臺中高等行政法院判決
100年度再字第22號100年11月23日辯論終結再審原告 苗栗縣後龍鎮公所代 表 人 鄭家定訴訟代理人 劉安彬
王俊蓉李易修再審被告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 饒斯棋 律師上列當事人間因殯葬管理條例事件，再審原告不服中華民國100年5月19日本院100年度訴字第46號確定判決，認有行政訴訟法第273條第1項第1款再審事由，提起再審之訴，本院判決如下︰
主 文再審原告之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：再審原告於民國（下同）67年間，依臺灣省政府補助公墓公園化喪葬設施計畫，在坐落苗栗縣○○鎮○○○段○○○○號（農牧用地；38,577平方公尺）及同段262-22地號（墳墓用地；6,604平方公尺）土地辦理興建「聚福堂納骨塔」（下稱系爭納骨塔），復於81年7月1日開工增建系爭納骨塔第2、3樓，並於82年6月12日完工。嗣經民眾多次檢舉，系爭納骨塔未申請建造執照即營業，不符法令規定使用等情，經再審被告查證後，於96年11月2日以府民殯字第0960163854號函請再審原告依法補辦手續，復於97年6月16日以府商建字第0970088127號違章建築拆除通知單通知再審原告，本件違章建築逾期未補辦申請建照手續，應依違章建築處理辦法第5條規定執行拆除。隨後並分別以98年6月3日府民殯字第0980090155號函及98年9月22日府民殯字第0980163782號函，請再審原告應於98年8月31日及98年12月31日前改善，逾期未改善，將依殯葬管理條例處罰。然經再審被告於99年1月12日派員赴現場複勘，發現再審原告仍未依期限改善，乃認定再審原告未經主管機關核准同意興建、增建，亦未取得土地所有權人同意並申請建照，即興建系爭納骨塔，完工後亦未申請使用執照即開始使用，對外販售骨灰（骸）存放單位，且未依期限改善或補辦手續，故依殯葬管理條例第55條第1項規定，於99年1月28日以府民殯字第0990018650號函裁處再審原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並自即日起禁止對外繼續營運或販售骨灰（骸）存放單位。再審原告不服，提起訴願，經內政部於99年6月23日以臺內訴字第0990051750號訴願決定：「原處分關於新臺幣30萬元罰鍰部分撤銷。其餘部分之訴願駁回。」嗣再審被告依訴願決定意旨，另於99年6月30日以府民生字第0990117302號函（下稱原處分）處再審原告30萬元罰鍰，並禁止對外繼續營運或販售骨灰（骸）存放單位。再審原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經本院以100年訴字第46號判決（下稱原確定判決）駁回後，再審原告提起上訴，經最高行政法院100年度裁字第2125號裁定駁回上訴而告確定。再審原告仍不服，主張有行政訴訟法第273條第1項第1款規定事由，提起再審之訴。
二、本件再審原告主張：㈠原確定判決違反中央法規標準法第18條規定：「各機關受理
人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」法令之溯及既往可分為真正溯及與不真正溯及。前者係指新法規適用於過去事實，改變既存之法律狀態，其無疑地對信賴保護原則構成侵害，除非基於重大公益、或信賴不值得保護時，始得為之；後者則係指法規之變更或廢止向將來生效，原則上容許此種溯及，但仍應考慮信賴利益之保護。法律不溯及既往為法治國家基本原則之一，除有下列情形外，立法者原則上不得制定溯及性法律：⑴人民預見法律將有所變更；⑵現行法律規定有不清楚或紊亂之現象，立法者欲藉由溯及性法律加以整理或清除；⑶現行法律違憲而無效，立法者以新規定取代之；⑷因溯及性法律所造成的負擔微不足道；⑸溯及性法律係為達成極為重要之公益上目的，且其重要性高於法安定性之要求。再審原告於67年間設立、興建系爭納骨塔，係依據台灣省喪葬設施設置管理辦法合法啟用，原確定判決亦承認之，是故，除法律另有溯及規定外，原先合法行為自不因而轉為無效。
㈡核殯葬管理條例第7條第1項、第18條第1項、第55條規定，
為再審被告裁罰再審原告之依據，惟於91年始公布施行之殯葬管理條例並無溯及之規定，再審被告自不得以嗣後制定之規定，認定再審原告未依殯葬管理條例第18條須辦理啟用，給予再審原告原合法行為否定之評價，否則有違法安定性及再審原告之信賴保護。
