒之身體健康，甚或係生命造成重大危險之情事發生。依據護理機構配置標準之規定，產後護理機構並無配置專業醫師之必要性，僅需配置護理人員即為合法。經查，原告診所除了有配置足夠之護理人員之外，尚有具備豐富專業醫學知識以及臨床醫療經驗之婦產科專科醫師常駐於內，亦有較一般產後護理機構配置更為精密、完善之儀器設備。因而，原告診所實際上能比產後護理機構或是一般之坐月子中心提供更為妥適、更為完善之產後護理、照護服務，對於產婦及嬰兒之生命身體，實具有更高之保護。因此，原告診所所提供之產後照護、照料行為，參酌護理人員法第16條第1項之立法目的，並無違反系爭規範之違法情事可言。
㈡產婦黃陳佳鈴及其雙胞胎女兒確實係「住院治療」，被告所
提供之服務確實係為「醫療行為」，而非如被告所認定之「單純產後護理、照護之坐月子」行為。經查：
⒈原告診所係合法設置之醫療診所，原告劉邦斌係婦產科專
科醫師，診所護士亦係專業之護理人員，而黃陳佳鈴及其雙胞胎女兒住院時，原告診所之護士均有製作極其詳細、完整之護理記錄。黃陳佳鈴小姐係為剖婦產之產婦，其求診時術後傷口未完全復原也未拆線，觀諸黃陳佳鈴住院時之護理記錄，原告診所之護士每隔數小時即詳細記載黃陳佳鈴之身體狀況，例如「5月15日09：00精神佳宮縮佳惡露量少Abd wd紗布cover外觀clear束腹帶use urine自解順暢」、「5月16日07：00夜眠佳宮縮佳lochia量少Abdwd紗布cover外觀clear urine自解順暢bed rest中」等。
再參照雙胞胎女嬰之護理記錄，亦可得知原告診所之護士每隔數小時即詳細記載雙胞胎女嬰之身體狀況，例如「5月14日13:00體重2400（公克）體溫36.9脈搏146呼吸46奶量60吸力佳無嘔吐活動力佳皮膚微黃Baby吸吮力及活動力佳無溢吐奶情形」、「5月16日17:00體重2450（公克）體溫36.8脈搏146呼吸42奶量70吸力佳無嘔吐活動力佳皮膚微黃黃疸個數13.3 Baby bil data如左經劉醫師診視矚照光令其簽署同意書完畢現照光中」等。原告診所若僅係單純地提供產後護理、照護之服務，診所護士根本無庸亦不可能每隔一段時間即鉅細靡遺地記載產婦黃陳佳鈴之身體狀況以及雙胞胎女嬰之體溫、呼吸、膚色、活動力等情形。再者，黃陳佳鈴確係因產婦之術後傷口照料，而雙胞胎女嬰係因新生兒黃疸（這是新生兒疾病處理，並非只是單純坐月子問題）之問題，皆於原告診所「住院治療」以及接受相關照護。
⒉再查，原告診所均會按照該名病患所進行之醫療項目，開
立相關之費用收據。依據原告診所開立之收據，其上之收費項目名稱係為「病房費」、「照光費」等相關醫療費用。以及原告診所開立之健保患者自費同意書上之「照光治療200/天、耗材」，均屬醫療行為應負擔之費用，已足證明產婦黃陳佳鈴及其雙胞胎嬰兒係為住院治療，而非單純之產後照護行為。
⒊又黃陳佳鈴及雙胞胎女嬰係「住院治療」，而非看診完即
行離開診所，因而，原告診所勢必會順帶對其提供膳食及住宿休養之服務，此亦與現行之醫療實務運作無違。因而，健保患者同意書上所載之「坐月子（含月子餐及雙胞胎托嬰）」及原告診所開立之「月子餐」等語，均可推知是產婦於住院治療期間，順應一般民間「坐月子」之風俗，提供適合產後之產婦飲食之通稱，然並不得依此即認原告僅單純進行產後照護行為。
⒋被告雖認為「縱然新生兒確實有黃疸問題，均非於產婦陳
