臺中高等行政法院判決
100年度簡字第85號原 告 余進光被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 謝秋香
張繼圃上列當事人間因飲用水管理條例事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年3月22日環署訴字第1000022153號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未報請主管機關核准，擅自於所有坐落苗栗縣○○鄉○○段39、40地號等2筆山坡地保育區及田美飲用水水源水質保護區內之系爭土地開墾土地及傾倒土石，經被告所屬環境保護局（下稱被告所屬環保局）依苗栗縣南庄鄉公所（下稱南庄鄉公所）電話陳情，於民國（下同）99年7月1日派員會同該公所、頭份分局南庄分駐所前往稽查，發現系爭土地有2台曳引車回填營建剩餘土石方，並製作執行「車輛載運營建工程剩餘土石方－攔檢紀錄表」，移由被告辦理在案。嗣被告所屬環保局復於99年8月5日派員會同被告農業處人員前往稽查，確認原告於「田美飲用水水源水質保護區」內，未經主管機關同意即從事開墾土地及傾倒土石，屬污染水源水質之行為。案經被告核認原告違反飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款、第4款規定，於99年9月14日以府環水字第0997802272號函裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並禁止污染水源水質之行為。原告不服，提起訴願，訴願程序中，被告復於100年3月3日以府環水字第1007800389號函補正裁處書違反事實欄之記載，及認定原告上揭行為同時違反水土保持法第12條第1項第4款及飲用水管理條例第5條第1項規定，爰從一重依飲用水管理條例第20條規定裁處10萬元罰鍰，並禁止污染水源水質之行為，案經訴願決定駁回，原告僅就罰鍰部分提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告所有系爭土地經常遭人偷倒廢棄磚石，因居住頭份鎮市
區，相距約30公里遠，無法日夜守護，曾多次報請南庄鄉公所及清潔隊隊長李金興前往查看，均無所獲，廢棄磚石量估約600立方公尺，面積400平方公尺。98年12月22日原告檢舉系爭土地又遭偷倒磚石廢土，被告隨即逮獲偷倒者鍾朝銘及相關人員陳明祥、黃仕龍、廖良輔等人。鍾朝銘經緩起訴偵結，此有99年度偵字第2415號、3232號緩起訴處分可稽。陳明祥、黃仕龍在逃通緝中，廖良輔則獲不起訴處分在案。
㈡99年7月1日原告因見系爭土地全是廢棄磚石，無法使用，委
請蕭秋坡購置淨土覆蓋，並負責推平，此有99年5月13日委託書為憑，且特別約定不得傾倒廢棄污染物或毒物，則被告縱要處罰，理應對受託之行為人為對象，不應處罰原告。另依99年7月1日被告稽查紀錄表載現場有傾倒2台營建剩餘土方，為可用資源非屬廢棄物範疇，此有被告訴願答辯狀第3點所述可稽，則被告既已認該2台土方係淨土，為可用資源，當非廢棄物範疇，則原告有何違反飲用水管理條例第5條第1項及第20條之規定？被告復於99年8月5日派員前往稽查，因覆蓋淨土已推平，清新痕跡仍可見，已無污染之虞，稽查當天雖有怪手、鐵板及拖板車，此為當日蕭秋坡要求原告允予暫放，是為次日開挖馬路之用，與原告無關。又南庄鄉公所99年7月20日向被告查報稱「原告擅自於系爭土地回填建築廢棄物及廢土面積約1500平方公尺、高約1.5公尺」云云，該土石數量屬前已被偷倒之土石，與原告無關等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠南庄鄉公所於99年7月21日以南鄉建設字第0990007706號函
，通知被告有○○○區○村○○鄰○○道附近即系爭土地附近，有違規使用山坡地等情形，被告乃於99年7月29日以府農水字第0990132872號函通知原告，並訂於99年8月5日上午9時30分進行會勘，經原告該日到場併同會勘後，被告所屬環保局爰依會勘紀錄填載飲用水管理稽查紀錄併附現場拍攝照片8張，據以確認原告確有未經主管機關同意，擅自開墾土地之行為，且因系爭土地位於田美飲用水水源水質保護區內，被告遂以原告違反飲用水管理條例第5條第1項、同條例第2項第1款、第4款，而依同條例第20條，從一重處罰，於99年9月14日以府環水字第0997802272號裁處書裁罰原告罰鍰10萬元整，並於100年3月3日依行政程序法第114條補正原處分之事實欄之記載。
㈡原告謂其於99年7月1日因見系爭土地被偷倒廢棄磚石，致其
