臺中高等行政法院判決
100年度簡字第62號原 告 徐慶均被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 張繼圃
謝秋香上列當事人間因飲用水管理條例事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年1月18日環署訴字第1000006078號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經主管機關許可擅自於其所有坐落苗栗縣○○鄉○○段185-3、185-4地號山坡地保育區及田美飲用水水源水質保護區內之私有土地進行開墾土地，經被告所屬環境保護局（下稱被告所屬環保局）會同農業處人員於民國（下同）99年7月7日前往勘查，發現有一新闢平台，長約30公尺、寬約20公尺，並有切削邊坡，於下邊坡回填土方之情事，核認原告於「田美飲用水水源水質保護區」內非法進行開墾土地，屬污染水源水質之行為，依飲用水管理條例第5條第1項規定，於99年8月23日以府環水字第0997801999號函檢送同文號裁處書，依飲用水管理條例第20條規定裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並禁止污染水源水質之行為。原告不服，提起訴願，訴願程序中，被告復於99年12月22日以府環水字第0997803315號函補正裁處書違反事實欄之記載，及認定原告上揭行為同時違反水土保持法第12條及飲用水管理條例第5條第1項規定，爰從一重依飲用水管理條例第20條規定裁處10萬元罰鍰，並禁止污染水源水質之行為，案經訴願決定駁回，原告僅就罰鍰部分提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告為響應政府造林政策，利用休假日自費購買樹苗，被告
曾以96年6月13日府農水字第0960087393號函告知依水土保持計畫審核監督辦法第4條第1項第1款「水土保持義務人有下列情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核：實施農業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業」，因此原告將坐落於○○鄉○○段185-3、185-4地號兩筆土地進行開挖整地，種植樹苗，此有照片為憑，但遭當地鄰居檢舉。系爭土地經環保人員使用高科技精密之儀器，才測得該區屬於水源水質保護區之範圍，被告依行政罰法第24條規定「一行為不二罰及行政罰鍰從一重」原則，對原告裁罰。
㈡惟系爭土地係家父於93年過戶予原告，但水質水源保護區之
公告時間為87年公告，且土地所有權狀亦只載明地目為「旱地」，原告無從得知系爭土地是否屬於水源水質保護區，因此誤觸飲用水管理條例第5條第1項規定。惟原告確有種植五葉松造林之實，絕無污染行為。且原告除草整地之面積僅約600平方公尺（20公尺30公尺），僅占該總面積之1/29，是否已達飲用水管理條例第5條所定「污染水源水質之規模及範圍」，亦有疑義，且該條亦規定「有關機關認為有污染水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用」，惟原告並未接獲任何通知，即收到裁罰，請依行政罰法第7條行為非出於故意或過失者，不予處罰之規定，撤銷裁罰等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分。
三、被告則以：㈠原告以該土地係於87年公告為田美飲用水水源水質保護區，
惟其父係於93年始過戶原告名下，且其所持土地所有權狀上地目亦僅載明「旱地」，無從得知該地是否屬於水源水質保護區。惟有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，係屬物之一般處分，又一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起即發生效力，行政程序法第92條第2項及第110條第2項定有明文，而被告業於87年9月15日以87府環二字第8708000431號函，公告苗栗縣永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等四處為飲用水水源水質保護區，則原告謂其無從得知該地是否屬於水源水質保護區，顯無理由。㈡原告認其行為係屬造林，且其除草整地之面積僅約600平方
公尺（20公尺30公尺），僅佔該地總面積之二十九分之一，應非污染水源水質之行為。然凡於飲用水水源水質保護區內之土地上為開發用地、修築道路或設置相關設施之行為，即係飲用水管理條例第5條第2項第1款所稱開墾土地行為，而依99年7月7日會勘紀錄記載「經現場勘查，查有一新闢長台，長約30公尺，寬約20公尺，並有切削邊坡，於下邊坡回填土方之情事，據義務人代表人陳述上述行為均為其所為，開發目的為造林使用。」足認原告於上開土地上有從事開挖整地之行為，且不論開發面積之大小，只需有開墾土地之行為，即屬污染水源水質之行為，則被告依法裁罰，於法有據。
㈢原告謂其並無接獲任何通知，並引行政罰法第7條及飲用水
管理條例第5條規定，主張其無故意或過失之情形。惟有關田美飲用水水源水質保護區範圍設定，業已於87年公告生效，又經被告查閱上○○○鄉○○段○○○○號土地之土地資料，於「土地標示部」之使用分區項下，亦已標示上開土地為山坡地保育區，則原告仍謂其無過失，指摘原處分有違誤，顯於法無據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告系爭行為是否同時違反水土保持法第12條及飲用水管理條例第5條第1項，而應依水土保持法第33條第1項第2款及飲用水管理條例第20條規定，從一重處罰。
五、經查：㈠按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之