佳鈴入住原告所附設坐月子育嬰中心之日（100年5月14日）所為，．．．又原告診所何未於陳佳鈴及其女嬰入住時即篩檢確認，卻反而延至兩日後始進行篩檢治療？」等語云云，然查：該名產婦之雙胞胎新生兒於100年5月14日自榮總出院當天已有做檢測，而當天之檢測報告，新生兒黃疸指數為12（按：係為介於照光治療與否之臨界點)，故原告診所亦請其留院觀察。是故，入院當天（100年5月14日）原告診所縱並未再做檢測，但惟恐新生兒黃疸情況加重，於雙胞胎新生兒住院期間，原告診所亦持續觀察新生兒之狀態，參照原告診所詳盡之護理記錄，均記載入院以來新生兒之膚色為「微黃」，已足證原告診所密切觀察新生兒之情況，若發生狀況，以便隨時進行適當之治療。又於新生兒住院後，原告見新生兒之皮膚越來越黃，原告診所始於（100年5月16日）進行黃疸檢測，發現雙胞胎新生兒之黃疸指數皆已超越正常指數12之範圍，故進而對新生兒施行照光治療，而照光治療屬於醫療行為，僅有醫療機構始可施行該治療行為，應無疑義。
㈢退萬步言，縱使本案原告診所所提供之醫療照護服務，係護
理人員法第16條第1項所欲規範之行為，被告對原告診所之裁處，顯已逾越裁量範疇，有違行政程序法第10條之規定。經查：黃陳佳鈴小姐任職於媒體界，若非此特殊背景，本件嬰兒猝死意外不會受到各界如此「注目」甚或引起「大眾之負面觀感」之可能。被告依受到「注目」或「大眾之負面觀感」為處分理由，無異鼓勵一般大眾於案情尚未明朗前，均藉由開記者會、媒體渲染等手段對行政機關施加壓力，如此乃背離國家設立司法機關以公正立場判斷是非之目的，絕非法律上所允許。再者，本件經法醫研究所解剖相驗，該名猝死嬰兒身上並無外傷，亦無溢奶或吐奶情形，已排除任何「照護疏失」之可能，而認定本案確為臨床醫師無法預見亦無法避免之「嬰兒猝死症」，原告對於該名新生兒之照護並無醫療上之疏失，至為顯明。綜上，原告診所對於新生兒之照護並無任何疏失，且被告據「嬰兒死亡事件，引發社會注目以及大眾對於醫療機構負面觀感．．．」等語，裁定原告診所於法定罰鍰限度內裁處相對較高之罰鍰，係屬不當連結而屬裁量瑕疵，應予撤銷。
㈣綜上所述，原告診所提供之產後醫療照護行為，係為醫療行
為，而非單純之產後照護，並無任何違反護理人員法第16條第1項之情事，是故原行政處分實屬違法等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠本案係一產婦於100年5月7日於行政院退除役官兵輔導委員
會臺中榮民總醫院（下稱臺中榮民總醫院）剖腹產下一對雙胞胎（雙女嬰；體重皆約2400公克），並於該院休養約6天，同年5月14日上午自臺中榮民總醫院出院後，實不知原告診所之產後護理之家係非法設置之情況下，依該診所自行規定收取之產後護理服務費用，以非健保給付之自費方式，入住其產後護理之家接受坐月子服務。
㈡原告主張該診所係合法設立之醫療機構，非為無照坐月子中
心，僅依一般民間為坐月子之習慣，登記內部帳目以方便管理云云。然查，原告既強調其診所為醫療機構而非護理機構，產婦與嬰兒於該院係「住院治療」，惟產婦病歷附有「健保患者自費同意書」，同意書內容記載收費項目有坐月子（含月子餐+雙胞胎托嬰）4,200元/天、本案產婦所提供坐月子自費收據乙份、產婦及嬰兒之護理紀錄中明確記載係至該診所坐月子並無相關住院治療之紀錄，綜上顯見非為原告所稱之「住院治療」。
㈢有關原告辯稱「診所為有專業醫師及護士長駐之機構，有更
