臺中高等行政法院判決
100年度簡字第205號原 告 陳黃和被 告 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 謝孟謙上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國100年9月28日臺內訴字第1000169250號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）6萬元，系爭金額係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告在彰化縣○○鄉○○村○○路○段○○○號之建築物（下稱系爭建築物，該建物坐落於彰化縣○○鄉○○段290、291地號土地上）內，經營「678小吃部壹心附設KTV」，因該建築物位於高速公路員林交流道附近特定區計畫農業區內，不得經營視聽歌唱業，惟經被告聯合稽查小組分別於99年10月14日、99年12月23日赴現場稽查發現，原告於系爭建築物內違規經營視聽歌唱業及飲酒店業，乃以民國（下同）100年2月17日府建城字第1000041739號函通知原告應於文到2週內向被告提出陳述意見，其後另於派員至現場稽查，仍發現原告繼續經營視聽歌唱業。雖原告於100年3月7日以陳情書主張：其於99年6月21日至被告申辦壹心小吃部復業及營業登記，且附加營業視聽歌唱項目，經被告建設處准予復業登記，尚無告知不得經營視聽歌唱，僅告知應辦理公共意外責任保單，且每個月收到通知；又營業中於99年10月14日遇被告聯合稽查小組來店檢查，分別有建設處、使用管理科、商業科、警察局、消防局、衛生局、國稅局等機關人員，稽查結果有管理科告知須辦公安申報，消防局告知須有防火管理員及檢修申報，而原告亦按照指示照辦，但當時無人告知原告涉嫌違反都市計畫法，身為百姓行政知識不足，所以仰賴縣府專業人士的指示，自從收受陳述意見通知得知涉嫌違反都市計畫法後，已自行停業，卻仍遭受處罰，實不合理云云，但經被告調查後，認定原告業已違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定屬實，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以100年5月18日府建城字第00000000000A號裁處書（下稱原處分）裁處原告6萬元罰鍰，並勒令停止視聽歌唱業、飲酒店業之使用行為。原告不服，以其配合稽查人員指示，所有消防器材及設備皆向親友借貸始設置完成，被告人員於原告申辦復業登記及稽查當時均未告知違法，直至100年2月23日收受陳述意見通知後始知違反都市計畫法，倘被告知悉原告於該地不得經營視聽歌唱業，何以於原告申辦復業登記時，未依商業登記法第22條規定通知原告云云，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、當事人聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
⒉被告應賠償原告停業損失3萬元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造爭點要領：
（一）原告主張之理由：⒈原告於99年6月21日至被告申辦壹心小吃部復業及營業登
記一案，且附加營業視聽歌唱項目，經被告建設處准予復業登記特發公文。
⒉原告籌備系爭店家時，因不懂法令，所以有當地警員告知
，要求原告申辦合法之登記始能營運，在辦理復業登記時，經被告知辦理視聽歌唱須加保公共意外保險，且每個月在收到通知後依時間去繳交娛樂稅。原告依照被告規定，但在營業當中於99年10月14日，遇被告聯合稽查小組來店檢查，分別有：建設處、使用管理科、商業科、警察局、消防局、衛生局、及國稅局等機關前來視察。視察結果有管理科告知須辦理公安申報，消防局告知須有防火管理員及檢修申報，且無人告知原告涉嫌違反都市計畫法，當原告被告知前項之缺失時，我也立即去參加消防員訓練，且也於99年11月取得受訓合格證書，同時間也立即委任消防技師申辦及安裝店內之消防器具及文件，而公安申報所需文件與屋主聯繫取得中，在原告申辦復業登記及單位復查均無人告知不能經營視聽歌唱，所以原告於99年11月15日租約到期時，又繼續與房東訂定新契約至100年5月15 日止，於99年12月23日又有被告稽查人員前來稽查也無告知原告還有何需改進之事項。直到100年2月23日原告收到被告通知書，始得知涉嫌違反都市計畫法。
