臺中高等行政法院判決
100年度簡字第86號原 告 彰化縣彰化市公所代 表 人 邱建富訴訟代理人 楊振裕 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 卓伯源訴訟代理人 郭立昇上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年4月8日農訴字第0990187512號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於95年初擬具水土保持計畫，向被告申請於彰化縣彰化市○○段○○○○段45-63地號等6筆土地上從事彰化市草子埔垃圾衛生掩埋場封閉復育統包工程作業，面積57,680平方公尺，案經被告以95年10月27日府水保字第0950209423號函核准在案。嗣因未依核定計畫施作多次遭罰，原告遂於98年9月3日擬具水土保持計畫變更設計計畫書，向被告申請於彰化縣彰化市○○段○○○○段45-63地號等12筆土地上從事彰化市草子埔垃圾衛生掩埋場封閉復育統包工程作業，面積71,647平方公尺，復經被告以99年3月17日府水保字第0990062401號函核准在案，並以99年4月7日府水保字第0000000000A號函發給水土保持施工許可證。嗣被告委託國立中興大學水土保持學系於99年10月25日對原告辦理之「彰化市草子埔垃圾掩埋場封閉復育統包工程」水土保持施工進行監督檢查，發現原告並未依原核定之水土保持計畫施作，擅自在彰化縣彰化市○○段620、621地號（以下簡稱系爭土地）越界填土，違規面積約2,770平方公尺，被告乃依水土保持法第23條第1項、第33條第1項第2款規定及被告訂定之水土保持法行政罰鍰裁量基準，以99年12月6日府水保字第0000000000B號裁處書裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰。原告不服，向行政院農業委員會提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告並非水土保持義務人，應無水土保持法處罰之適用：
按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人」，同法第13條第1項規定：「第8條第1項第5款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定」；上開所稱土地之經營人、使用人，雖未明定僅限合法之土地經營人、使用人，然若對該土地並無合法之經營權或使用權，就該土地自無實施水土保持處理與維護之義務，亦無從擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是上開規定之水土保持義務人，除土地所有人外，應僅限合法之土地經營人、使用人而不及於非法經營使用土地之人（最高法院92年度台上字第7340號判決及同院93年台上字第6647判決要旨參照）。經查，本件原告並非系爭土地之所有權人，又非合法經營、使用系爭土地之人，揆諸上揭最高法院判決意旨並參照行政院農業委員會95年4月24日農授水保字第0951843096號函示「有關水土保持法第4條及同法第12條第1項對於土地之經營人、使用人，應以對該土地有合法經營權或使用權者為限」之意旨，堪認水土保持法第33條第1項第2款所定之處罰對象，應以土地之合法經營人、使用人或所有人為限，並不及於非合法經營人及使用人，此乃因其等對該土地並無合法之經營權或使用權，就該土地自無實施水土保持處理與維護之義務，亦無從擬具水土保持計畫送請主管機關核定。從而，原告既不具備水土保持義務人之前提資格要件，自非前揭條款所定處罰之對象。詎訴願決定機關及被告仍對原告科處30萬元罰鍰，容有違誤。
㈡原告係為防止人民生命財產安全及土石、垃圾沖刷致產生
災害擴大，所為緊急水土保持之處理，不應受處罰：按「為保護公共安全，實施緊急水土保持之處理與維護，主管機關得就地徵用搶修所需之物料、人工、土地，並得拆除障礙物。」水土保持法第26條第1項定有明文。次按「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置。」再按「為實施災害應變措施，各級政府應依權責實施下列事項：