完善之儀器設備．．．自得附帶提供病患較不專業之單純膳食住宿」；復以依據「產後護理機構設置標準表」規定，負責人需為資深護理人員擔任外，每20床（含嬰兒床）至少應設置1名護理人員，24小時應有護理人員值班。其與「醫療機構設置標準」所規範服務對象及目的實屬有別云云。惟本案經被告所屬衛生局查有護理人員為入住之產後婦女及嬰兒執行照護業務等護理紀錄，實屬行政院衛生署100年6月28日衛署醫字第1000201032號函示之護理機構業務範疇。
㈣另按原告之訴理由二爭辯略為：被告於裁處時援引「社會注
目」、「大眾負面觀感」等系爭護理人員法毫無關聯之因素，顯係逾越裁量權範圍，被告之裁處理由不符合行政程序法之比例原則與裁量界限云云。行政機關因為法律裁量授權之本質，利用行政專業智識，追求個案正義，以及憲法的人權理念下，行使行政裁量權，依據行政裁量三要件：「適當性、必要性、狹義比例性原則」觀之，原告未依規定另行設置產後護理機構，卻於診所內逕行產後照護護理業務，期間並發生嬰兒死亡事件，引發社會注目以及大眾對於醫療機構負面觀感，自不與「社會注目」、「大眾負面觀感」無關，綜此，被告於本案之行政裁量並未與比例原則、裁量界限相悖，原告所訴顯無理由。
㈤被告裁處理由已表明「．．．受處分人未依規定另行申請設置產後護理機構，卻於診所內逕行產後照護護理業務．．．
」，即係考量原告藉婦產科醫療機構之外觀卻非法執行產後照護護理業務，更易使社會大眾難以辨識其是否為合法之護理機構以致誤受其護理，其行為所造成之影響及應受非難的程度可謂不低，是在法定罰鍰最高額之限度內，科以原告較高之罰鍰，除無裁量逾越情事外，又被告罰鍰處分之作成，係本於原告確實存在之違規事實，亦未有不符法律授權目的。
㈥被告於100年5月26日稽查時，查獲診所一樓掛號櫃台張貼有
「坐月子育嬰中心」之文宣廣告，其內容載有「月子中心一個人專屬套房衛浴、讓寶寶及媽媽處在無輻射的安全空間、高級雙人床、溫馨嬰兒室」，足證原告於其診所內附設有別於診所的另外不同組織，原告於該文宣所用之詞句固然稱之為「坐月子、月子中心」，惟細探其實質，其所附設之該組織乃「產後護理」，並且確實有從事產後護理之行為：
⒈不論是原告所主張之財政部稅務見解、抑或被告所提出之
衛生署85年5月29日衛署醫字第85025644號函釋，二者均肯認「坐月子中心」僅針對產婦嬰兒之生活起居基本照顧，若非單純的從事該等基本照顧，而尚有提供涉及護理、母乳哺餵指導或衛生教育者，即已屬於「產後護理機構」，應受護理人員法及護理機構設置標準之規範。
⒉原告張貼於其診所一樓櫃台處之「坐月子育嬰中心」文宣
，內容除記載提供「月子餐飲、發奶燉品、養生茶、寶寶及媽媽換洗衣物」等膳食服務生活基本照顧外，尚宣稱「專業護理人員24小時照顧、指導母乳哺餵技巧」，可證原告尚提供涉及產後護理，參上開財政部稅務見解及衛生署函釋，原告所設置之該中心，已並非單純的坐月子中心，核其實質係屬產後護理機構。
⒊次由被告稽查所查獲之證物中，尚有護理人員李珮慧、洪
燕慧對於產婦黃陳佳鈴及其嬰兒之護理記錄，其內容為對於產後為滿二個月之產婦、出生未滿二個月之嬰幼兒的護理業務行為，益證原告所附設之該中心確實有實際提供產婦之傷口護理、嬰兒臍帶護理、指導母乳哺餵及衛生教育等產後護理業務。
㈦原告訴稱系爭案件黃陳佳鈴係因產婦之術後傷口照料及新生
兒黃疸問題而住院治療，對其所為者為醫療行為而非護理行為，惟核其所辯並非實在：
⒈按依黃陳佳鈴100年6月28日於被告所屬衛生局之陳述，略