⒊既然本案系爭建物位於都市計畫法農業區內而不得營業此
項目，為何在當初99年6月21日去被告辦理復業登記之時，被告核發單位沒告知，且還允許核發營業證，在原告向被告登記時，是否即應告知，也應於當下停止這個申請動作，而原告在不知情下開始營運，連接下來的稽查當中，被告亦告知原告需辦理公安申報，防火管理員，檢修申報也按照規定補辦。
⒋原告行政知識不足，得仰賴被告專業人士，從一開始也是
被告告知一條一件去辦理，既然在去申請復業登記時，被告核發單位既無告知，有如何知道不能經營視聽歌唱，准許經營也是被告核發，百姓才敢合法經營，如今通知涉嫌違反都市計畫法，原告無從遵循。
⒌原告於100年2月23日先自行停止營業且辦理暫時停止營業
之手續，只好向銀行信用借貸未償還借款，因被告疏失致原告血本無歸，依信賴保護原則，當原告到被告都市計畫科向課長說明時，課長還向原告說，因為當初他們當時業務繁忙，所以才沒發現原告營業的地方不能申請附加視聽歌唱。
⒍按都市計畫法第29條僅規定農業區申請與興建農舍須符合
之相關規定而為明訂農舍允許使用細目。又商業登記法第21條主管機關對於商業登記之申請，認為有違反法令或不合法定程式者，應於收文後5日內通知補正，其應行補正事項應一次通知之，且也無通知。
（二）被告主張之理由：⒈查都市計畫法第33條規定，都市計畫地區，得視地理形勢
，使用現況……之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用；次查都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。但……第30條所規定者，不在此限。都市計畫法臺灣省施行細則第30條規定，農業區土地在都市計畫發布前已為建地目……或已建築供居住使用之合法建築物基地者，其建築物及使用，應依下列規定辦理：……二、土地及建築物除作居住使用及建築物之第一層得作小型商店及飲食店外，不得違反農業區有關土地使用分區之規定……。
⒉被告分別於99年10月14日、12月23日及100年02月23日執
行「稽查違規商業活動」與「稽查妨害風化場所」時查獲該地址從事視聽歌唱、飲酒店業之使用行為之事實，且依同日被告聯合稽查小組現場紀錄表中登載，本件原告擅自於彰化縣○○鄉○○村○○路○段○○○號從事視聽歌唱業、飲酒店業，現場有2間包廂，在大廳有1臺投幣點歌機，且經埔心鄉公所100年2月1日心鄉建字第1000001415號函查明該筆土地位於員林交流道附近特定區計畫農業區，另被告依行政程序法第102條規定以100年2月17日府建城字第1000041739號通知書通知原告限期2星期內陳述意見，而原告以100年3月7日陳情書陳述略以：「……於99年6月21日至縣府申辦復業……經縣府建設處准予復業登記……全無人告知本店不能經營視廳歌唱……既然此地……不得營業此項目，為何在當初99年06月21日去縣府辦理複業登記之時，縣府核發單位沒告知，且還允許核發營業證……。」經被告認定仍未針對違反都市計畫管制規定作事實及法律上之陳述。
⒊經查該行為違反都市計畫法第33條及同法臺灣省施行細則
第29條之規定，被告乃以同法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用……，違反本法……當地地方政府……得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀……。」開立處分書，處原告罰鍰6萬元，並勒令停止視聽歌唱業、飲酒店業之使用行為，被告依法行政，並無不當。
⒋至原告本次所陳略以：「本人……於99年06月21日至縣府
申辦復業……經縣府建設處準予復業登記……全無人告知本店不能經營視廳歌唱……既然此地……不得營業此項目，為何在當初99年6月21日去縣府辦理復業登記之時，縣府核發單位沒告知，且還允許核發營業證……當我到縣政府找都市計劃科向課長說明時，課長還跟我說"因為當初他們當時業務繁忙，所以才沒發現我營業的地方不能申請附加視廳歌唱……都市計劃法第29條僅規定農業區申請與興建農舍須符合之相關規定而未明定農舍允許使用細目。商業登記法第21條主管機關對於商業登記之申請，認為有違反法令或不合法定程式者，應於收文後五日內通知補正……且也無通知……。」等語。