．．．十一、水利、農業設施等災害防備及搶修。．．．。十六、其他災害應變及防止擴大事項。」又「因災害發生，致聯絡災區交通中斷或公共設施毀壞有危害民眾之虞，各級政府為立即執行搶通或重建工作，如經過都市計畫區、山坡地、森林、河川、國家公園或其他有關區域，得簡化行政程序，不受區域計畫法、都市計畫法、水土保持法、山坡地保育利用條例、森林法、水利法、國家公園法及其他有關法律或法規命令之限制。」此於災害防治法第24條、第27條第1項第11款、第16款及第37條之1第1項分別定有明文。經查，本件暫不論原告並非水土保持義務人，依法應非受處罰之對象。謹由本件原告係因97年間歷經薔蜜、辛樂克及卡玫基等颱風侵襲臺灣，造成139線及周邊區域雨水流入原告所管理之垃圾場，以致草子埔垃圾掩埋場北側嚴重沖刷，部分土石及垃圾流入垃圾場北側野溪中，當時原告及所委託之統包商雖立即投入人力及機具進行搶修與清運垃圾工作，但仍使周邊及下游鄰近居民之土地因垃圾流入轆山坑排水道沿線，造成其等生命財產安全有受到損害之虞。基此，原告為防止災害擴大，並基於行政機關有實施災害應變措施以保護公共安全之權責，及「環境保護，人人有責」之理念，便實施緊急水土保持之處理與維護，而採取填土墊平及增設截流溝等改善方式，以避免窪地積水，影響下游邊坡安全，並利於將地表逕流水快速排除，可減少窪地旁新建排水道及排水溝之沖刷及災損。則參照上揭水土保持法與災害防治法之相關規定，應認原告在系爭土地所為之填土墊平及增設截流溝等措施，係為防止災害之發生或擴大所為必要且適當之措施，自應不受水土保持法等相關規範之限制。
㈢原告對於本件違規事實並無故意或過失，依法應不受處罰
：按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，司法院釋字第275號解釋著有明文。又行政罰法第7條第1項亦規定：違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。準此，本件原告係因97年間陸續有薔蜜、辛樂克及卡玫基等颱風襲台，造成草子埔垃圾掩埋場北側嚴重沖刷，部分土石及垃圾流入垃圾場北側野溪中，而接獲民眾陳情，才基於保護人民生命、財產安全與防止災害擴大之目的，在系爭土地上填土墊平及增設截流溝，主觀上並無故意或過失違反水土保持法相關規範之可非難性及可歸責性。
㈣原告在系爭土地採取填土墊平及增設截流溝等處理方式，
是否已達中央主管機關指定規模以上，尚非無疑，不能據為裁罰之基準：按本法第6條所定水土保持之處理與維護在中央主管機關指定規模以上者，其規模如下：．．．三、於山坡地或森林區內從事下列開發、經營或使用行為：．．．㈤修築溝渠，其挖填土石方之挖方及填方加計總和在五千立方公尺以上。．．．㈧堆積土石，其土石方在五千立方公尺以上。．．．㈩前九目以外之其他開挖整地，其挖填土石方之挖方及填方加計總和在五千立方公尺以上。四、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護，其開挖整地面積在二千平方公尺以上或挖填土石方之挖方及填方加計總和在五千立方公尺以上者。此於水土保持法施行細則第4條第3項第5、8、10款及第4項分別定有明文。經查，被告裁處書認定本件以達水土保持法施行細則第4條規模，乃依其所訂水土保持法行政罰鍰裁量基準表規定，第四次處罰30萬元云云，而訴願決定機關進一步認定原告之違規面積約2,770平方公尺，其違規事實洵堪認定云云。然原告究竟是依上揭施行細則之哪一項？哪一款？有超過一定規模，且如何認定原告違規面積約2,770平方公尺？其依據何在？均未見被告具體敘明，即逕對原告裁處30萬元罰鍰，殊嫌率斷。尤其，被告所訂之裁罰標準乃是其內部自行訂定之裁罰基準，其內容恐有違反比例原則，自難逕採裁罰之依據。
㈤原告95年初擬具之水土保持計畫，並未包含在系爭土地填
土及增設截流溝，自無從依已核定之水土保持計畫施作：據本件被告之裁處書事實欄中記載「一、查獲時間：99年10月25日。二、違規事實：受處分人未依核定計畫施作，擅自將彰化市○○段620、621地號土地填平」等語，顯見被告係以原告未依核定之水土保持計畫，逕在系爭土地上施作填土與增設截流溝。然查，原告所擬具之水土保持計畫，原本就未將系爭土地一併納入，自不在計畫考量範圍內，根本不存在未按原有計畫施作之問題，又怎會有違反水土保持法第23條第1項及第33條第1項第2款，而應予科處罰鍰之情事？故原處分及訴願決定均認為原告未依核定計畫施作，亦顯與事實不符。