以「因第一次生產，無照顧新生兒經驗，又獲知劉邦斌婦產科有設立月子中心，照顧產後及嬰兒，電話詢問後，隔天立即入住」、「因前一個訂位之月子中心人員已滿，因此在榮總出院前一天，急忙找月子中心，而接洽的診所特助，宣稱照顧良好，因此在隔天出院後，立即入住」、「本人在榮總剖腹生產雙胞胎，兩女嬰健康、從出生後也無需像一般雙胞胎得入住保溫箱，且一般剖腹產健保給付住院7天，但榮總醫師見我與嬰兒健康狀況良好，在第六天就讓我們出院，第七天早上即入住劉邦斌婦產科設立之月子中心」等語，均足以顯示黃陳佳鈴於產後所以入住原告設立之月子中心，原因係其自我考量第一次生產、無照顧新生兒經驗，故欲尋求一機構組織，俾利照顧產後及嬰兒，即為接受產後護理，並非因疾病欲去原告婦產科診所接受醫療。
⒉次參護理人員李珮慧100年5月14日對黃陳佳鈴之護理記錄
，亦明白記載「自費入院坐月子、精神佳、宮縮佳、惡露量少．．．」，且黃陳佳鈴入住期間（至5月18日止），護理人員每日之護理記錄幾乎均同此內容，是由該護理記錄與上開黃陳佳鈴之陳述相互印證，益加證明黃陳佳鈴於產後並非因為身體狀況不佳或罹患疾病至原告診所求診，而係至原告所附設之坐月子育嬰中心欲接受其產後護理。⒊又參護理人員李珮慧100年5月14日對陳佳鈴之女嬰護理記
錄單，護理問題處理及追蹤欄亦記載「吸吮力及活動力佳無溢吐奶情形」，有關體重、體溫、脈搏、呼吸等欄位之記載並未有異常情形，皮膚欄位雖記載微黃，然黃疸數值欄位則空白未記載，是由該護理記錄單與上開黃陳佳鈴之陳述相互印證，亦可證明黃陳佳鈴攜其女嬰入住，同樣並非因嬰兒身體狀況不佳或罹患疾病欲至原告診所求診，而係至原告所附設之坐月子育嬰中心一併接受其產後護理。⒋至原告訴稱該新生兒有黃疸問題，乃將其留院觀察及照光
治療乙節，查原告診所之送檢報告黏貼單所載對於黃陳佳鈴之兩位女嬰進行新生兒黃疸篩檢日期係為100年5月16日，佐以護理人員李珮慧、洪燕慧之護理記錄，亦於該日始有黃疸指數及「經Dr.劉診視囑照光」之記載，是以縱然該新生而確實有黃疸問題，原告亦有對之照光治療，惟均非於產婦黃陳佳鈴入住原告所附設坐月子育嬰中心之日（100年5月14日）所為，況衡諸常情，果如原告所言黃陳佳鈴係因術後傷口問題、其雙胞胎女嬰因罹患黃疸而需住院治療，則產婦黃陳佳鈴何不於其剖腹生產之原醫療機構（臺中榮民總醫院）繼續住院治療，反而攜其女嬰提早出院改入住原告診所？豈有捨醫療設備資源更為完善之綜合醫院而轉至診所之理？又原告診所何未於黃陳佳鈴及其女嬰入住時即篩檢確認，卻反而延至兩日後始進行篩檢治療？且再參以產婦黃陳佳鈴之陳述「獲知劉邦斌婦產科有設立月子中心，照顧產後及嬰兒」、「榮總醫師見我與嬰兒健康狀況良好，在第六天就讓我們出院，第七天早上即入住劉邦斌婦產科設立之月子中心」，黃陳佳鈴於臺中榮民總醫院剖腹生產，其產後能提早出院必是經過該院醫師專業判斷後同意，是陳員所述應係基於入住原告所附設之坐月子育嬰中心欲接受其產後護理之意思，並非如原告辯稱至原告診所住院治療。又退萬步言，縱原告診所嗣後確有對產婦黃陳佳鈴及其女嬰進行醫療行為，亦無法否認原告確實於其診所內另外設置有別於診所業務之組織機構（產後護理），並執行產後護理業務之事實，蓋原告婦產科診所係屬合法設立之醫療機構，但未經許可而於此診所內附設產後護理機構，除使民眾難以區分辨識其究否合法設置外，在其既有診所醫療機構之外觀下，若於執行產後護理業務並夾參醫療行為，自有其可能性，斷不能以因有對產婦嬰兒進行醫療行為，即得出並無設置產後護理機構之結論。