⒌然查：
⑴依內政部100年9月28日臺內訴字第1000169250號函顯示
，本案經內政部訴願審議委員會駁回訴願在案，其駁回理由略以：「……二、……原處分機關……於99年10月14日、99年12月23日及100年2月23日赴現場查獲訴願人於系爭建築物違規經營視聽歌唱業……有聯合稽查紀錄表影本及現場彩色照片附卷可稽，違規事實堪屬明確……原處分於法無不合，應予維持。三、至於訴願人稱其於99年6月21日至縣府申辦壹心小吃部復業及商業登記，且附加營業視聽歌唱項目，經縣府建設處准予復業登記，尚無告知不得經營視聽歌唱等語……（二）……商業單位於受理登記案件時僅因審查登記申請案是否符合商業登記法令之規定，其審核內容尚不及於其他諸如都市計畫、建築管理、消防、衛生等相關法令……商業實際經營業務之營業場所，仍應符合都市計畫、區域計畫、建築使用管理、消防、衛生、環保等法律規定……始為適法，不得以本身不知法令而免責……。」⑵商業登記採登記與管理分離，縱經完成商業登記，亦不
表示該商業行為未違反其他相關法令，另商業登記法並無規定於核准復業時主動告知不得為視聽歌唱業之業務，現場使用行為應符合相關法令係屬原告義務，與業務單位無涉；另原告所提有向被告城鄉計畫科詢問一事，本案違規地點位於都市計畫農業區，都市計畫農業區不得作視聽歌唱業部分於都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款定有明文，該科同仁對是類違規案件之裁處方式有明確認知，不可能不知都市計畫農業區不得作視聽歌唱業，原告所言不實，又行政罰法第8條規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任；再者，都市計畫法是公開的，任何經營事業之民眾應自行查閱是否符合其規定。
⑶本案位於高速公路員林交流道附近特定區計畫範圍內，
該計畫係66年8月11日公告並發布實施，參照都市計畫法臺灣省施行細則第30條之規定，該違規地點之土地若屬都市計畫發布前已為建地目（是否供居住使用並無跡證），其土地及建築物使用至多僅得以1樓作小型商店及飲食店（飲料店業），不得從事視聽歌唱業，故被告依據首揭法條規定，對原告開立本件裁處書，於法自無不合，併予敘明。
⒍綜上所述，原告所持理由既非可採，原處分及訴願決定，
認事用法亦均無違誤。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
五、心證要領：
（一）按都市計畫法第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」另都市計畫法臺灣省施行細則第14條規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：……
九、農業區。十、其他使用區。……」第29條規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農場及其相關設施。但第二十九條之一、第二十九條之二及第三十條所規定者，不在此限。申請興建農舍須符合下列規定：……四、農舍不得擅自變更使用。第一項所定農業產銷必要設施、休閒農場及其相關設施之項目由農業主管機關認定，並依目的事業主管機關所定相關法令規定辦理，且不得擅自變更使用。……」
（二）上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告99年6月21日府建商字第0990336167號函、99年10月14日聯合稽查小組現場紀錄表、99年12月23日聯合稽查小組現場紀錄表、100年2月23日聯合稽查小組現場紀錄表、100年2月17日府建城字第1000041739號通知書、彰化縣埔心鄉公所100年02月01日心鄉建字第1000001415號函、財政部臺灣省中區國稅局99年度綜合所得稅各類所得資料清單○○○鄉○○段○○○○○○○○○○號土地謄本○○○鄉○○段○○○○○ ○○○○○號土地謄本、原告100年3月7日陳情書、99年6月21日壹心小吃部商業登記抄本、玉山銀行撥款通知、99年10月14日壹心小吃部現場照片等件附卷可稽，為可確認之事實。
（三）歸納兩造上開之主張，本件之爭執重點為：原告主張被告未告知系爭建築物位於都市計畫法農業區內不得營業，是否得據以免責？原告有無本件違章之故意或過失？原處分之認事用法有無違誤？茲分述如下：