㈥據上所述，原處分及訴願決定既未詳查事實，即率爾作成
違法之處分與訴願決定，自屬可議等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠查本案原告因實施「彰化市草子埔垃圾衛生掩埋場封閉復
育統包工程」，致使基地現況地形較原地形高出20至30公尺不等或高於鄰地，導致鄰地（安溪段620、621地號土地）形成窪地積水，故原告於99年8月27來函表示本案為保護公共安全，需實施緊急水土保持之處理與維護，請求被告同意備查，惟本案非屬行政院農業委員會99年5月3日農授水保字第0991811617號函示之道路土石崩塌緊急搶通、搶災工作，故被告於99年9月8日以府水保字第0990218207號函請原告先行提送變更設計，惟原告未依上開函文內容辦理，擅自將低窪處填平，被告依法裁處30萬元，並無違誤。
㈡原告雖主張本案係屬緊急水土保持之處理與維護案，惟依據原告卷附99年5月25日彰化市公所會勘紀錄內容提及：
「地主建議：市公所82年在此地設立掩埋場暨轉運站，造成原有山坡地形成窪地．．．因掩埋場逐年填高，造成週邊私人土地形成窪地．．．」，由此得知本案窪地並非短時間內造成，何來緊急搶災之說；又原告既於99年5月25日接獲人民陳情，何以延宕至同年8月27日來函要求被告同意備查越界填平部分免擬具水土保持計畫。
㈢另原告表示本案違規地點（彰化市○○段620、621地號）
非其承租地，且地主未出具施工同意書，致水土保持計畫無法納入，然本案既未有合法土地使用權，何以原告得擅自越界填平鄰界私人土地，又既能填平鄰界私人土地卻無法納入水土保持計畫？此等理由實難為申覆之依據，本案事實明確應無爭議，故所訴殊無可採，應予駁回，以維法制。
㈣又行政院農業委員會水土保持局於100年3月4日抽查臨時
防災措施指出抽查紀錄表應限期改正事項：滯洪池溢洪口尺寸未依核定水土保持計畫施作，請被告依法查處部分，經查本案於99年10月25日被告委託國立中興大學辦理施工督導檢查時，滯洪池溢洪口尺寸即發現與計畫不符而要求水土保持義務人仔細檢查，並裁處罰鍰30萬元在案，原告不服被告裁罰，依法提起訴願，經行政院農業委員會訴願審議結果，訴願駁回確定，故本案違規行為業經裁罰在案，不宜重複再處分。
㈤綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：㈠原告是否為系爭土地之水土保持義務人，而適用水土保持法之處罰？㈡原告所為填土墊平系爭土地之處理，是否符合緊急水土保持之要件？㈢對於本件之違法，原告有無故意或過失？㈣被告所為裁罰，是否適法？經查：
㈠按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持
之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．四、開發建築用地．．．堆積土石．．．或其他開挖整地」、「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正．．．。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第4條、第12條第1項第4款、第23條第1項及第33條第1項第2款所明定。次按「水土保持義務人應依核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書施工；如於開工前或施工中發現下列情形之一，應辦理變更設計，並申請目的事業主管機關轉送主管機關審查：一、變更開發位置及範圍者。二、增減開發面積者。但道路部分之增減未超過原計畫百分之十者，不在此限。三、各單項水土保持設施，其計量單位之數量增減超過百分之二十者。四、地形、地質與原設計不符者。五、變更水土保持設施之位置者。六、變更水土保持設施之結構體者。」為水土保持計畫審核監督辦法第19條第1項所規定。又按被告95年9月8日府農工字第0950173077號令訂定之彰化縣政府水土保持法行政罰鍰裁量基準第4點規定「已達水土保持法施行細則第4條規模之第4次違規，依水土保持法第33條第1項規定裁處新臺幣30萬元罰鍰。」㈡原告於95年間擬具水土保持計畫，向被告申請於彰化縣彰