㈧原告另訴稱其診所為合法設立之醫療機構，當然亦可提供產
後護理、照護服務，並未違反護理人員法第16條第1項之立法目的。原告就此之辯解，亦非實在：
⒈按醫療機構之設置與護理機構之設置，各有不同的標準予
以規範，前者依「醫療機構設置標準」，後者則應依「護理機構分類設置標準」，比較二者內容即可知彼此著重之面向不同，故標準亦互異，惟斷無所謂醫療機構設置標準較護理機構設置更為嚴格，更不能因此導出原告診所為合法設立的醫療機構即當然符合護理機構標準而可執行產後護理業務；蓋就某些面向產後護理機構之標準更嚴於診所醫療機構，此由設置標準表中的區分項目相互比較即明白顯見，而立法者即係考量護理機構不論在人員、服務設施、建築物之設計構造與設備等項目有其一定之標準，故立法要求其設置應先經申請主管機關許可，俾使主管機關先行審核是否符合設置標準之規定，以杜絕任意設置護理機構擅自執行護理業務而危害受照護人之生命、身體、財產等權益，此始屬護理人員法第16條及護理機構分類設置標準立法之本旨。
⒉查護理機構分類設置標準第2條規定：「護理機構，分類如
下：一、居家護理機構。二、護理之家。三、產後護理機構。」護理之家則包括一般及精神護理之家。原告辯稱其診所係合法設立之醫療機構，當然亦符合護理機構設置標準、當然可提供護理照護。若依原告所辯，則凡為診所者，非但屬於產後護理機構，亦屬居家護理機構、一般護理之家、精神護理之家，可當然的提供產後護理、居家護理甚至精神護理，惟如此論據，除顯而易見的違誤外，亦不符合護理人員法、護理機構分類設置標準的立法本旨，更忽略護理人員、照顧服務員、社會工作、職能治療、臨床心理等人員的專業，而使受照護人處於得由任何科別的診所逕行加以護理的風險。
⒊另參醫療法第31條規定，醫療法人乃以從事醫療事業辦理
醫療機構為目的，其於設立醫療機構之外，若欲附設護理機構者，立法者尚要求須經主管機關許可並依各該相關法規辦理始可為之。舉重明輕，則原告婦產科診所係屬於醫療機構中的診所類別，其所附設的產後護理機構自亦當然須先申請許可，此至理為明白。再者臺中市轄區內亦不乏醫療機構附設產後護理機構之例，如中國醫藥大學附設醫院臺中東區分院、權霖診所、優生婦產科聯合診所，渠等均係依護理人員法之規定申請許可後始設置並執行產後護理業務，益加證明並非如原告所辯，醫療機構當然即為產後護理機可逕行從事產後護理。
㈨至於原告辯稱從來沒有做宣傳有任何坐月子中心，惟查原告
於其診所一樓掛號櫃台張貼有「坐月子育嬰中心」之文宣廣告，該處係屬不特定多數人得以共見共聞之場所，產婦陳佳鈴亦陳述「．．．而接洽的診所特助，宣稱照顧良好，因此在隔天出院後，立即入住」，均足證原告所辯不實。
㈩本案被告審酌結果，均符合行政程序法之各項規定，被告依
法處分並無不當，原處分及訴願決定應予維持等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告之診所是否未經許可而設置護理機構？本案原告係從事醫療行為，而非單純之護理行為？被告所為裁罰是否適法？經查：
㈠按「護理機構之設置或擴充，應先經申請主管機關許可，其