⒈本件原告經營「678小吃部壹心附設KTV」所在之系爭建築
物，地處於特定區計畫農業區內，經被告聯合稽查小組分別於99年10月14日、99年12月23日及100年2月23日派員至現場稽查發現，原告於該建築物內違規經營視聽歌唱業等情，為前開所確認之事實。因此，被告認定原告於上開時間在系爭建築物內開設「678小吃部壹心附設KTV」經營視聽歌唱業，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，擅自變更農業區及農舍之使用，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並應於文到日起停止視聽歌唱業之使用行為，經核尚無不合。
⒉雖原告主張「本案系爭建物位於都市計畫法農業區內而不
得營業此項目，為何在當初99年6月21日去被告辦理復業登記之時，被告核發單位沒告知，且還允許核發營業證，在原告向被告登記時，是否即應告知，也應於當下停止這個申請動作，而原告在不知情下開始營運，連接下來的稽查當中，被告亦告知原告需辦理公安申報，防火管理員，檢修申報也按照規定補辦。」云云。然按，商業登記法第1條規定：「商業登記，依本法之規定。」第4條規定：「商業除第五條規定外，非經商業所在地主管機關登記，不得成立。」第7條規定：「商業之經營有違反法律或法規命令，受勒令歇業處分確定者，應由處分機關通知商業所在地主管機關，廢止其商業登記或部分登記事項。」第9條規定：「商業開業前，應將下列各款申請登記：一、名稱。二、組織。三、所營業務。四、資本額。五、所在地。六、負責人之姓名、住、居所、身分證明文件字號、出資種類及數額。七、合夥組織者，合夥人之姓名、住、居所、身分證明文件字號、出資種類、數額及合夥契約副本。八、其他經中央主管機關規定之事項。前項及其他依本法規定應登記事項，商業所在地主管機關得隨時派員抽查；商業負責人及其從業人員，不得規避、妨礙或拒絕。」足見，依商業登記法所為之商業登記，僅是就有關之應登記事項為登記而已，以便商業所在地主管機關為管理。另依91年2月6日修正公布之商業登記法部分條文修正草案總說明所載，修正前商業登記法所採營利事業統一發證制度之下，將事後經常性管理工作如都市計畫、建築管理、衛生、消防等事項，提前於核發登記證時由相關單位共同審核，原本意係為便民，惟實施多年之結果，由於作業程序繁複，不但未能達到便民目的，反使商業登記制度事前徵信、事後追懲以保護交易安全之目的無法達成，致已建置之登記資料庫無法確實反映全體商業現況，引致嚴重地下化經濟事實。故現行商業登記法改採「登記與管理分離」原則，改由商業單位於受理登記案件時副知相關單位，且商業登記採準則主義，只要審查符合商業登記法令規定者，即准予登記，其他諸如都市計畫、建築管理、消防、衛生等相關法令，不再為商業登記之審核內容。準此可知，商業登記單位於受理登記申請案件時，僅審查該登記案是否符合商業登記法令之規定，審核內容並不及於其他諸如都市計畫、建築管理、消防、衛生等法令。是以，原告縱已完成復業登記，然其商業經營仍應符合都市計畫、建築管理、消防、衛生及目的事業主管機關等法令規定，非謂一完成復業登記，即經目的事業主管機關完成都市計畫、建築管理、消防、衛生等審查。又依上開商業登記及都市計畫等相關法規，法律並未課予主管機關應於核准復業時主動告知不得為視聽歌唱業之義務，且原告既為商業經營之業者，並為心智成熟之成年人，理應知悉相關規定，是原告之前揭主張，並不能據以解免其在本件違章事件中所具備之主觀責任。況且，行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任……。」而法令公布施行後，人民即有遵守之義務，原告當不得以其不知法規而免除行政處罰責任。本件原告經營視聽歌唱業，且地處特定區計畫農業區內，本應注意查明其營業是否合法，然其並無不能注意之情事，竟疏未注意，擅自變更農業區及農舍之使用，經營視聽歌唱業，自有違反都市計畫法第79條第1項規定之過失，洵堪認定，自不得再以不知法令規制範圍或未行宣導等作為卸責之詞。
⒊至於原告訴稱「商業登記法第21條主管機關對於商業登記