㈢原處分書及原確定判決認為再審原告未依殯葬管理條例第72
條：「本條例公佈施行前，寺廟或非營利法人設立五年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施得繼續使用。但應於二年內符合本條例之規定。」之規定，惟內政部92年6月13日台內民字第0920005382號函：「．．．鄉鎮市公所係屬機關，而非『非營利法人』，因而鄉鎮市立之公墓無本條例第72條之適用。」再審原告為行政機關，應受到該函釋之拘束，自無庸依該條例第72條「兩年內符合本條例之規定」，故被再審被告爰依該條例第55條第2項對再審原告處以30萬元之罰鍰，實於法無據並違反行政程序法第4條之規定等情。並聲明求為判決原確定判決廢棄，訴願決定及原處分關於再審原告違反殯葬管理條例第55條第1項新臺幣30萬元之罰鍰均撤銷。
三、再審被告則以：㈠按確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定：「適
用法規顯有錯誤者」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或最高行政法院尚有效之判例顯然違反者而言，又確定判決有無適用法規顯有錯誤之情形，應指判決日時之事實狀態及當時有效之法律規定，為認定基礎。
㈡再審原告原之前起訴指稱：「系爭公墓納骨塔（聚福堂）係
當時獲前臺灣省政府65年1月21日函「臺灣省公墓公園十年計畫」通案補助辦理興建，並經臺灣省政府核准在案，於67年間施工完畢使用，該興建工程經再審被告層轉省政府社會處於65年5月19日核准在案，並無違法之處」、「再審被告曾於80年間補助再審原告興建納骨塔」、「收費標準亦有再審原告之函文」、「再審被告所為之裁罰時效早罹於消滅」云云等語。然核，臺灣省公墓公園化經費補助案、再審被告於80年間曾補助再審原告興建納骨塔案、再審原告設置之納骨塔曾辦理評鑑乙事與再審被告是否有依法定程序設置、啟用殯葬設施係屬二事，而本案再審原告於本件處罰前自始均未向目的事業主管機關（即再審被告）申請核准同意其興建、增建，再審原告亦在未取得土地所有權人同意及向建築主管機關（即苗栗縣政府建設局）申請建築執照就進行建築物之改良（即系爭納骨塔），再審原告完工後亦未向上開建築主管機關申請使用執照，本案係處罰再審被告未經土地所有權人同意擅自在他人土地上興建納骨塔殯葬設施、亦未經再審被告核准設置、增建及檢查合格，即擅自啟用對外經營販售骨灰（骸）存放單位，再審原告既係持續再對外販售骨灰（骸）存放單位，且未依期限改善或補辦手續，此為現在進行之違法行為，再審被告自得依現行有效之殯葬管理條例對再審原告進行處罰，而非應依舊法墳墓設置管理條例之相關規定辦理。況再審原告於再審被告調查期間多次自承違規行為，復於行政訴訟起訴時又改稱並無違法之處，其說詞前後矛盾，核無可採。
㈢次核，本院原確定判決理由第六（三）點：「茲按，依本件
裁罰時殯葬管理條例第72條規定：『本條例公布施行前，寺廟或非營利法人設立五年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施得繼續使用。但應於二年內符合本條例之規定。』其立法理由謂：『為使本條例公布施行前，寺廟或非營利法人設立五年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施有依本條例規定申請核准設置之緩衝期間，爰明定該等設施得繼續使用，但應於二年內符合本條例之規定。』可見，寺廟或非營利法人設立5年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施，應於殯葬管理條例施行後2年之緩衝期間內符合該條例之規定，否則不得繼續使用。本件之系爭納骨塔於67年間興建設置及82年6月12日增建完工後，均未經被告檢查合格等情，為原告所不爭執。依上開規定，原告所設置之系爭納骨塔，自應於殯葬管理條例於91年7月17日公布實行後2年內，依同條例第18條之規定，備具系爭納骨塔設置、增建之相關文件，經縣主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得繼續販售骨灰（骸）存放設施納入新制規範之立法目的。