地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指：非法砍伐林木或開墾土地。」、「違反第5條第1項規定者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。」飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款及第20條分別定有明文。次按「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。．．．第一項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」、「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第12條第1項第1款、第4項、第23條第1項及第33條第1項第2款所明定。又被告87年9月15日87府環二字第8708000431號公告「主旨：公告苗栗縣永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等四處飲用水水源水質保護區。．．．田美飲用水水源水質保護區－田美取水口以上之上游集水區稜線內所涵蓋地區。」㈡查原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段185-3、185-4地號等系
爭2筆土地，編為山坡地保育區農牧用地，並經公告為田美飲用水水源水質保護區，有土地登記謄本及被告87年9月15日87府環二字第8708000431號公告附卷可稽（訴願卷第54、
55、81、82頁）。又該土地由原告經營使用，則原告於該土地內為開挖整地之行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，是原告為水土保持法第8條第1項第5款所規定之水土保持義務人。次查，在飲用水水源水質保護區內，非經主管機關及目的事業主管機關同意，不得有開墾土地之行為。又水土保持義務人於山坡地或森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之開挖整地或整坡作業，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，並依所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護作業。本件原告未經申請核准，擅自於系爭2筆土地內開挖整地，開闢長約30公尺、寬約20公尺之平台1處，並有切削邊坡，於下邊坡回填土方之情事，經被告所屬環保局會同農業處人員於99年7月7日前往勘查屬實，有苗栗縣政府加強山坡地保育利用管理會勘紀錄、苗栗縣政府環境保護局飲用水管理稽查紀錄及照片附於原處分卷可憑，並為原告所不爭，違規事實堪以認定。
㈢原告雖主張其種植五葉松不屬污染水源水質之行為，除草整
地面積約600平方公尺，僅占所持有總面積之29分之1，是否已觸犯飲用水管理條例第5條所定污染水源水質之規模及範圍且該條亦規定有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用等云云。惟查，凡於飲用水水源水質保護區內之土地上為開發用地、修築道路或設置相關設施之行為，即屬飲用水管理條例第5條第2項第1款所稱開墾土地之行為。而原告有開闢長約30公尺、寬約20公尺之平台，並有切削邊坡，於下邊坡回填土方情事，已如前述，乃係其非法開墾土地，而有污染水源水質之行為，並非其種植五葉松有污染水源水質之行為。又不論原告開發面積之規模大小，只要有開墾土地之行為，即屬污染水源水質之行為，況原告為上揭開墾土地行為，顯屬污染水源水質之行為。另飲用水管理條例第5條第5項係規定飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用，其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。與本件原告係於公告後在飲用水水源水質保護區從事進行開墾土地，為污染水源水質行為，係屬二事。且被告於99年7月7日會勘時，被告及被告所屬環保局人員均已告知原告代理人謝智雯，請原告應立即停止一切非法開發利用行為，並做好水土保持措施。被告對原告裁處前，亦已有通知原告。是原告此部分之主張，尚不足採。
㈣按被告87年9月15日87府環二字第8708000431號公告苗栗縣
永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等4處飲用水水源水質保護區及管制事項行為，性質上屬行政程序法第92條第2項規定之一般處分，依行政程序法第110條第2項規定一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起即發生效力，人民即有依公告內容遵守之義務，原告尚難諉為不知系爭土地屬於水源水質保護區。又原告雖於93年間始取得系爭土地之所有權，土地所有權狀地目記載為「旱」，然此對自公告日起任何人在保護區內不得有污染水源水質之行為，並不生影響。原告所有系爭土地既經編為山坡地保育區農牧用地，並經公告為田美水源水質保護區，依法未經核准即不得從事污染水源水質之行為，或為開挖整地之行為。又依原處分卷附之照片觀之，原告開挖整地，並有切削邊坡，於下邊坡回填土方情事，已非原告所稱之單純實施農業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業行為，其未經核准即逕予開墾之行為，縱非故意，惟其應注意法律規定禁止之行為且能注意而不注意，如有疑義亦應向主管機關徵詢後始得依規定辦理，其竟冒然為之，自難辭過失之責，即應受罰。
㈤綜上所述，原告上開主張，均不足採。原告於系爭土地上從
事開挖整地等行為，屬飲用水管理條例第5條第2項第1款所稱開墾土地污染水源水質之行為，及水土保持法第12條第1項第4款之開挖整地之行為，分別違反飲用水管理條例第20條及水土保持法第33條第1項第2款之規定。從而，被告從一重依飲用水管理條例第20條規定裁處10萬元罰鍰，並禁止污染水源水質之行為，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴論旨請求撤銷訴願決定及罰鍰處分，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序案件，爰不經言詞辯論，逕為判決。兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 6 月 10 日
臺中高等行政法院第二庭
法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 16 日
書記官 李 孟 純