之申請，認為有違反法令或不合法定程式者，應於收文後5日內通知補正，其應行補正事項應一次通知之，且也無通知。」一節。經查，商業登記法第22條（原告誤載為第21條）規定：「商業所在地主管機關對於商業登記之申請，認有違反法令或不合法定程式者，應自收文之日起五日內通知補正，其應行補正事項，應一次通知之。」係商業登記法有關申請商業登記瑕疵補正之規定。其所稱「違反法令或不合法定程式者」，依照上開有關「登記與管理分離」原則說明，顯係指申請程序中所發現得補正之違反商業登記法令或其所規定之程式等情形而言。因都市計畫、建築管理、消防、衛生等事項並不在審核範圍，如有違法，自無從命其補正。況且，本件原告因變更農業區及農舍之使用，經營視聽歌唱業，亦無法補正，是原告據此主張被告應給予補正機會云云，應屬誤解，委非可採。另原告訴稱「原告於100年2月23日先自行停止營業且辦理暫時停止營業之手續，只好向銀行信用借貸未償還借款，因被告疏失致原告血本無歸，依信賴保護原則，當原告到被告都市計畫科向課長說明時，課長還向原告說，因為當初他們當時業務繁忙，所以才沒發現原告營業的地方不能申請附加視聽歌唱。」云云。然查，行政法上信賴保護原則之適用，必須有信賴基礎，始足當之。本件原告縱已完成復業登記，然其商業經營仍應符合都市計畫、建築管理、消防、衛生及目的事業主管機關等法令規定，非謂一完成復業登記，即經目的事業主管機關完成都市計畫、建築管理、消防、衛生等審查，是本件並無原告所稱之「信賴基礎」，尚難以原告主觀之認知即認本件有信賴保護原則之適用。原告上節所言，並非可採。
⒋末查，原處分認定原告於系爭建築物內違規經營視聽歌唱
業及飲酒店業，然其中關於經營飲酒店業部分，被告係依據99年10月14日聯合稽查小組現場紀錄表之記載為裁罰。
惟此，業經被告到庭陳稱：「（認定的證據為何？）我們認定有經營飲酒店行為，稽查時有出售酒精類就認定從事飲酒店業，本案的證據有99年10月14日稽查紀錄，沒有其他證據。」等語，但為原告所否認，並稱：「他是看我櫃子裡面有擺一些客人喝剩的酒類，這個有的都是客人自己帶過來的，我們現場沒有販售酒類飲料，如果我要賣酒的話，當初就會順便申請飲酒店業，因我連視聽歌唱業都想申請了。」等語。此外，復查無其他積極證據足資證明原告確有經營飲酒店業之行為，自難遽予認定有此事實。況且，原處分此部分事實認定，亦經訴願決定：「原處分機關無具體事證證明訴願人有飲酒店業使用行為，惟不影響訴願人之違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，且系爭處分命訴願人應停止視聽歌唱業、飲酒店業之使用行為，本意在勒令訴願人停止違規使用行為，難謂於法相違而有撤銷實益，故原處分機關認訴願人已違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，依都市計畫法第79條規定，以100年5月18日府建城字第00000000000A號裁處書處訴願人新臺幣6萬元罰鍰，並勒令停止視聽歌唱業、飲酒店業之使用行為，揆諸首揭法條規定，原處分於法無不合，應予維持。」是原處分關於勒令原告停止飲酒店業之使用行為部分雖有違誤，本應撤銷，然因原告尚有違法經營視聽歌唱業之行為，並不影響裁罰原告6萬元罰鍰之結果，且本件原告亦僅就罰鍰部分提起撤銷訴訟，是本件原處分關於罰鍰部分仍應予以維持，併此指明。
（四）綜上所述，本件原告違反違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，事證明確，被告乃依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分從最輕裁處原告6萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合。原告徒執前詞訴請撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，為無理由，應予駁回。另原告以前開處分違法為前提，依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告應給付原告停業損失3萬元部分，因前揭撤銷行政處分之訴為無理由，已如前述，則其此部分主張即失所附麗，應併予駁回。
（五）兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 6 日
臺中高等行政法院第二庭
法 官 劉 錫 賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 6 日
書記官 杜 秀 君