因此，原告若未依上開規定，於緩衝期間補正相關程序，仍繼續使用系爭納骨塔，並有持續賠售骨灰（骸）存放單位之行為，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，仍非不可依殯葬管理條例第55條第2項及第55條第1項後段之規定加以處罰，否則坐任舊有公私立公墓、骨灰（骸）存放設施繼續使用，則殯葬管理條例第72條規定，豈非具文？經查，依上開行為時之法令規定，原告設置及增建系爭納骨塔，固無有關應向被告申請檢查合格後始得使用或啟用等規定之適用。惟原告迄今仍繼續使用系爭納骨塔，並有販售骨灰（骸）存放單位之行為，為原告所自承在卷（參見本院卷第99頁），並有後龍鎮鎮立納骨塔十年來納庫數表在卷可按（參見本院卷第82頁）。惟依前揭說明，原告本應於殯葬管理條例於91年7月17日公布實行後之2年內，依同條例第18條之規定，備具系爭納骨塔設置、增建之相關文件，經被告檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得繼續販售骨灰（骸）存放單位。然原告始終未依前旨辦理，更於緩衝期間屆滿後繼續使用系爭納骨塔，並持續販售骨灰（骸）存放單位，經被告先以96年11月2日府民殯字第0960163854號函請原告依法補辦設置核准及檢查合格後始得啟用等手續（參見本院卷第61頁至第62頁），復以97年6月16日府商建字第0970088127號違章建築拆除通知單通知原告，本件違章建築逾期未補辦申請建照手續，依違章建築處理法第5條規定，應執行拆除（參見本院卷第68頁）；嗣被告接獲民眾陳情後，又分別以98年6月3日府民殯字第0980090155號函及98年9月22日府民殯字第0980163782號函，告知原告應依法補辦設置核准及檢查合格後始得啟用等手續，並應於98年8月31日及98年12月31日前改善，否則將依殯葬管理條例第55條規定處罰等語（參見本院卷第71頁及訴願卷第143頁至第144頁），然原告均未如期改善或補辦手續，為原告所不爭執，並有原告98年2月25日後鎮民字第0980002304號函、98年8月31日後鎮民字第098013080號函、98年12月17日後鎮民字第0980019173號函及被告會勘現況表存卷可查（參見本院卷第63頁、第73頁、第76頁、第79頁）。本件原告既未於緩衝期間補正相關程序，仍繼續使用系爭納骨塔，並有持續販售骨灰（骸）存放單位之行為，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續，則被告認定原告已違反殯葬管理條例第18條規定，設置及增建殯葬設施完竣後，未備具相關文件，經其檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告，即擅自販售骨灰（骸）存放單位，乃衡酌原告為設置及販售系爭納骨塔者，符合同條例第55條第2項裁罰之立法旨意，乃依同條例第1項後段之規定加以處罰，尚無不合。至於原處分認定原告違反殯葬管理條例第18條規定，未備具相關文件經被告檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告，即擅自「啟用」骨灰（骸）存放單位違章行為部分。經查，前揭「啟用」行為屬「即成」之性質，亦即一有該行為即構成違章。本件既認定系爭納骨塔設置及增建之時，並無應經被告檢查合格並報社會處備查後始得啟用規定之適用，已如前述，則其擅自啟用之行為，即無得依現行殯葬管理條例第55條第1項規定處罰之餘地。然因本件原告尚有違反殯葬管理條例第18條規定擅自販售骨灰（骸）存放單位之違章行為，原處分依殯葬管理條例第55條第1項後段規定裁處最低30萬元之罰鍰，並禁止原告繼續對外營運及販售骨灰（骸）存放單位，並不影響裁罰之結論，故仍應予以維持。」（判決書第21-24頁）。
㈣而再審原告仍執本院原確定判決有違背法令之情事提起上訴
，卻仍遭最高行政法院100年度裁字第2125號裁定駁回，其裁判理由略以：「．．．三、上訴人對於原判決提起上訴，雖以該判決違背法令為由，主張：上訴人為行政機關，即非殯葬管理條例第72條規範之主體，自不受殯葬管理條例第18條第1項規定之拘束，而可逕為販售骨灰（骸）存放單位；況50年9月16日公布之臺灣省喪葬設施設置管理辦法（已於93年1月1日廢止）均無類似殯葬管理條例第18條之規定，被上訴人自不得因嗣後施行之殯葬管理條例規定增列販售行為之規範，據此指摘上訴人販售行為，進而可知，被上訴人無從依據殯葬管理條例第55條第1項規定，對上訴人處以罰鍰及禁止繼續對外營運即販售骨灰（骸）停放單位之處分，原判決卻以殯葬管理條例第18條、第55條作為認定上訴人行為違法之依據，即有判決不備理由及理由矛盾之違法等語。惟核其上訴理由，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，所論斷上訴人為殯葬管理條例第72條規定之「非營利法人」，應於2年緩衝期間內完成該條例規定設置核准及檢查合格後，始得繼續販售骨灰(骸)存放單位等，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。」㈤又再審原告執內政部92年6月13日台內民字第0920005382號