申請程序應依中央主管機關之規定。」、「違反第十六條第一項．．．規定者，處新臺幣一萬五千元以上十五萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善或情節重大，處一個月以上一年以下之停業處分或廢止其開業執照。」分別為行為時護理人員法第16條第1項及現行同法第32條所明定。次按「．．．婦產科診所若於診所內執行坐月子業務，應依上開規定，先經申請主管機關許可其設置產後護理機構，若該診所未申請設置產後護理機構，即擅自執行坐月子業務，應屬違反上開說明二規定（護理人員法第16條第1項）。」為行政院衛生署100年6月28日衛署醫字第1000201032號函釋在案。
㈡本件原告開設「劉邦斌婦產科診所」，經被告所屬衛生局於
100年5月26日派員稽查，查獲張貼於其診所一樓櫃台處之「坐月子育嬰中心」文宣，內容除記載提供「月子餐飲、發奶燉品、養生茶、寶寶及媽媽換洗衣物」等膳食服務生活基本照顧外，尚宣稱「專業護理人員24小時照顧、指導母乳哺餵技巧」，已涉及產後護理，參照前揭行政院衛生署函釋，原告所設置之該中心，已並非單純的坐月子中心，核其實質係屬產後護理機構，而原告診所未申請設置產後護理機構，卻擅自執行產後護理業務，此有被告所屬衛生局稽查工作紀錄表、訪談紀要、廣告文宣、健保患者自費同意書、護理紀錄及嬰兒室護理紀錄單等資料影本附卷可稽（見本院卷第36頁至43頁、第49頁），違規事實，洵勘認定，被告依法裁處原告10萬元罰鍰，揆諸首揭規定及行政院衛生署函釋意旨，原處分並無違誤，亦無逾越裁量權及比例原則之情事，原告主張其診所並未設置「坐月子中心」云云，核無足採。
㈢有關原告主張其對黃陳佳鈴係實施醫療行為，而非單純之護
理行為，並無違反護理人員法第16條第1項之規定乙節。查：
⒈依黃陳佳鈴100年6月28日於被告所屬衛生局之陳述，略以
「因第一次生產，無照顧新生兒經驗，又獲知劉邦斌婦產科有設立月子中心，照顧產後及嬰兒，電話詢問後，隔天立即入住」、「因前一個訂位之月子中心人員已滿，因此在榮總出院前一天，急忙找月子中心，而接洽的診所特助，宣稱照顧良好，因此在隔天出院後，立即入住」、「本人在榮總剖腹生產雙胞胎，兩女嬰健康、從出生後也無需像一般雙胞胎得入住保溫箱，且一般剖腹產健保給付住院7天，但榮總醫師見我與嬰兒健康狀況良好，在第六天就讓我們出院，第七天早上即入住劉邦斌婦產科設立之月子中心．．．」等語（見本院卷第38頁至第39頁臺中市政府衛生局訪談紀要），足見黃陳佳鈴於產後所以入住原告設立之月子中心，係其自我考量第一次生產、無照顧新生兒經驗，故欲尋求一機構組織，俾利照顧產後及嬰兒，即為接受產後護理，並非因疾病欲去原告婦產科診所接受醫療。
⒉參以原告之護理人員李珮慧100年5月14日就黃陳佳鈴之護
理記錄，亦明白記載「自費入院坐月子、精神佳、宮縮佳、惡露量少．．．」（見本院卷第50頁），且黃陳佳鈴入住期間（至5月18日止），護理人員每日之護理記錄幾乎均同此內容，是由該護理記錄與上開黃陳佳鈴之陳述相互印證，益加證明黃陳佳鈴於產後並非因為身體狀況不佳或罹患疾病至原告診所求診，而係至原告所附設之坐月子育嬰中心欲接受其產後護理。又原告護理人員李珮慧、洪燕慧100年5月14日對陳佳鈴之女嬰護理記錄單，護理問題處理及追蹤欄亦記載「吸吮力及活動力佳無溢吐奶情形」，有關體重、體溫、脈搏、呼吸等欄位之記載並未有異常情形，皮膚欄位雖記載微黃，然黃疸數值欄位則空白未記載（見本院卷第53頁至第54頁、第60頁至第61頁、第115頁），是由該護理記錄單與上開黃陳佳鈴之陳述相互印證，亦可證明黃陳佳鈴攜其女嬰入住，同樣並非因嬰兒身體狀況不佳或罹患疾病欲至原告診所求診，而係至原告所附設之坐月子育嬰中心一併接受其產後護理。至於原告於黃陳佳鈴住院期間對初生兒進行黃疸光照治療，或係屬醫療行為，惟並不影響黃陳佳鈴住進原告診所所設置之坐月子中心而受產後護理之事實，自難阻卻原告未經申請許可逕行設置產後護理機構，並承接產後護理業務之違法事實，原告違反護理人員法第16條第1項規定洵勘認定，原告此部分主張亦無足採。