無法使用，乃委請訴外人蕭秋坡購買淨土，並約定所購買之土壤不得含有任何廢棄物或毒物之性質，以便覆蓋云云。然凡於飲用水水源水質保護區內之土地上為開發用地、修築道路或設置相關設施之行為，即係飲用水管理條例第5條第2項第1款所稱開墾土地行為，而依99年8月5日會勘紀錄之勘查結論及處理事項第1點：「經現場勘查結果，查有回填堆置營建廢棄土方面積約300至400平方公尺，土石方約600立方公尺，土石方堆置高度約1至1.5公尺。」足認原告於系爭土地上有從事開挖整地之行為，且不論原告之行為是否確實已經達到污染水源之程度，只需有開墾土地之行為，即屬污染水源水質，此觀飲用水管理條例第5條第2項即明，故被告依法裁罰，並無不當。
㈢又原告認其所覆蓋之土壤無污染之虞云云，惟依原告於99年
9月3日之意見陳述書㈢所述：「遂載二台淨土覆蓋裸露磚頭，不料載土司機將土誤倒相鄰之土地上。原告又另請怪手爬面整平」等語，況原告亦不否認其有僱用訴外人蕭秋坡進行整地之工程，且被告於99年8月5日進行會勘時，即已表明原告應提供合法之購土證明或相關佐證資料送被告憑辦，此有會勘紀錄為憑，迄今亦未見原告提供任何核准資料證明其上開行為係屬合法所為，則原告所為指摘顯屬無據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告是否同時違反水土保持法第12條及飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款、第4款，而應依水土保持法第33條第1項第2款及飲用水管理條例第20條規定，從一重處罰。
五、經查：㈠按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之
地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指：非法砍伐林木或開墾土地。．．．傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥．．．或其他足以污染水源水質之物品。．．．前項第1款至第9款及第12款之行為，為居民生活所必要，且經主管機關核准者，不在此限。」、「違反第5條第1項規定者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。」飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款、第4款、第3項及第20條分別定有明文。次按「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。．．．第一項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」、「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第12條第1項第4款、第4項、第23條第1項及第33條第1項第2款所明定。
又被告87年9月15日87府環二字第8708000431號公告「主旨：公告苗栗縣永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等四處飲用水水源水質保護區。．．．田美飲用水水源水質保護區－田美取水口以上之上游集水區稜線內所涵蓋地區。．．．二、管制項目：自公告日起在保護區內不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指：㈠非法砍伐林木或開墾土地。．．．㈣傾倒、施放．．．垃圾、灰渣、土石、污泥．．．或其他足以污染水源水質之物品。．．．三、罰則：㈠違反本公告者，依飲用水管理條例第20條規定處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。
」㈡查原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段39、40地號等系爭2筆
土地，編為山坡地保育區農牧用地，並經公告為田美飲用水水源水質保護區，有土地登記謄本及被告87年9月15日87府環二字第8708000431號公告附卷可稽（訴願卷第39、41、64、65頁）。又該土地由原告經營使用，則原告於該土地內為開挖整地之行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，是原告為水土保持法第8條第1項第5款所規定之水土保持義務人。次查，在飲用水水源水質保護區內，非經主管機關及目的事業主管機關同意，不得有開墾土地、傾倒土石之行為。又水土保持義務人於山坡地或森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之開挖整地，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，並依所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護作業。