函釋：「．．．一、查本條例第72條規定：『本條例公布施行前，寺廟或非營利法人設立5年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施得繼續使用。但應於2年內符合本條例之規定。』其立法意旨係為使本條例施行以前寺廟或非營利法人設立5年以上，但未依規定核准設置之公墓、骨灰（骸）存放設施有依本條例規定申請核准設置之緩衝期間，惟於該期間不得繼續違規收葬，否則即違反本條例第7條之規定，而有本條例第55條罰則之適用，．．．二、按鄉（鎮、市）係屬『公法人』，鄉（鎮、市）公所係屬『機關』，非屬『非營利法人』，故鄉（鎮、市）立公墓，並無本條例第72條規定之適用。」主張有違背法令云云，惟，該內政部之函文既非法律規定，亦非司法院現尚有效之解釋，或最高行政法院尚有效之判例之見解，行政法院自不受其拘束，縱使行政法院之判決與之為不同之見解亦不屬於違背法令之範疇，況再審原告為行政機關，其設置、經營及管理該鎮公立殯葬設施，既無本條例第72條規定之適用，亦即應立刻適用當時之殯葬管理條例之規定，而無兩年緩衝期之問題，前審判決並無違背法令之情事。
㈥綜上所述，原告仍就已爭執過且經本院及最高行政法判決認
定之事項為爭執，顯不符合聲請再審之要件等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回再審原告之訴。
四、兩造之爭點在於原確定判決有無行政訴訟法第273條第1項第1款規定「適用法規顯有錯誤」事由？經查：
㈠按行政訴訟法第273條第1項第1款規定：「有左列各款情形
之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：⒈適用法規顯有錯誤者。．．．」所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋、判例有所牴觸者而言。又「殯葬設施經營業違反第七條第一項或第三十一條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第十八條規定擅自啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣三十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。」、「本條例公布施行前，寺廟或非營利法人設立五年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施得繼續使用。但應於二年內符合本條例之規定。」分別為殯葬管理條例第55條第1項、第72條所明定。
㈡經查，原確定判決以：殯葬管理條第72條之立法理由謂：「
為使本條例公布施行前，寺廟或非營利法人設立五年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施有依本條例規定申請核准設置之緩衝期間，爰明定該等設施得繼續使用，但應於二年內符合本條例之規定。」可見，寺廟或非營利法人設立5年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施，應於殯葬管理條例施行後2年之緩衝期間內符合該條例之規定，否則不得繼續使用。本件之系爭納骨塔於67年間興建設置及82年6月12日增建完工後，均未經被告檢查合格等情，為原告所不爭執。依上開規定，原告所設置之系爭納骨塔，自應於殯葬管理條例於91年7月17日公布實行後2年內，依同條例第18條之規定，備具系爭納骨塔設置、增建之相關文件，經縣主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得繼續販售骨灰（骸）存放設施納入新制規範之立法目的。