㈣原告另主張其診所為合法設立之醫療機構，當然亦可提供產
後護理、照護服務，並未違反護理人員法第16條第1項之立法目的乙節。然查：
⒈醫療機構之設置與護理機構之設置，各有不同的標準予以
規範，前者依「醫療機構設置標準」，後者則應依「護理機構分類設置標準」，比較二者內容即可知彼此著重之面向不同，故標準亦互異，並無所謂醫療機構設置標準較護理機構設置更為嚴格，更不能因此導出原告診所為合法設立的醫療機構即當然符合護理機構標準而可執行產後護理業務；蓋就某些方面而言產後護理機構之標準更嚴於診所醫療機構，此由設置標準表中的區分項目相互比較即明白顯見，因而立法者即係考量護理機構不論在人員、服務設施、建築物之設計構造與設備等項目有其一定之標準，故立法要求其設置應先經申請主管機關許可，俾使主管機關先行審核是否符合設置標準之規定，以杜絕任意設置護理機構擅自執行護理業務而危害受照護人之生命、身體、財產等權益，方符合護理人員法第16條及護理機構分類設置標準立法之本旨。
⑵又護理機構分類設置標準第2條已規定：「護理機構，分
類如下：一、居家護理機構。二、護理之家。三、產後護理機構。」，參以醫療法第31條亦規定：「（第1項）醫療法人得設立醫院、診所及其他醫療機構．．．（第2項）醫療法人經中央主管機關及目的事業主管機關之許可，得附設下列機構：一、護理機構．．．（第3項）前項附設機構之設立條件、程序及其他相關事項，仍依各該相關法規之規定辦理。」是醫療法人乃以從事醫療事業辦理醫療機構為目的，其於設立醫療機構之外，若欲附設護理機構者，立法者尚要求須經主管機關許可並依各該相關法規辦理始可為之。是以，原告婦產科診所係屬於醫療機構中的診所類別，其所附設的產後護理機構自亦當然須先申請許可，方得執行該項業務，其理亦明，原告此部分主張亦核無足採。
㈤至原告主張被告裁罰違反行政程序法第10條所規定之裁量權
云云，經查，按護理人員法第32條規定違反第16條第1項規定者，處1萬5千元以上15萬元以下罰鍰，並得限期令其改善。被告依原告所違法之情節，裁處10萬元罰鍰，並未逾越上開規定，並無原告所稱違反裁量權之行為。法院基於尊重行政機關之裁量權，在審酌被告無違法濫權之情形下，其於法規所授權之裁量範圍內所為之裁量處分，法院採尊重之態度。本件被告所裁處10萬元之罰鍰，並無事證認被告有違法濫權之情事，故其處分應予維持，原告此部分主張亦非可取。
五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請原處分及訴願決定均撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列。又本件為簡易訴訟程序，不經言詞辯論逕為判決。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文中 華 民 國 101 年 2 月 13 日
臺中高等行政法院第二庭
法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 13 日
書記官 林 昱 妏