本件原告未經申請主管機關核准，擅自於系爭2筆土地內回填土方、開挖整地之情事，經被告所屬環保局會同被告農業處人員於99年8月5日前往稽查，發現系爭土地有2台曳引車回填營建剩餘土石方，被告核認原告於「田美飲用水水源水質保護區」內未經主管機關及目的事業主管機關核准即逕行傾倒土石、開墾土地，且未報請主管機關核准擅自傾倒土石，核屬污染水源水質之行為，有苗栗縣南庄鄉公所違規使用山坡地查報表、苗栗縣政府加強山坡地保育利用管理會勘紀錄、苗栗縣政府環境保護局飲用水管理稽查紀錄等影本及採證照片附卷可稽，違規事實洵堪認定，其同時違反水土保持法第12條第1項第4款及飲用水管理條例第5條第1項、第2項第1款、第4款規定，被告從一重依飲用水管理條例第20條規定裁處10萬元罰鍰，並禁止污染水源水質之行為，揆諸首揭法條規定，並無不合。
㈢原告主張系爭土地幾年以來常被人偷倒土石，亦曾主動檢舉
，99年7月1日施放土石為購買2台（曳引車）乾淨泥土，準備把原被偷倒之土石覆蓋，除避免再被偷倒外，一可種植樹木，二可兼觀光與環保等節，惟查本件稽查紀錄載明：「2.現場衛星定位座標X：249500、Y：0000000位於田美飲用水水源水質保護區內。3.據農業處現場勘查結果，查有回填堆置營建廢棄土方面積約300至400㎡，土石方約600立方公尺，土石方堆置高度約1m至1.5m，拍照存證。4.據余君現場陳述，38地號土地上營建廢棄土石是被人偷倒，與余君無關。
另余君表示，其僅有39、40地號回填土石，目的為利以後種植樹木使用，故委託購土外運回填，土石量僅約10至30立方公尺，其餘土方之前，即已存在。5.請水保義務人提具合法購土證明，並立即停止一切開發利用行為。」等語，該稽查紀錄並經原告本人簽名確認（訴願卷第58-63頁），又原告於訴願書及陳述意見書亦自陳僱請怪手進行開挖整地及覆土行為（訴願卷第8、67頁），足證原告有於系爭土地上從事開挖整地、傾倒土石等行為，核屬飲用水管理條例第5條第2項第1款所稱非法開墾土地及第4款傾倒土石之污染水源水質行為。至於原告另主張所有系爭土地曾遭他人偷倒土石之行為，係發生於「98年12月22日」，業經檢察官偵辦在案，有卷附刑事案件報告書附卷可佐，足見系爭土地於98年12 月22日曾遭人偷倒土石之情事，惟此與本件原告嗣於99年7 月1日委託蕭秋坡回填2車乾淨土方，從事傾倒土石、開挖整地之行為，係屬二事。原告事後委託蕭秋坡購買2車之土石傾倒於系爭土地上，並將之整平之行為，縱使土石量僅約10至30立方公尺，然其既未經主管機關之核准，即已違反上開飲用水管理條例及水土保持法之規定，並不因先前被偷倒土石，而影響其應負之行政責任。且原告委託蕭秋坡傾倒2車之土石方，並將之整平之行為，係屬原告之授意行為，原告自應負其責任。原告主張應處罰蕭秋坡，不應對其處罰，自無可採。
㈣按被告87年9月15日87府環二字第8708000431號公告苗栗縣
永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等4處飲用水水源水質保護區及管制事項行為，性質上屬行政程序法第92條第2項規定之一般處分，依行政程序法第110條第2項規定一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起即發生效力，人民即有依公告內容遵守之義務，原告尚難諉為不知系爭土地屬於水源水質保護區。原告所有系爭土地既經編為山坡地保育區農牧用地，並經公告為田美水源水質保護區，依法未經核准即不得從事污染水源水質之行為，或為開挖整地、傾倒土石之行為。其未經核准即逕予傾倒土石、開挖整地之行為，縱非故意，惟其應注意法律規定禁止之行為且能注意而不注意，如有疑義亦應向主管機關徵詢後始得依規定辦理，其竟冒然為之，自難辭過失之責，即應受罰。
㈤綜上所述，原告上開主張，均不足採。原告於系爭土地上從
事傾倒土石、開挖整地等行為，屬飲用水管理條例第5條第2項第1款、第4款所稱開墾土地、傾倒土石等污染水源水質之行為，及水土保持法第12條第1項第4款之開挖整地之行為，分別違反飲用水管理條例第20條及水土保持法第33條第1項第2款之規定。從而，被告從一重依飲用水管理條例第20條規定裁處最低度之罰鍰10萬元，並禁止污染水源水質之行為，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴論旨請求撤銷訴願決定及罰鍰處分，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序案件，爰不經言詞辯論，逕為判決。兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 8 月 22 日
臺中高等行政法院第二庭
法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
書記官 李 孟 純