因此，原告若未依上開規定，於緩衝期間補正相關程序，仍繼續使用系爭納骨塔，並有持續販售骨灰(骸)存放單位之行為，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，仍非不可依殯葬管理條例第55條第2項及第55條第1項後段之規定加以處罰，否則坐任舊有公私立公墓、骨灰（骸）存放設施繼續使用，則殯葬管理條例第72條規定，豈非具文？經查，依上開行為時之法令規定，原告設置及增建系爭納骨塔，固無有關應向被告申請檢查合格後始得使用或啟用等規定之適用。惟原告迄今仍繼續使用系爭納骨塔，並有販售骨灰（骸）存放單位之行為，為原告所自承在卷，並有後龍鎮鎮立納骨塔十年來納庫數表在卷可按。惟依前揭說明，原告本應於殯葬管理條例於91年7月17日公布實行後之2年內，依同條例第18條之規定，備具系爭納骨塔設置、增建之相關文件，經被告檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得繼續販售骨灰(骸)存放單位。然原告始終未依前旨辦理，更於緩衝期間屆滿後繼續使用系爭納骨塔，並持續販售骨灰（骸）存放單位，經被告先以96年11月2日府民殯字第0960163854號函請原告依法補辦設置核准及檢查合格後始得啟用等手續，復以97年6月16日府商建字第0970088127號違章建築拆除通知單通知原告，本件違章建築逾期未補辦申請建照手續，依違章建築處理法第5條規定，應執行拆除；嗣被告接獲民眾陳情後，又分別以98年6月3日府民殯字第0980090155號函及98年9月22日府民殯字第0980163782號函，告知原告應依法補辦設置核准及檢查合格後始得啟用等手續，並應於98年8月31日及98年12月31日前改善，否則將依殯葬管理條例第55條規定處罰等語，然原告均未如期改善或補辦手續，為原告所不爭執，並有原告98年2月25日後鎮民字第0980002304號函、98年8月31日後鎮民字第098013080號函、98年12月17日後鎮民字第0980019173號函及被告會勘現況表存卷可查。本件原告既未於緩衝期間補正相關程序，仍繼續使用系爭納骨塔，並有持續販售骨灰（骸）存放單位之行為，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續，則被告認定原告已違反殯葬管理條例第18條規定，設置及增建殯葬設施完竣後，未備具相關文件，經其檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告，即擅自販售骨灰（骸）存放單位，乃衡酌原告為設置及販售系爭納骨塔者，符合同條例第55條第2項裁罰之立法旨意，乃依同條例第1項後段之規定加以處罰，尚無不合等語，核與上揭規定相符。至於再審原告所主張之內政部92年6月13日台內民字第0920005382號函釋，係屬行政程序法第159條所稱之行政規則，非屬解釋或判例，則原確定判決所適用之法規並無與該案應適用之法規相違背，或與解釋、判例有所牴觸之情形，自無適用法規顯有錯誤之再審事由。
㈢另按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行
使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」業據司法院釋字第525號解釋在案。本件殯葬管理條例第72條既已就該條例公布施行前，寺廟或非營利法人設立5年以上之公私立公墓、骨灰（骸）存放設施得繼續使用。但應於2年內符合該條例為規定，則已就骨灰存放設施申請核准設置定有2年之緩衝期間，於該緩衝期內仍得繼續使用骨灰（骸）存放設施，自已採取合理之補救措施，俾減輕損害，自符上揭司法院釋字第525號解釋意旨，而無違信賴保護原則及一般法律原則，再審原告訴稱該條之規定溯及既往，違反信賴保護原則及行政程序法第4條之一般法律原則，尚無可採。
㈣綜上所陳，再審原告主張原確定判決，有行政訴訟法第273
條第1項第1款規定之再審事由，而提起本件再審之訴，難認有再審理由，其再審之訴，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件再審原告之訴為無理由，依行政訴訟法第281條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 30 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 11 月 30 日
書記官 凌 雲 霄