化市○○段○○○○段45-63地號等6筆土地上從事彰化市草子埔垃圾衛生掩埋場封閉復育統包工程作業，面積57,680平方公尺，經被告以95年10月27日府水保字第0950209423號函核准，嗣因未依核定計畫施作多次遭罰，而於98年9月3日擬具水土保持計畫變更設計計畫書，向被告申請於彰化縣彰化市○○段○○○○段45-63地號等12筆土地上從事彰化市草子埔垃圾衛生掩埋場封閉復育統包工程作業，面積71,647平方公尺，垃圾挖方量100,233立方公尺，垃圾填方量69,837.4立方公尺，復經被告以99年3月17日府水保字第0990062401號函核准在案，並以99年4月7日府水保字第0000000000A號函發給水土保持施工許可證。
嗣被告委託國立中興大學水土保持學系於99年10月25日對原告辦理之「彰化市草子埔垃圾掩埋場封閉復育統包工程」水土保持施工進行監督檢查，依水土保持計畫變更設計計畫書、平面配置圖、被告99年3月17日府水保字第0990062401號函、99年10月25日水土保持施工監督檢查紀錄及現場照片等相關資料，經比對現場違規照片及平面配置圖之位置，發現原告並未依原核定之水土保持計畫施作，擅自在彰化縣彰化市○○段620、621地號越界填土，違規面積約2,770平方公尺，被告乃依水土保持法第23條第1項、第33條第1項第2款規定及被告訂定之水土保持法行政罰鍰裁量基準，以99年12月6日府水保字第0000000000B號裁處書裁處罰鍰30萬元。揆諸前揭規定，原處分並無違誤。㈢原告雖主張系爭土地彰化縣彰化市○○段620、621地號非
原告之承租地，且地主當時尚未出具施工同意書，致水土保持計畫無法納入，其為避免系爭土地積水及影響環境衛生，於99年8月27日函文被告需實施緊急水土保持之處理與維護請求准予備查，並無開發利用行為，其主觀上並非基於故意或過失，行政罰法明定不予處罰，請求撤銷原處分云云，然查：
⒈系爭土地雖非原告之承租地，然系爭土地所有權人於99
年6月8日已出具施工同意書，原告仍可將系爭土地納入水土保持計畫變更設計計畫書，且依99年5月25日彰化市公所會勘紀錄已載有「地主建議：市公所82年在此地設立掩埋場暨轉運站，造成原有山坡地形成漥地，下雨造成積水，建議貴所將其填平，以利排水，．．．因掩埋場逐年填高，造成週邊私人土地形成漥地」【見本院卷第50頁彰化市工所會勘（協調）紀錄】，可知該漥地並非短時間內造成，且原告於99年5月25日即知系爭土地形成窪地情事，卻延宕至99年8月27日始向被告申請同意備查，因本件非屬行政院農業委員會99年5月3日農授水保字第0991811617號函示之道路土石崩塌緊急搶通、搶災工作，經被告以「本案非屬道路搶修、搶災工程，故仍請貴所依據水土保持計畫審核監督辦法第19條規定辦理變更事宜。」，不予同意備查，此亦有原告99年
8 月27日彰市清潔字第0990035086號函、被告99年9月8日府水保字第0990218207號函附卷可參（見本院卷第40頁至第43頁），且原告未經同意即擅自於系爭土地填土施工，亦為原告所不爭，難謂其無過失。
⒉原告既有未依原核定之水土保持申報書施作之違規情事
，自已違反水土保持法第23條第1項規定，而原告既為本案之水土保持義務人，自有依所核定之水土保持申報書實施水土保持處理與維護之義務，自難以原告係因97年間陸續有薔蜜、辛樂克及卡玫基等颱風襲台，造成草子埔垃圾掩埋場北側嚴重沖刷，部分土石及垃圾流入垃圾場北側野溪中，而接獲民眾陳情，才基於保護人民生命、財產安全與防止災害擴大之目的，在系爭土地上填土墊平及增設截流溝，主觀上並無故意或過失違反水土保持法相關規範之可非難性及可歸責性，而執為本案免罰之論據，被告亦無違反比例原則之情事。
五、綜上所述，原告所訴並無可採，本件被告依水土保持法及其訂定之水土保持法行政罰鍰裁量基準，據以裁處原告罰鍰30萬元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其於之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列，又本件係簡易事件，亦不經言詞辯論逕為判決。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 10 日
臺中高等行政法院第二庭
法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 100 年 8 月 10 日
書記官 林 昱 妏